多中心治理下公眾參與大氣污染防治路徑探析

代 偉，李克國(guó)（中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院，河北 秦皇島 066102）

環(huán)境管理

多中心治理下公眾參與大氣污染防治路徑探析

代 偉，李克國(guó)
（中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院，河北 秦皇島 066102）

動(dòng)員全社會(huì)力量保護(hù)環(huán)境，積極推動(dòng)公眾參與環(huán)保工作，是解決環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的根本途徑。運(yùn)用多中心治理理論分析，發(fā)現(xiàn)政府治污理念陳舊、制度不健全、公眾責(zé)任意識(shí)淡漠、環(huán)保社會(huì)組織弱小等，是我國(guó)大氣污染治理中公眾參與度低的主要原因，因此提出轉(zhuǎn)變觀念、完善機(jī)制、加強(qiáng)教育、支持和引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織，促進(jìn)公眾參與的多元治理模式的形成，真正推動(dòng)大氣環(huán)境質(zhì)量的改善。

多中心治理理論；公眾參與；環(huán)保組織；多元治理模式；大氣污染治理

1 多中心治理理論對(duì)大氣污染治理的啟示

1.1 多中心治理理論概述

多中心治理理論是美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆教授對(duì)公共池塘資源進(jìn)行研究時(shí)提出的。多中心治理理論的核心詞語(yǔ)有兩個(gè)，一是“多中心”，二是“治理”。“多中心”是指公共治理中存在多個(gè)決策主體，每個(gè)決策主體相互獨(dú)立，并在競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系中“相互重視對(duì)方的存在，相互簽訂各種各樣

的合約，并從事合作性的活動(dòng)，或者利用核心機(jī)制來(lái)解決沖突?！盵1]“多中心”是相對(duì)于單中心提出的，它反對(duì)權(quán)力的過(guò)度集中和壟斷，強(qiáng)調(diào)多主體在公共事務(wù)中的參與?！岸嘀行摹钡哪康氖菫榱烁玫摹爸卫怼薄！爸卫怼笔侨祟愓紊钭兏锏漠a(chǎn)物，在20世紀(jì)90年代后期被社會(huì)科學(xué)家賦予新的涵義和內(nèi)容，標(biāo)志著人類政治生活的重心正在從強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治走向積極治理。治理理論從一個(gè)新的高度上強(qiáng)調(diào)了公民參與政府治理的重要性，主張用善治代替強(qiáng)權(quán)統(tǒng)治，以治理機(jī)制應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈[2]。

1.2 多中心治理理論對(duì)大氣污染治理的啟示

“多一些治理，少一些統(tǒng)治”是21世紀(jì)世界主要國(guó)家政治變革的重要特征，也是當(dāng)前中國(guó)變革的方向。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)作為政府的基本公共職能，已成為國(guó)家現(xiàn)代治理體系的重要組成部分。目前，環(huán)境問(wèn)題特別是大氣環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)敏感性、復(fù)雜性、區(qū)域性等特點(diǎn)，大氣環(huán)境治理工作壓力巨大，單靠政府或市場(chǎng)的力量是無(wú)法有效解決的。2013年1月，李克強(qiáng)總理談及解決大氣污染問(wèn)題時(shí)指出，“需要樹(shù)立全民意識(shí)，需要全民參與，共同治理”。2013年9月發(fā)布執(zhí)行的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》 （國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào)）提出要加快形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的大氣污染防治新機(jī)制。目前在大氣污染防治過(guò)程中面臨的困境是公眾參與度低、作用發(fā)揮有限，并且已成為多元治理中的短板。為此，2014年4月通過(guò)的新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》對(duì)信息公開(kāi)和公眾參與設(shè)專章做出規(guī)定，2014年5月環(huán)境保護(hù)部又發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以指導(dǎo)、帶動(dòng)地方環(huán)保部門更加系統(tǒng)、全面、廣泛、積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與工作。研究在多中心治理視角下，如何提高公眾參與大氣污染防治的積極性，使公眾參與真正有序、理性、有效發(fā)揮作用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 公眾參與大氣污染防治存在的問(wèn)題及原因分析

盡管近年來(lái)政府出臺(tái)的多項(xiàng)大氣污染防治的法律法規(guī)涉及到了公眾參與，公眾對(duì)保護(hù)大氣環(huán)境的認(rèn)知度和關(guān)注度也越來(lái)越高，但在大氣污染防治中仍然存在公眾參與意識(shí)淡薄，主動(dòng)性、自覺(jué)性和理性化程度不高等問(wèn)題，很大程度上制約了公眾參與作用的發(fā)揮。究其原因主要有：

2.1 政府主導(dǎo)的單中心管理模式根深蒂固

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行政府為主導(dǎo)的單中心環(huán)境管理模式。政府不僅主導(dǎo)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)運(yùn)行、資源分配，也承擔(dān)著環(huán)境保護(hù)的重任，發(fā)揮著“全能政府”的作用。政府過(guò)度攬權(quán)，勢(shì)必干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，嚴(yán)重?cái)D占社會(huì)組織發(fā)展的空間，影響環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)育和成熟，抑制公眾對(duì)環(huán)境決策制定的參與意識(shí)，公眾養(yǎng)成了依賴政府的習(xí)慣并喪失了社會(huì)責(zé)任感，認(rèn)為環(huán)境治理理所當(dāng)然是政府行為，從而影響到各方執(zhí)行環(huán)境政策、參與環(huán)境治理的積極性[3]。同時(shí)，我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的家國(guó)同構(gòu)的體制，國(guó)家吞并了社會(huì)，在這樣的政治文化背景下，自治傳統(tǒng)及其所需要的公民文化極其匱乏，導(dǎo)致公眾參與被動(dòng)化和形式化。此外，環(huán)境政策制定和實(shí)施采取“自上而下”、以政府推進(jìn)為主的模式，其最大問(wèn)題在于缺少群眾基礎(chǔ)，計(jì)劃在施行過(guò)程中很容易跟公眾產(chǎn)生分歧，遭到曲解甚至對(duì)抗，影響政府公信力。

2.2 公眾參與制度不完善

環(huán)境保護(hù)公眾參與需要推動(dòng)，而推動(dòng)的最大動(dòng)力來(lái)自制度的保障和法律的規(guī)范。換言之，有效的公眾參與有賴于一系列具體的、可操作的制度保障[4]。目前環(huán)境保護(hù)公眾參與制度化保障機(jī)制還不健全，主要表現(xiàn)為：第一，信息公開(kāi)機(jī)制不健全，信息公示面太窄，對(duì)有些涉及民生的環(huán)境信息，有關(guān)部門拒絕公開(kāi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，公眾對(duì)重大環(huán)境問(wèn)題信息掌握得就更少；第二，對(duì)話機(jī)制不健全，公眾表達(dá)環(huán)境利益和訴求時(shí)，得不到政府部門的及時(shí)回饋；第三，參與機(jī)制不健全，缺乏源頭參與和全過(guò)程參與的保障機(jī)制；第四，缺乏實(shí)施細(xì)則。中國(guó)的環(huán)境法律法規(guī)數(shù)量如此之多，但為什么環(huán)境污染狀況卻越來(lái)越嚴(yán)重？產(chǎn)生該問(wèn)題的主要原因不在于法律的制定，而在于法律的實(shí)施[5]。目前我國(guó)的公眾參與多限于一些原則性的規(guī)定，沒(méi)有做到從法律機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障和可操作程序上加以細(xì)化立法規(guī)定。這些都阻礙了公眾參與制度的有效落實(shí)，必然帶來(lái)知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)行使的無(wú)力，從而直接導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)公眾參與的無(wú)力。

2.3 環(huán)保社會(huì)組織相對(duì)弱小，作用發(fā)揮有限

環(huán)保社會(huì)組織影響力小，作用發(fā)揮有限，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公眾對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的認(rèn)知程度不高。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研

究院公布的《中國(guó)公眾參與調(diào)查報(bào)告（2012）》表明，八成以上受訪者不知道身邊有環(huán)保社會(huì)護(hù)組織，近半數(shù)的受訪者沒(méi)有參與到任何一種制度化渠道中。而單一個(gè)體與有組織的政府和企業(yè)進(jìn)行利益保障對(duì)話是困難的，有時(shí)甚至?xí)蜃晕腋械铰曇籼醵麡O地放棄。二是環(huán)保社會(huì)組織沒(méi)有形成獨(dú)立的制衡力量，在參與政策制定和社會(huì)監(jiān)督的能力、組織公眾參與環(huán)保社會(huì)活動(dòng)以及自身發(fā)展建設(shè)等方面還有很大局限。目前我國(guó)大多數(shù)環(huán)保社會(huì)組織由政府部門發(fā)起成立，直接掛靠在政府部門之下，財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源于業(yè)務(wù)主管政府部門，對(duì)政府形成了較強(qiáng)的資源依賴性。這種依賴性使其難以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立在市場(chǎng)上謀求自身發(fā)展。獨(dú)立性的缺失使得環(huán)保社會(huì)組織帶有較強(qiáng)的官僚色彩和政治傾向，演變成為政府部門的下屬機(jī)構(gòu)及宣傳工具，難以保持中立立場(chǎng)，嚴(yán)重影響了環(huán)保社會(huì)組織作用的發(fā)揮。

3 完善公眾參與大氣污染防治路徑選擇

3.1 轉(zhuǎn)變污染防治理念，構(gòu)建公眾參與的多元治理模式

要進(jìn)一步提高公眾在大氣污染治理中的參與度，最首要的是各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變思想觀念。推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)，是黨和國(guó)家的明確要求。黨的十八大報(bào)告明確提出，要擴(kuò)大公眾參與，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)并正式發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也進(jìn)一步明確規(guī)定，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。這些要求具有深刻而長(zhǎng)遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。各級(jí)政府需要轉(zhuǎn)變觀念，從傳統(tǒng)的單中心管理模式向公眾參與的多元治理模式轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)承擔(dān)制定多元治理制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時(shí)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務(wù)的處理提供依據(jù)和便利[6]。企業(yè)必須積極研究使用先進(jìn)治污技術(shù)，全面實(shí)施清潔生產(chǎn)，最大限度挖掘節(jié)能減排潛力，減少污染物排放。公眾和環(huán)保社會(huì)組織應(yīng)自覺(jué)自愿、共同營(yíng)造綠色生活，同時(shí)肩負(fù)起對(duì)政府、企業(yè)大氣污染政策實(shí)施情況的有效監(jiān)督。只有各個(gè)主體形成既相互獨(dú)立，又相互配合、相互補(bǔ)充的有機(jī)整體，才能真正推動(dòng)大氣環(huán)境質(zhì)量改善。

3.2 完善公眾參與機(jī)制，用嚴(yán)格的措施保障執(zhí)行到位

一是完善環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制。除法律法規(guī)規(guī)定的不得公開(kāi)的環(huán)境信息外，各級(jí)環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境信息，以便于公眾有正常的渠道及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地獲取環(huán)境管理信息和環(huán)境質(zhì)量信息。同時(shí)積極推動(dòng)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)，定期公布重點(diǎn)企業(yè)污染物排放情況，監(jiān)督企業(yè)公開(kāi)污染物排放自行監(jiān)測(cè)信息[7]；二是建立平等的對(duì)話協(xié)商機(jī)制。如環(huán)境決策民意調(diào)查制、專家論證會(huì)制、公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制、公眾舉報(bào)機(jī)制、公益訴訟制度等，進(jìn)行平等協(xié)商、平等對(duì)話，使各種意見(jiàn)和主張得到綜合的考慮和權(quán)衡；三是建立環(huán)境政策預(yù)案參與機(jī)制。在重大決策、重要規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目的醞釀階段、方案出臺(tái)前、方案落實(shí)前，廣泛征詢公眾意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)環(huán)境決策和方案的理解與認(rèn)同，依靠公眾智慧把好源頭控制關(guān)；四是抓好落實(shí)。好的制度需要有嚴(yán)格的措施保障才能執(zhí)行到位。在《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》 《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》及新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)公眾參與的內(nèi)容指導(dǎo)下，各地要根據(jù)地理環(huán)境、歷史沿革、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)等盡快制訂符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的相關(guān)法律細(xì)則，用法律條文明確政府、企業(yè)、普通公眾在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)工作不力的人和事進(jìn)行效能問(wèn)責(zé)，保證法律、法規(guī)的有效實(shí)施。

3.3 加強(qiáng)環(huán)境意識(shí)教育，提升公眾參與的意識(shí)和能力

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第六條明確規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺(jué)履行環(huán)境保護(hù)的義務(wù)”。這標(biāo)志著全民環(huán)保時(shí)代的到來(lái)，標(biāo)志著從新法實(shí)施之日起，個(gè)人的污染減排行為將不再僅僅是公民的自愿行為，而是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)履行的法律義務(wù)。公眾不僅僅要監(jiān)督政府和企業(yè)，而且要自我監(jiān)督、自我約束，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督參與和自我約束的有機(jī)結(jié)合。因此，一方面，各地要面向社會(huì)、面向公眾進(jìn)行宣傳教育，提高公民的環(huán)境意識(shí)、法制觀念，明確每個(gè)公民都對(duì)保護(hù)大氣環(huán)境負(fù)有責(zé)任，使社會(huì)成員以主人翁的姿態(tài)自覺(jué)踐行公民的權(quán)利和義務(wù)，提高公眾保護(hù)環(huán)境的自覺(jué)性；另一方面，努力營(yíng)造全民監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行的環(huán)境。

應(yīng)完善新聞媒體、市民巡訪團(tuán)成員、特約監(jiān)督員等日常監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開(kāi)展“隨手拍、即時(shí)查”活動(dòng)，接受社會(huì)及市民的監(jiān)督，實(shí)行群眾有獎(jiǎng)舉報(bào)，引導(dǎo)全民參與治污，做到大氣污染監(jiān)管“無(wú)空白、無(wú)盲區(qū)”。

3.4 扶持環(huán)保社會(huì)組織，拓寬公眾參與的組織渠道

環(huán)保社會(huì)組織避免了分散的社會(huì)個(gè)體力量薄弱、參與能力不足、只關(guān)注自我利益的弊端，能夠有效整合公眾的環(huán)境利益訴求，形成集體行動(dòng)，當(dāng)今環(huán)保社會(huì)組織已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)公眾參與的最重要的主體形式?？梢哉f(shuō)，環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展程度直接決定和反映著該地區(qū)環(huán)境保護(hù)公眾參與的水平。因此，需要政府出臺(tái)相關(guān)法規(guī)政策支持、引導(dǎo)和規(guī)范環(huán)保社會(huì)組織。一是在法律和政策上鼓勵(lì)公眾建立和發(fā)展環(huán)保社會(huì)組織，讓更多的人參與到環(huán)境保護(hù)中來(lái)，加強(qiáng)公眾參與的組織保障，培育公眾參與的社會(huì)基礎(chǔ)；二是通過(guò)項(xiàng)目資助、政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)等形式保證環(huán)保社會(huì)組織資金來(lái)源；三是對(duì)環(huán)保社會(huì)組織及其成員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，提升其公益服務(wù)意識(shí)、服務(wù)能力和服務(wù)水平，使他們成為公眾參與的中堅(jiān)力量；四是實(shí)現(xiàn)環(huán)保社會(huì)組織與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，政社分開(kāi)，厘清行政機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的職能邊界，政府將適合社會(huì)組織的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，環(huán)保社會(huì)組織要除去行政色彩，真正回歸民間。

4 結(jié)語(yǔ)

解決當(dāng)前的大氣污染問(wèn)題，不僅需要通過(guò)政府的強(qiáng)力推進(jìn)，還需要依靠企業(yè)、公眾、社會(huì)組織的廣泛參與，有關(guān)主體應(yīng)各司其職，良性互動(dòng)，形成多元治理、協(xié)商合作新機(jī)制。唯有此，公眾參與才能發(fā)揮出更大的正能量，才能真正推動(dòng)大氣環(huán)境質(zhì)量的改善。

[1]奧斯特羅姆.公共服務(wù)的制度建構(gòu)[M].上海：上海三聯(lián)出版社，2000：11-12.

[2]劉文婷.淺析多中心治理理論[J]．赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)：漢文哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012，33（3）：43-44．

[3]譚奕.南寧市大氣污染治理中的公眾參與研究[D]．南寧：廣西大學(xué)，2013．

[4]張瑞.論我國(guó)環(huán)境保護(hù)中公眾參與的缺失[J]．理論視野，2010 （9）：30-34.

[5]常紀(jì)文.《環(huán)境保護(hù)法》：史上最嚴(yán)但實(shí)施最難[J]．環(huán)境保護(hù)，2014 （10）：6-8．

[6]劉峰，孔新峰．多中心治理理論的啟迪與警示：埃莉諾·奧斯特羅姆獲諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的政治學(xué)思考[J]．行政管理改革，2010 （1）：68-72．

[7]佚名.推動(dòng)環(huán)保公眾參與，創(chuàng)新環(huán)境治理模式——解讀《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見(jiàn)》[N/OL].（2014-07-31）. http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-07/31/c_126818187.htm.

（編輯：周利海）

A Study on Public Participation in Air Pollution Prevention and Control from the Perspective of Polycentric Governance

Dai Wei,Li Keguo
（Environmental Management College of China,Qinhuangdao Hebei 066102,China）

Mobilizing all social forces to protect the environment,actively promote public participation in environmental protection work,is the basic way to solve environmental protection problems.After analyzing the problem with Polycentric governance theory,found the main reasons for low public participation in atmospheric pollution control:government's hackneyed idea, unsound system,public responsibility consciousness is indifferent,environmental organizations are small and weak,etc.,proposed to change concept,perfect the mechanism,strengthen education, support and guide social environmental organization,to promote public participation in the formation of multiple governance model,real push for the improvement of atmospheric quality.

polycentric governance theory；public participation；environmental organization；multiple governance model；atmospheric pollution control

X51

A

1008-813X（2014）06-0001-04

2014-11-10

秦皇島市科技局項(xiàng)目《基于公眾參與的秦皇島市大氣污染防治對(duì)策研究》（201402B066）

代偉（1967-），女，河北秦皇島人，畢業(yè)于西北農(nóng)林科技大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院環(huán)境工程專業(yè)，碩士，教授，主要從事應(yīng)用數(shù)學(xué)及環(huán)境工程方面的研究。

10.13358 /j.issn.1008-813x.2014.06.01