論我國環(huán)境警察制度創(chuàng)建的現(xiàn)實困境與模式選擇

胡 東，孫 磊，陳茂春

（黑龍江大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱150080）

論我國環(huán)境警察制度創(chuàng)建的現(xiàn)實困境與模式選擇

胡 東，孫 磊，陳茂春

（黑龍江大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱150080）

建立我國環(huán)境警察制度，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)察力度，運(yùn)用警察權(quán)對環(huán)境污染進(jìn)行全方位的規(guī)制，有利于環(huán)境保護(hù)工作在短時間內(nèi)取得質(zhì)的飛躍。但是我國現(xiàn)階段在相關(guān)法律文件中還沒有規(guī)定環(huán)境警察制度，在理論研究中成果亦不豐富，導(dǎo)致環(huán)境警察制度的確立面臨較為嚴(yán)峻的現(xiàn)實困境。在具體的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了一些有益的探索，環(huán)境警察制度創(chuàng)立模式具有多樣性。

環(huán)境權(quán)；環(huán)境警察；環(huán)境監(jiān)察

近些年來我國環(huán)境問題日益嚴(yán)重，環(huán)境突發(fā)事件頻發(fā)，已經(jīng)嚴(yán)重地危害到了人民群眾的生產(chǎn)生活。環(huán)境污染預(yù)防和治理工作顯得越發(fā)重要，而現(xiàn)階段承擔(dān)環(huán)境監(jiān)督和檢查的職責(zé)的單位是環(huán)境保護(hù)局，其具體業(yè)務(wù)部門為環(huán)境監(jiān)察部門。從污染事件頻發(fā)和污染控制的現(xiàn)狀來看，環(huán)境監(jiān)察部門正處于“疲于奔命”、“應(yīng)接不暇”的狀態(tài)之中，防控環(huán)境污染管理體系亟待改善，環(huán)境警察制度建立的呼聲已經(jīng)越來愈高。

一、環(huán)境警察制度的實踐探索

（一）“環(huán)境警察”的制度寓存

1.“環(huán)境監(jiān)察”被喻為“環(huán)境警察”。簡單地說，環(huán)境監(jiān)察就是指環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)對本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染情況進(jìn)行的監(jiān)督和檢查。在具體社會生活中，伴隨著企業(yè)的生產(chǎn)加工行為或多或少的會產(chǎn)生一些環(huán)境污染，而環(huán)境監(jiān)察部門就是通過對其進(jìn)行監(jiān)督和檢查來防范環(huán)境污染的發(fā)生。因為“環(huán)境監(jiān)察”是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)Σ环ㄐ袨檫M(jìn)行的監(jiān)督和檢查，類似于人民警察在維護(hù)社會秩序工作中的刑事和治安領(lǐng)域的偵查和管理，所以人們習(xí)慣性地把“環(huán)境監(jiān)察”比喻為“環(huán)境警察”。這也就是現(xiàn)階段在司法實踐領(lǐng)域真正從事環(huán)境保護(hù)的行政管理力量，按照我國《行政處罰法》和《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，其擁有罰款、責(zé)令其限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等處罰措施。

2.森林公安制度。森林公安是由國家林業(yè)局和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)的專門從事森林及野生動植物保護(hù)的兼具維護(hù)林區(qū)社會治安的警察力量。最早始建于我國東北地區(qū)，現(xiàn)階段已經(jīng)遍及國內(nèi)各省區(qū)。森林公安機(jī)關(guān)是林區(qū)森林資源保護(hù)、野生動植物資源保護(hù)、林區(qū)生態(tài)安全維護(hù)以及環(huán)境污染防治的重要警察力量，其本身就隸屬于公安部和國家林業(yè)局，并兼具維護(hù)林區(qū)社會治安、打擊刑事犯罪的職責(zé)，其具有較為完整的警察權(quán)，可對違法責(zé)任者進(jìn)行行政管理處罰，嚴(yán)重的還可以追究其刑事責(zé)任。因此，其具有環(huán)境警察的性質(zhì)，但囿于管轄范圍過于狹窄，全國很多地區(qū)尚無此建制。

因此“如果能夠整合我國森林公安機(jī)關(guān)隊伍與環(huán)境保護(hù)部門環(huán)境監(jiān)察隊伍，整合二者資源，既可以在短時間內(nèi)建立環(huán)境警察制度，也可以解決環(huán)境警察人員素質(zhì)和能力問題，不失為一條建立環(huán)境警察制度之捷徑”［1］。

（二）環(huán)境警察的現(xiàn)實嘗試

1.昆明嘗試。云南省昆明市公安機(jī)關(guān)已于2008年11月建立了我國首個“環(huán)境警察”機(jī)構(gòu)——昆明市公安局環(huán)境保護(hù)分局。這是我國首次嘗試建立真正意義上具有完全的行政執(zhí)法和刑事司法權(quán)力的環(huán)境警察力量。昆明的環(huán)境警察實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即由昆明市公安機(jī)關(guān)和昆明市環(huán)境保護(hù)局雙重領(lǐng)導(dǎo)。成立至今，效果顯著。與之相配合的是昆明市的司法系統(tǒng)中還設(shè)立了環(huán)保法庭、環(huán)保檢察機(jī)構(gòu)等，形成了環(huán)境污染司法干預(yù)的完善體系。

2.河北嘗試。2013年9月河北省公安廳成立了環(huán)境安全保衛(wèi)總隊，其主要職責(zé)有環(huán)境犯罪的打擊和預(yù)防、與環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動、環(huán)境安全保衛(wèi)、參與環(huán)保集中專項整治行動等內(nèi)容。“環(huán)保警察成立不到3個月時間里，就完成了河北全省11個設(shè)區(qū)市、兩個省直管縣和166個縣（市、區(qū)）環(huán)境安全保衛(wèi)隊伍的組建工作，全省環(huán)境安全警力達(dá)534人，實現(xiàn)了執(zhí)法力量全覆蓋，健全了省市縣三級環(huán)境安全保衛(wèi)體系”［2］。全省環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)展顯著。

二、環(huán)境警察制度的八大現(xiàn)實困境

（一）理論研究困境

我國現(xiàn)階段環(huán)境警察的理論研究工作十分薄弱，研究成果寥寥無幾。理論研究還處于起步階段，成果內(nèi)容也大多是關(guān)于俄國、德國、美國等環(huán)境警察制度較為發(fā)達(dá)的國家的啟發(fā)等內(nèi)容。其中比較有代表性的有2010年黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文《我國環(huán)境警察制度構(gòu)建研究》一文和2012年《中國人民公安大學(xué)學(xué)報》上《論我國環(huán)境警察制度的構(gòu)建》文章，兩篇文章大體上從環(huán)境警察制度構(gòu)建的背景、環(huán)境警察制度構(gòu)建的理論依據(jù)與模式選擇、我國環(huán)境警察執(zhí)法實踐、國外環(huán)境警察制度的經(jīng)驗借鑒和我國環(huán)境警察制度的具體建構(gòu)等方面進(jìn)行了較深入的分析。

（二）法律規(guī)定困境

目前我國尚沒有關(guān)于環(huán)境警察制度的法律文件，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律主要見于《環(huán)境保護(hù)法》和環(huán)境污染防治類的一系列法律文件。在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第63條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有諸如建設(shè)項目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價并被責(zé)令停止建設(shè)且拒不執(zhí)行等違法行為時，除給予處罰外，可以由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機(jī)關(guān)，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處以拘留處罰。這是最接近警察權(quán)（可對人身自由進(jìn)行限制）的法律規(guī)定。有關(guān)警察權(quán)規(guī)定《人民警察法》、《刑法》、《治安管理處罰法》和《刑事訴訟法》等法律文件。只有《治安管理處罰法》第58條規(guī)定，對違反關(guān)于社會生活噪聲污染防治的法律規(guī)定，制造噪聲干擾他人正常生活的，可以處警告、罰款。

（三）模式選擇困境

我國環(huán)境警察制度的現(xiàn)實探索中，其模式無非有二：即一種模式是由公安機(jī)關(guān)建立專門負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)和污染防治的警察力量（包括森林公安的轉(zhuǎn)型），業(yè)務(wù)上接受環(huán)境保護(hù)部門的專業(yè)指導(dǎo)；另一種是由環(huán)境保護(hù)部門以環(huán)境監(jiān)察力量為基礎(chǔ)擴(kuò)充警察權(quán)力，成立“環(huán)境警察”（其實質(zhì)上仍為環(huán)境監(jiān)察）力量，業(yè)務(wù)上接受公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。但是無論上述哪一種模式均具有法律上、制度上的瓶頸，第一種模式突破了傳統(tǒng)“警察權(quán)”的行政管理范圍，有越權(quán)性行政違法嫌疑；第二種模式突破了傳統(tǒng)的“司法權(quán)”的刑事訴訟公安機(jī)關(guān)享有專門偵查權(quán)的范圍，亦有違法嫌疑。筆者認(rèn)為，可以通過修改現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定警察享有對嚴(yán)重的環(huán)境污染違法行為的行政處罰權(quán)的方式予以解決。

（四）體制機(jī)制困境

環(huán)境警察制度的創(chuàng)建要整合公安機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，使之既具有警察對環(huán)境犯罪的偵查權(quán)又具有環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)對環(huán)境違法行為的行政管理處罰權(quán)，這就使得這一制度在體制和機(jī)制上存在一定的困境。在管理體制上，實現(xiàn)雙重管理體制，享有雙重管理權(quán)限，這有可能導(dǎo)致管理職責(zé)不清，權(quán)力內(nèi)容不明確等問題。即公安機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)在遇到有利于自身的情況時爭奪管理權(quán)，反之公安機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)在遇到不利于自身的情況時互相推諉、扯皮。

（五）物質(zhì)保障困境

我國環(huán)境污染防治的現(xiàn)狀和實踐特點決定了環(huán)境警察制度確立以后，其開展環(huán)境保護(hù)和環(huán)境違法犯罪打擊工作的花費重大。目前我國環(huán)境污染防治和監(jiān)控設(shè)備嚴(yán)重不足，以大氣污染防治為例，“目前我國具備PM2.5監(jiān)測條件的城市有56個，監(jiān)測設(shè)備169臺／套，‘十二五’期間全國要布置1500個PM2.5監(jiān)測點，前期需要的投入將超過20億元，每年新增費用也將超過1億”［3］。除此以外，環(huán)境保護(hù)監(jiān)測和監(jiān)察設(shè)備還具有更新快、易損耗、高科技等特點，其購置后期的維護(hù)成本亦十分高昂，所以說環(huán)境警察制度其物質(zhì)保障存在困境。

（六）協(xié)調(diào)聯(lián)動困境

環(huán)境警察制度確立以后，無論其隸屬于公安機(jī)關(guān)還是隸屬于環(huán)境保護(hù)行政主管部門，都會是雙重管理體制，這就導(dǎo)致無論屬于哪一家都會存在與另一家的協(xié)調(diào)和聯(lián)動工作可能不協(xié)調(diào)的局面，存在困境。尤其是在聯(lián)合衛(wèi)生、城管等部門開展聯(lián)合執(zhí)法環(huán)節(jié)聯(lián)動困難。在另一層面上，環(huán)境警察與其他行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法力量處于同一行政級別，在具體的指揮調(diào)度、聯(lián)動響應(yīng)上又無法律規(guī)定予以授權(quán)，這也會導(dǎo)致協(xié)調(diào)聯(lián)動的困局。

（七）隊伍人員困境

環(huán)境警察是專門從事環(huán)境保護(hù)監(jiān)察、環(huán)境污染防治、環(huán)境犯罪偵查和預(yù)防的專門化的執(zhí)法司法隊伍。目前我國尚無此種制度設(shè)計，就更談不上人員隊伍的建設(shè)，即使未來構(gòu)建環(huán)境警察隊伍，也面臨著人員選擇的問題。這具體表現(xiàn)在：第一，公安機(jī)關(guān)自身從事治安行政管理和刑事犯罪偵查的警力不足，無力再分出一支隊伍專門從事環(huán)境警察工作；第二，雖然現(xiàn)有森林公安在全國大部分省、自治區(qū)、直轄市均有設(shè)置，但是其管轄范圍僅限于林區(qū)、林場等地域，范圍過小，難以形成全國性的專門環(huán)境警察力量；第三，環(huán)境保護(hù)部門環(huán)境監(jiān)察力量已存在嚴(yán)重不足的問題，也難以確立其為環(huán)境警察的主體隊伍。

（八）能力素質(zhì)困境

環(huán)境警察從事的環(huán)境污染防治、環(huán)境犯罪偵查與傳統(tǒng)的治安行政管理工作、刑事犯罪偵查工作不同，不但需要從業(yè)人員具備較強(qiáng)的法學(xué)專業(yè)知識，還需要其具備較強(qiáng)的環(huán)境科學(xué)、工程學(xué)等方面的專業(yè)理化知識。這種綜合型、復(fù)合型人才是比較缺乏的，在我國現(xiàn)有大學(xué)教育本科專業(yè)中尚無此方面的相關(guān)專業(yè)，這就導(dǎo)致環(huán)境警察的能力和素質(zhì)培養(yǎng)只能靠入職后進(jìn)行，環(huán)境警察隊伍的能力素質(zhì)困境會在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)存在。

三、環(huán)境警察創(chuàng)建模式

環(huán)境警察的創(chuàng)建模式即是指環(huán)境警察的構(gòu)建模式?！碍h(huán)境警察制度構(gòu)建模式，是指環(huán)境警察制度在建構(gòu)過程中，其環(huán)境警察人員的來源構(gòu)成和環(huán)境警察的行政隸屬等環(huán)境警察的組建方法和方式?！保?］其主要有：

（一）并立模式與分立模式

并立模式與分立模式是相對于環(huán)境警察與傳統(tǒng)警察機(jī)關(guān)的治安警察、巡邏警察、交通警察等內(nèi)部機(jī)構(gòu)的行政隸屬關(guān)系而言。并立模式是指環(huán)境警察機(jī)關(guān)與傳統(tǒng)警察機(jī)關(guān)的治安警察、巡邏警察、交通警察等共同隸屬于同一個警察機(jī)關(guān)，環(huán)境警察只作為傳統(tǒng)警察機(jī)關(guān)新設(shè)置的一個專門負(fù)責(zé)環(huán)境污染防治和自然資源保護(hù)的警種而與其他警種并立存在；而分立模式是成立專門的環(huán)境警察機(jī)關(guān)，其只有單一職責(zé)，即負(fù)責(zé)環(huán)境污染防治與自然資源保護(hù)，其與傳統(tǒng)警察機(jī)關(guān)不隸屬于同一警察機(jī)關(guān)管理，而是作為具有不同分工的平行警察機(jī)關(guān)而存在。

（二）集權(quán)模式與分權(quán)模式

集權(quán)模式與分權(quán)模式相對稱，所謂集權(quán)模式是指警察機(jī)關(guān)的管理權(quán)由中央政府及其在地方的權(quán)力代表機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，一國內(nèi)只有一套警察機(jī)關(guān)，為大多數(shù)單一制國家所采納；而分權(quán)模式是指警察機(jī)關(guān)的管理權(quán)分散地交由法律所規(guī)定的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，全國有多套警察機(jī)關(guān)，各警察機(jī)關(guān)之間互不隸屬，每一警察機(jī)關(guān)只對由設(shè)立該警察機(jī)關(guān)法律所規(guī)定的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

筆者認(rèn)為我國環(huán)境警察的設(shè)立很大程度上會采取集權(quán)模式，或者即使再退一步也會采取集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的模式。即全國設(shè)立統(tǒng)一的環(huán)境警察機(jī)關(guān)或者設(shè)立由公安部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境警察機(jī)構(gòu)，即集權(quán)模式。所謂集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的模式則是指中央層面國家環(huán)境警察機(jī)關(guān)由中央政府予以管理或指定公安部予以管理；地方層面的環(huán)境警察機(jī)關(guān)或環(huán)境警察機(jī)構(gòu)由地方政府（可視為中央政府的地方權(quán)力行使代表）進(jìn)行管理或指定地方公安予以管理。

（三）單一領(lǐng)導(dǎo)模式與雙重領(lǐng)導(dǎo)模式

單一領(lǐng)導(dǎo)模式與雙重領(lǐng)導(dǎo)模式的探討由現(xiàn)階段我國國情所決定，環(huán)境警察所從事的環(huán)境違法犯罪的打擊、環(huán)境監(jiān)察工作，尤其是其中占比極大的環(huán)境監(jiān)察工作目前由環(huán)境保護(hù)行政管理機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，由此衍生出環(huán)境警察機(jī)構(gòu)創(chuàng)立的二元路徑，即路徑一：在公安機(jī)關(guān)設(shè)立環(huán)境警察，行使環(huán)境警察權(quán)力，即環(huán)境監(jiān)督監(jiān)察、環(huán)境行政處罰、環(huán)境違法犯罪偵查的權(quán)力；路徑二：在環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)察力量基礎(chǔ)上成立環(huán)境警察機(jī)構(gòu)，行使環(huán)境警察權(quán)力，即在環(huán)境監(jiān)督監(jiān)察、環(huán)境行政處罰權(quán)力的基礎(chǔ)上加入警察權(quán)，使之具備行使更為廣泛的包括對人身自由進(jìn)行限制的行政處罰權(quán)。

由此產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)模式的問題，即環(huán)境警察機(jī)構(gòu)是只由公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)還是由公安機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的問題。筆者認(rèn)為環(huán)境警察機(jī)構(gòu)應(yīng)以公安機(jī)關(guān)管理為主，因其行使的警察權(quán)是行政權(quán)中權(quán)力范圍最大的（包括對人身自由的限制），不宜交由環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)行使，不利于權(quán)力的法治約束。但環(huán)境警察的業(yè)務(wù)屬性上又有較多的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，專業(yè)性較強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)熟練可以為環(huán)境警察機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)，即雙重領(lǐng)導(dǎo)模式較為適宜。

（四）常設(shè)機(jī)構(gòu)模式與臨時機(jī)構(gòu)模式

現(xiàn)階段我國環(huán)境問題雖日趨嚴(yán)重，但也具有地域性和差異性。即在不同的地區(qū)環(huán)境問題有不同的表現(xiàn)，諸如有些區(qū)域環(huán)境污染嚴(yán)重，有些區(qū)域自然資源開發(fā)破壞嚴(yán)重，有些區(qū)域自然資源供求關(guān)系緊張、資源退化嚴(yán)重，但亦有地區(qū)環(huán)境與資源保護(hù)的較好，導(dǎo)致各地設(shè)立環(huán)境警察機(jī)構(gòu)的緊迫性和需求性存在明顯差異。因此，產(chǎn)生了環(huán)境警察常設(shè)機(jī)構(gòu)與臨時機(jī)構(gòu)的模式選擇問題。環(huán)境問題較為嚴(yán)重的地區(qū)設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)，環(huán)境問題不是十分突出或者突發(fā)性環(huán)境事件發(fā)生以后可以設(shè)立臨時性的環(huán)境警察機(jī)構(gòu)以解決面臨的環(huán)境突發(fā)事件。待環(huán)境問題逐步解決、環(huán)境保護(hù)形勢好轉(zhuǎn)、環(huán)境突發(fā)事件解決以后可以取消環(huán)境警察機(jī)構(gòu)。

我國現(xiàn)階段環(huán)境問題的日益嚴(yán)重呼喚著我國環(huán)境警察制度的早日確立，國內(nèi)一些省市也已開展了較為有益的實踐探索，但是我國環(huán)境警察制度確立存在著較為嚴(yán)峻的困局，即存在八大困境：理論研究困境、法律規(guī)定困境、模式選擇困境、體制機(jī)制困境、物質(zhì)保障困境、協(xié)調(diào)聯(lián)動困境、隊伍人員困境和能力素質(zhì)困境。如何突破這些困境，是我國環(huán)境警察制度確立所必須面對和思考的問題，待這些困境一一破解，環(huán)境警察制度也必將得以確立。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段我國環(huán)境警察最為合理的創(chuàng)立模式為在全國建立歸屬于公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)的集權(quán)型、常設(shè)模式的環(huán)境警察機(jī)構(gòu)。

［1］孫磊.我國環(huán)境警察制度構(gòu)建研究［D］.哈爾濱：黑龍江大學(xué)，2010.

［2］周君.河北試水“環(huán)保警察”［N］.經(jīng)濟(jì)日報，2014－05－06.

［3］高凌云.PM 2.5監(jiān)測20億設(shè)備訂單待瓜分［N］.南方都市報，2012－03－07.

［責(zé)任編輯：李洪杰］

The Created Dilemma and Mode Selection about Environmental Police System in Our Country

HU Dong,SUN Lei,CHEN Mao-chun

To establish China's environmental police system, strengthening the environmental supervision, using of police power to regulate environmental pollution from a full range, will benefit environmental protection work to achieve a qualitative leap in a short time.But at present stage in our country, related legal documents has not specified environmental police system, and achievement in theory is not rich, so the establishment of environmental police system in the current is more severe. In the specific environmental law enforcement and judicial practice, some beneficial explorations have emerged, the created mode of environ mental police system are diversity.

environmental rights; environ mental police; environmental monitoring

D926

：A

：1008-7966（2014）05-0136-03

2014-07-12

黑龍江省教育廳人文社會科學(xué)項目“我國環(huán)境警察制度的構(gòu)建”階段成果（11542172）；黑龍江大學(xué)青年科學(xué)基金項目“生態(tài)文明視域下我國環(huán)境警察制度建構(gòu)研究”階段成果（QW 200935）

胡東（1963-），男，黑龍江哈爾濱人，教授，從事行政法學(xué)研究；孫磊（1981-），男，黑龍江綏化人，講師，從事環(huán)境法研究；陳茂春（1978-），男，吉林通化人，紀(jì)檢監(jiān)察干事。