典型國家（地區(qū)）農(nóng)村勞動力流動的制度變革

劉 生，趙東威，劉恩權

（哈爾濱師范大學 經(jīng)濟學院，黑龍江 哈爾濱 150025）

縱觀世界歷史，農(nóng)村勞動力向城市轉移是具有規(guī)律性的現(xiàn)象，但由于世界各國制度安排千差萬別，導致了農(nóng)村勞動力轉移的時間、速度、模式及后果等各自具有不同的特點。從總體上看，發(fā)達國家農(nóng)村勞動力轉移基本上是伴隨著工業(yè)化的推進而產(chǎn)生和發(fā)展的，這些國家農(nóng)村勞動力非農(nóng)化與人口城市化進程是同步的，比較典型的國家有英國、美國、法國和日本。與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家農(nóng)村勞動力轉移歷程明顯不同。由于文化背景、資源稟賦、發(fā)展戰(zhàn)略等差異導致了各國制度安排各有不同，使得發(fā)展中國家農(nóng)村勞動力轉移呈現(xiàn)多樣化的特征。但一個共性是，發(fā)展中國家農(nóng)村勞動力轉移與勞動力非農(nóng)化、人口城市化進程并不是完全同步的。發(fā)展中國家典型代表是亞洲新興工業(yè)化國家（地區(qū)）中國臺灣地區(qū)、韓國、印度和拉美國家的代表巴西。為此，我們將分別考察發(fā)達國家和發(fā)展中國家農(nóng)村勞動力流動過程中的制度變遷，總結他們的成功經(jīng)驗和失敗教訓，為我國改革和完善現(xiàn)行的制度安排提供參考。

一、典型發(fā)達國家農(nóng)村勞動力流動的制度變革經(jīng)驗

（一）英國農(nóng)村勞動力流動的制度變革經(jīng)驗

英國的農(nóng)村剩余勞動力轉移的歷史實際上就是英國的工業(yè)化發(fā)展史。英國的農(nóng)村勞動力轉移是在政府的強力干預推動下，通過工業(yè)化對農(nóng)村剩余勞動力的吸引實現(xiàn)的，是典型的政府主導型轉移模式。

1.“圈地運動”的強力推動

始于15世紀、到17世紀達到前所未有規(guī)模的英國“圈地運動”實質(zhì)上是一種政府強制性干預下的土地制度變遷?！叭Φ剡\動”的最直接后果是土地的集中和自由使用，形成了較為完全的土地私有制與單一的土地占有制，逐步確立起“地主—租地農(nóng)”式的土地關系體系，導致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生變革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模和經(jīng)營水平得到普遍的提高，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結構也同時發(fā)生了變遷?！叭Φ剡\動”及引發(fā)的農(nóng)業(yè)革命的直接后果是產(chǎn)生了大量農(nóng)村剩余勞動力，后者從開始在農(nóng)業(yè)內(nèi)部轉移，逐漸向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市轉移，以至于后來大規(guī)模海外移民。

2.工業(yè)化對農(nóng)村剩余勞動力的吸引

工業(yè)革命開始于18世紀世紀60～70年代的英國，主要表現(xiàn)為在生產(chǎn)領域出現(xiàn)了機器生產(chǎn)和工廠。這種新的生產(chǎn)方式要比原來的手工勞動和家庭作坊更有效率，導致了產(chǎn)業(yè)結構的變遷。農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重由1801年的32.5%下降到1901年6.1%，制造、采礦和建筑等第二產(chǎn)業(yè)比重則從23.4%上升至40.2%，服務業(yè)的比重也有顯著提高。就業(yè)結構受產(chǎn)業(yè)結構變化的影響也發(fā)生了變化，隨著農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重下降，從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力比重從1801年的35.9%下降到1901年的8.7%，再下降到1951年的5%。與之相應，從事第二產(chǎn)業(yè)的勞動力比重則從1801年的29.7%上升到1901年的46.3%，再上升到1951年的49.1%。城市其他產(chǎn)業(yè)人數(shù)也有較大增長。[1]（P34）

3.城市居住問題的解決

19世紀英國的工業(yè)革命，特別是機械化大生產(chǎn)對勞動力需求的增加，導致了大量勞動力從農(nóng)業(yè)部門轉向工業(yè)部門，從農(nóng)村轉移到城市。但是由于當時城市并沒有為外來勞動力提供住房，導致大量的勞動者只能住在一種叫做“背靠背”（BTB）的房屋或者干脆住在臨時搭建的工棚和地下室等地方，居住條件極其惡劣。在19世紀中期，英國城市政府開始著手解決外來勞動力的居住問題。英國解決住房擁擠問題大致經(jīng)歷了3個階段。第一階段，19世紀初，城市政府頒布法規(guī)，對住房建設嚴格的規(guī)定。由于在此之前城市管理部門既沒有權也沒有錢解決住房問題，直到18世紀中期成立市議會和自治政府后，才相繼頒布改善住房和衛(wèi)生狀況的地方法規(guī)，解決農(nóng)村勞動力居住問題才開始提上日程。但是由于這一階段的法規(guī)主要是對外來勞動力居住條件進行規(guī)定，不但不能真正地解決居住擁擠問題，反而更加劇了城市生活條件的惡化。第二階段，從19世紀中期開始，主要的措施是停建和強拆貧民窟。由于外來勞動力大量聚集在擁擠房屋和條件相當差的臨時住所中，導致了城市生活環(huán)境問題日益突出。于是，清理不合法的建筑就成為了城市政府首要工作。1875年《克羅斯法》的頒布和實施，確立了城市政府清理貧民窟的權利。第三階段，19世紀70年代以后，城市工人住房建設。此階段又分為3個不同階段：在19世紀70年代到20世紀最初十年之間，隨著住宅建設在各大城市興起，工人貧民窟也得到了改善；在20世紀前半葉這段時期，城市加快了住房建設步伐，也在一定程度上改善了工人階級的住房條件；在20世紀50年代之后，由于居民需求帶動了住房建設，工人階級的住房擁擠狀況才得到真正的緩解。[1]（P332-336）

4.英國政府促進農(nóng)村勞動力轉移的政策

英國政府在不同時期都采取了國家干預的做法，用以解決農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉移問題，但是所實施的政策卻不同。政府促進農(nóng)村勞動力轉移的政策主要包括取消對勞動力流動限制和鼓勵勞動力流動政策。工業(yè)革命前的政府政策表現(xiàn)在取消對勞動力流動的限制，主要是為了配合圈地運動造成的剩余勞動力轉移，包括1795年的《貧民遷移法》、1846年的《貧民遷移法（修正案）》和1865年《聯(lián)盟負擔法》。依據(jù)法律的規(guī)定農(nóng)村勞動力獲得自由流動的權利，同時法律也規(guī)定了對失地農(nóng)民的救濟政策。工業(yè)革命開始后，英國政府采取各種政策鼓勵農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移和向海外移民。在工業(yè)化大生產(chǎn)對勞動力需求不斷擴大的情況下，英國政府采取了各種政策和措施，有利地促進了農(nóng)村剩余勞動力轉移。到19世紀末，政府制定了向海外移民的政策。

英國政府促進政策還體現(xiàn)在對農(nóng)村剩余勞動力的人力資本投資上，主要包括對農(nóng)村剩余勞動力的職業(yè)技能培訓和正規(guī)教育。農(nóng)村剩余勞動力的職業(yè)技能培訓包括對最初圈地運動中流離失所的農(nóng)民的培訓，讓他們適應工業(yè)化生產(chǎn)中的環(huán)境，增加他們的勞動技能。大規(guī)模正式的職業(yè)技能培訓和正規(guī)教育開始于19世紀末，預示著英國政府對農(nóng)村剩余勞動力人力資本投資進入到一個新的時期。從這一時期開始，英國政府出臺政策普及了初等教育，并對工人產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后進行了全方位的職業(yè)技能培訓，這些措施都極大地提高了農(nóng)村剩余勞動力的生產(chǎn)能力，有利地促進了英國農(nóng)村剩余勞動力的轉移。

（二）美國農(nóng)村勞動力流動的制度變革經(jīng)驗

美國因獨特的人少地多特點，在大規(guī)模工業(yè)化條件下，其農(nóng)村剩余勞動力轉移是典型的自由遷移模式。在各種促進農(nóng)村勞動力轉移的制度安排及政策指導下，美國農(nóng)村勞動力轉移走的是一條與工業(yè)化相互促進的良性發(fā)展道路。

1.大規(guī)模工業(yè)化對農(nóng)村勞動力的吸引

在大規(guī)模工業(yè)化條件下，一方面工業(yè)的快速增長提高了農(nóng)業(yè)的機械化水平；另一方面由資本排斥出來的農(nóng)村剩余勞動力很快被快速的工業(yè)化所消化。與此同時，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化使農(nóng)業(yè)能夠發(fā)揮其經(jīng)濟發(fā)展的 “四大貢獻”，使得農(nóng)業(yè)能夠與工業(yè)化相協(xié)調(diào)，為工業(yè)發(fā)展提供強大支持。美國農(nóng)村勞動力向城市轉移進程與工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是同步進行的。

2.土地制度變革對農(nóng)村勞動力轉移的作用

土地制度變革在促進美國農(nóng)村勞動力轉移中貢獻巨大，除了一般意義上的土地集約化經(jīng)營對農(nóng)村剩余勞動力轉移的推動作用外，還體現(xiàn)在最為典型的美國的西進運動。美國政府為了開發(fā)西部，多次通過出售土地的辦法，給予農(nóng)業(yè)人口、外國移民、投機者、鐵路公司等不同的優(yōu)惠政策。據(jù)統(tǒng)計，從18世紀70年代到19世紀70年代，美國及外國農(nóng)村勞動力因購買土地而成為小土地所有者，其直接后果是保證了美國糧食及其副產(chǎn)品的充足供應。土地制度變遷引發(fā)的交通革命加速了農(nóng)村剩余勞動力轉移的步伐。在19世紀50年代，由于交通技術進步，美國建立了發(fā)達的交通體系，最終降低了勞動力轉移成本。相比30年代至50年代的受當時交通設施落后影響，美國農(nóng)村勞動力向西轉移的人數(shù)并不多、轉移的距離比較短而言，這次農(nóng)村勞動力轉移無論是從規(guī)模還是從轉移的距離上看都是空前的，也最終奠定了美國工業(yè)化和城市化的基礎，從根本上決定了美國經(jīng)濟的發(fā)展。在西部開發(fā)的帶動下，美國人口城鎮(zhèn)化率由1810年的7%上升為1920年的51%，勞動力非農(nóng)化率達到73%。[2]

3.政府政策在農(nóng)村剩余勞動力轉移過程中的作用

工業(yè)化水平和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的不斷提高在農(nóng)村剩余勞動力轉移中的作用無疑是最重要的，但是一國的政策促進作用也是不可忽視的，而美國政府成功的經(jīng)驗更是值得我們借鑒。美國的政策主要體現(xiàn)在西部大開發(fā)戰(zhàn)略、移民政策和教育培訓政策等方面。

西部大開發(fā)戰(zhàn)略。其主要包括出售土地和鼓勵修建鐵路、新建城市。美國早在18世紀末就決定對外出售國有的西部地區(qū)土地，也多次修改出售土地面積的方案，直至50年代再次立法才得以徹底解決。美國西部大城市的大批建設及興旺發(fā)達也得益于美國給予西部在修建鐵路和優(yōu)惠貸款方面的政策支持。美國的西部大開放政策導致了大規(guī)模的跨地區(qū)人口流動，推動了美國人口城鎮(zhèn)化和勞動力非農(nóng)化進程。

外來移民政策。美國是一個典型的由移民組成的國家，在建國后的一個多世紀里，美國推行鼓勵移民的政策，始終大力吸引外來人口，加快了外來移民的融入，甚至推行“同化”政策。移民是美國社會勞動力的重要來源，是農(nóng)業(yè)勞動力向城市轉移的源泉之一。不僅如此，來美國的移民形成了一個移民鏈，從最初的務農(nóng)到西遷買地、興辦企業(yè)、投資，對美國人口由農(nóng)村向城市轉移起到了一定的推動作用。

教育培訓政策。美國政府高度重視對農(nóng)村勞動力教育培訓，為了應對1933年的大危機，美國通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，加強了農(nóng)村勞動力的職業(yè)技能培訓，較好地緩解了經(jīng)濟危機的危害程度。美國對農(nóng)村勞動力的系統(tǒng)全面的人力資本投資主要體現(xiàn)在20世紀50～60年代政府出臺的 《人力發(fā)展與訓練法》和《就業(yè)機會法》，以計劃和立法的方式援助興建成人教育、就業(yè)服務、醫(yī)療服務設施，[3]（P45）提供農(nóng)村勞動力接受訓練和教育機會。這些政策的實施極大地提高了農(nóng)村勞動力的人力資本水平，提高了農(nóng)村勞動力的素質(zhì)，有利地促進了農(nóng)村勞動力的轉移。

（三）日本農(nóng)村勞動力流動的制度變革經(jīng)驗

日本農(nóng)村剩余勞動力轉移的方向主要是大城市，特征是農(nóng)戶的兼業(yè)性轉移。工業(yè)化之初日本農(nóng)業(yè)勞動力份額高達80%以上，二戰(zhàn)后工業(yè)發(fā)展加劇了農(nóng)民的分化，表現(xiàn)為農(nóng)戶總數(shù)和農(nóng)業(yè)人口迅速下降，農(nóng)戶數(shù)從1950年的617.6萬戶下降到1991年的378.9萬戶，其中兼業(yè)農(nóng)戶從1950年的309萬戶下降到1991年的247.6萬戶，兼業(yè)農(nóng)戶所占總農(nóng)戶數(shù)的比例從 1950年的 50%上升到 1991年的85.2%。[4]日本典型的兼業(yè)性轉移方式是與其人多地少、資源短缺的資源稟賦相關的，而日本在短時間內(nèi)順利地完成了農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉移，得益于政府的政策及相關制度安排的實施。

1.土地制度改革

日本的土地制度改革經(jīng)歷了幾個不同時期，最初的改革開始于日本明治維新時期。從那時起政策允許土地自由買賣，這就導致了封建土地所有制破產(chǎn)，使得農(nóng)民可以擁有屬于自己的土地，為農(nóng)村剩余勞動力向城市轉移提供了制度基礎。其后的改革主要是在20世紀50年代前后開始的一場全國范圍內(nèi)的土地改革運動。這場改革以平均地權和耕者有其田為目標，使日本基本上形成了以自耕農(nóng)為主的小農(nóng)經(jīng)濟體制。由于人多地少，土地轉移極其緩慢，土地集中程度沒有像發(fā)達國家那樣高，這也是農(nóng)業(yè)兼業(yè)經(jīng)營的主要原因。

2.發(fā)展勞動密集型工業(yè)

隨著工業(yè)化發(fā)展和擴大，資本替代勞動力的現(xiàn)象也日益普遍。在最初的階段，政府就有意識地制定發(fā)展規(guī)劃，大力發(fā)展資本節(jié)約型企業(yè)，采用本國具有優(yōu)勢的勞動力資源來替代稀缺的資本資源。據(jù)研究，在早期發(fā)展中日本資本節(jié)約型企業(yè)勞動力與勞動節(jié)約型企業(yè)勞動力比例達到了4:1。日本政府的產(chǎn)業(yè)政策有效地吸收了農(nóng)村剩余勞動力，從而保證了隨著經(jīng)濟發(fā)展農(nóng)村人口凈剩余不斷地下降，使得農(nóng)村剩余勞動力順利向城市轉移，這是農(nóng)村剩余勞動力轉移的根本動力。

3.政府政策的重要作用

日本資源稟賦是人多地少、資源短缺、農(nóng)業(yè)勞動力份額極高，僅憑市場機制的作用實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力快速轉移是非常有限的，實際上日本政府的政策對農(nóng)村勞動力轉移起到非常重要作用。日本政府政策主要體現(xiàn)在促進農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、人力資本投資、農(nóng)協(xié)的建立等方面。首先，政府實施了農(nóng)業(yè)發(fā)展的有關法律，制定了農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確了資金支持農(nóng)業(yè)的具體辦法。同時為農(nóng)戶提供促進土地經(jīng)營權改革和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式改革的優(yōu)惠政策。還有就是為日本農(nóng)村居民提供了同城市居民同樣的社會保障，消除了城鄉(xiāng)之間及農(nóng)村城市之間人們生活水平的差異。以上這些在農(nóng)村地區(qū)的政策有力地促進了農(nóng)村剩余勞動力轉移。其次，重視農(nóng)村勞動力人力資本投資。日本農(nóng)村剩余勞動力轉移應歸功于農(nóng)村勞動力素質(zhì)的提高，這在很大程度上得益于日本政府對農(nóng)村勞動力的人力資本投資。歷屆的日本政府都把國民教育放在國家優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視全民教育的普及，尤其是頒布了有關教育法律明文規(guī)定公民受教育的責任，并不斷加大教育投入。其中，日本政府特別重視對農(nóng)業(yè)技術人才的培養(yǎng)，形成了全國性的、立體的、包含職業(yè)技能培訓和正規(guī)教育在內(nèi)的教育體系，為農(nóng)村剩余勞動力順利轉移提供了智力支持。最后，日本政府建立的覆蓋全國“農(nóng)協(xié)”組織適應農(nóng)戶兼業(yè)經(jīng)營，有利地推進了農(nóng)村剩余勞動力的轉移。如果說農(nóng)協(xié)組織是農(nóng)村勞動力轉移的基礎，那么人力資本投資增加了農(nóng)民轉移的能力，農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃則為農(nóng)村勞動力轉移提供了動力、指明了方向，三者相互作用共同促進了農(nóng)村勞動力非農(nóng)轉移。

二、典型發(fā)展中國家（地區(qū)）農(nóng)村勞動力流動的制度變革經(jīng)驗

（一）亞洲新興工業(yè)化國家（地區(qū)）農(nóng)村勞動力流動的制度變革經(jīng)驗

1.中國臺灣地區(qū)農(nóng)村勞動力流動的制度變革經(jīng)驗

中國臺灣地區(qū)的農(nóng)村剩余勞動力轉移基本采取了分散型轉移模式，全方位、多層次地吸納農(nóng)村剩余勞動力，即臺灣地區(qū)的農(nóng)村勞動力轉移既有依靠大中小城鎮(zhèn)相結合的方式，又有在農(nóng)村內(nèi)部轉移的方式及以兼業(yè)轉移的方式。歷史事實表明，臺灣地區(qū)農(nóng)村勞動力轉移比較順暢，較好地實現(xiàn)了工業(yè)與農(nóng)業(yè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展、農(nóng)村與城市居民之間利益平衡。至20世紀90年代臺灣農(nóng)業(yè)勞動力比重已經(jīng)降為一成多，說明農(nóng)村剩余勞動力轉移任務已經(jīng)基本完成。臺灣的農(nóng)村剩余勞動力轉移模式無疑是成功的，支撐這一轉移模式的制度安排及政策主要是農(nóng)村土地制度、城市產(chǎn)業(yè)及就業(yè)制度等。

首先，臺灣于二戰(zhàn)后進行的土地改革形成了以自耕農(nóng)為主的小農(nóng)經(jīng)濟體制。加之政府重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，加大了對農(nóng)業(yè)的投入力度，使戰(zhàn)后的臺灣地區(qū)農(nóng)業(yè)得到較快的發(fā)展。農(nóng)村土地制度改革增加了農(nóng)業(yè)對農(nóng)村勞動力使用，吸附了大量農(nóng)村剩余勞動力在農(nóng)業(yè)部門就業(yè)。同時，農(nóng)業(yè)的興起為工業(yè)化發(fā)展提供了重要的物質(zhì)保障，為農(nóng)村剩余勞動力更快轉移奠定了堅實的基礎。

其次，臺灣政府從20世紀60年代起利用當時非常有利的國際經(jīng)濟形勢，實行了外向型的發(fā)展戰(zhàn)略。與發(fā)展戰(zhàn)略相適應，針對島內(nèi)市場狹小、農(nóng)村勞動力比重大的特點，臺灣實施了勞動密集型的產(chǎn)業(yè)制度，使經(jīng)濟得以快速發(fā)展。經(jīng)濟的快速發(fā)展吸引了大量農(nóng)村剩余勞動力轉移到城市工業(yè)部門就業(yè)。所以說，臺灣地區(qū)農(nóng)村剩余勞動力轉移的成功主要得益于所實行的產(chǎn)業(yè)政策。

2.韓國農(nóng)村勞動力流動的制度變革經(jīng)驗

韓國的農(nóng)村剩余勞動力轉移是典型的以大城市為中心的集中轉移模式，大量農(nóng)村勞動力在短時期內(nèi)迅速集中到大城市之中，在經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動力轉移的過程中，也帶來了大城市人口擁擠的問題。韓國農(nóng)村剩余勞動力轉移模式主要是其實施的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略和大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略造成的。

首先，同臺灣地區(qū)一樣，二戰(zhàn)后的韓國政府也面臨同樣的人多地少、自然資源匱乏、市場狹小等問題。為此，韓國政府積極進行經(jīng)濟體制改革，在國內(nèi)積極為中小企業(yè)尤其是勞動密集型企業(yè)創(chuàng)造了充分的發(fā)展空間，對外實施以制造業(yè)為出口導向的發(fā)展戰(zhàn)略。這種根據(jù)本國資源稟賦而實行的比較優(yōu)勢戰(zhàn)略在有力促進經(jīng)濟增長的同時，也極大地吸收了韓國大量的農(nóng)村剩余勞動力。

其次，伴隨著出口導向工業(yè)化發(fā)展模式運行，韓國還實施了大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，在政策上鼓勵農(nóng)村剩余勞動力向城市集中轉移。經(jīng)過30～40年的超速發(fā)展，韓國城市化率達到90%左右。大城市發(fā)展戰(zhàn)略符合經(jīng)濟效率原則，韓國用事實說明了大城市高速發(fā)展是轉移農(nóng)村剩余勞動力的重要途徑的經(jīng)濟學道理。但是，由于農(nóng)業(yè)人口過度涌入個別大城市，比如20紀80年代首爾和釜山等大城市人口占到總人口的一半左右，引起了嚴重的大城市病問題。為此，韓國政府通過相應的政策來治理大城市所出現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在：一是外部分散人口的政策。大城市病主要是因為人口大量集中在某個或者某些大城市造成的。因此，韓國政府根據(jù)國際上成功的經(jīng)驗，制定并實施了旨在分散農(nóng)村勞動力轉移的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，通過頒布法令限制大城市發(fā)展，同時推行大、中、小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，這些都體現(xiàn)在自20世紀70年代開始的國土開發(fā)計劃中。二是對內(nèi)解決城市人口居住的政策。為了解決人口增加導致的住房需求增長，韓國政府先后頒布實施了有關住宅建設的相關法律。在制定相關法律的基礎上，投入了大量的資金，采取多種方式來解決居民住房問題，[5]其中包括政府提供公租房、小面積住房或者是給購房者補貼，同時增加土地供應和房地產(chǎn)市場資金投入。

（二）典型發(fā)展中國家農(nóng)村勞動力流動的制度變革經(jīng)驗

1.印度農(nóng)村勞動力流動的制度變革經(jīng)驗

印度的農(nóng)村勞動力轉移速度相對較慢，幾十年間農(nóng)業(yè)勞動力份額仍占較高的比例。導致這一現(xiàn)象的原因主要是印度在本國農(nóng)業(yè)相當落后的基礎上，實施了資本密集型工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。由于工業(yè)發(fā)展不能有效地吸收農(nóng)村剩余勞動力，1951～1988年工業(yè)部門勞動力比重從10.17%增加到12.19%。[3]（P57）落后的農(nóng)業(yè)不僅不能吸收勞動力，還無力支持其轉移。因為農(nóng)民擁有自由流動的權利，鼓勵大城市發(fā)展戰(zhàn)略又導致了人口過度涌入大城市。工農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間及農(nóng)村城市之間陷入一個惡性循環(huán)之中，一度導致了農(nóng)村勞動力流動處于停滯狀態(tài)。

印度政府針對出現(xiàn)的問題進行了改革嘗試，尤其是進入20世紀中期之后，逐漸依據(jù)本國的自身條件，對發(fā)展戰(zhàn)略進行了調(diào)整，開創(chuàng)了以就業(yè)為中心的獨具特色的農(nóng)村勞動力轉移道路。主要體現(xiàn)在以下方面。第一，農(nóng)村地區(qū)勞動力就業(yè)促進政策。印度政府實行的農(nóng)村勞動力就業(yè)促進政策有就地就業(yè)及農(nóng)村地區(qū)轉移就業(yè)促進政策兩種方式，包括農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)“綠色革命”新戰(zhàn)略和就業(yè)保證計劃等。印度在很早就重視通過發(fā)展農(nóng)村工業(yè)化來吸納剩余勞動力，制定和實施了許多具體的政策措施，主要有保留工業(yè)生產(chǎn)項目、財政支持計劃、信貸援助項目等。[6]20世紀60年代印度開始實行新戰(zhàn)略“綠色革命”，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好地區(qū)試點推行農(nóng)業(yè)新技術，促進了農(nóng)村各地區(qū)之間勞動力轉移，增加了就業(yè)。印度的馬哈拉施特拉邦實施了就業(yè)保證計劃，1972～1978年創(chuàng)造的就業(yè)機會從450萬個勞動日增加到2億多個。[3]（P61）第二，城市內(nèi)部就業(yè)制度改革。印度政府重視城市工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，尤其是注重私營經(jīng)濟對農(nóng)村剩余勞動力的吸收，并大力發(fā)展城市建筑業(yè)，提供優(yōu)惠政策積極吸引外資進入和鼓勵農(nóng)村剩余勞動力向國外流動等。一系列的就業(yè)政策有利地促進了農(nóng)村剩余勞動力的轉移，農(nóng)業(yè)部門勞動力比重下降明顯。

2.巴西農(nóng)村勞動力流動的制度變革經(jīng)驗

巴西農(nóng)村勞動力流動的主要特點是大城市化，從20世紀中期到80年代，巴西共有4千萬農(nóng)村人口進入城市之中。全國51%的人口居住在10萬以上人口的城市中，其中9個大都市人口占全國人口的29%。[7]過量人口給城市公共設施造成巨大的壓力，其中突出的是具有巴西典型特征的貧民窟現(xiàn)象的出現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計，20世紀90年代巴西的貧民窟將近4千多個，巴西的大中城市均存在居住著數(shù)以萬計的貧民。貧民窟引發(fā)的主要社會問題是其在空間上的隔離加劇了因與城市居民生活水平的巨大差異造成的國民感情隔閡。

巴西城市貧民窟現(xiàn)象的出現(xiàn)是土地高度集中、就業(yè)機會嚴重不足、城市建設與人口城市化速度極不協(xié)調(diào)等因素共同造成的，表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，土地高度集中是造成巴西大城市過度發(fā)展，形成大量貧民窟的直接原因。巴西土地的最大特點是土地高度集中。據(jù)統(tǒng)計，巴西占地1000公頃以上的農(nóng)戶僅占農(nóng)戶總數(shù)的1.6%，但他們卻占有全國43.8%的土地面積；占地10公頃以下的農(nóng)戶占總農(nóng)戶數(shù)的49.7%，卻只占有2.3%的土地面積。[3]（P67）土地的過度集中導致了無地的農(nóng)民只能進入城市，巴西因失去農(nóng)業(yè)部門發(fā)揮農(nóng)村剩余勞動力蓄水池的作用而加重了城市的負擔。第二，農(nóng)村勞動力城市就業(yè)及教育等公共服務不足，是形成貧民窟現(xiàn)象的根本原因。由于在二戰(zhàn)后巴西實行的是資本、技術密集型工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，無法滿足大量農(nóng)村勞動力的就業(yè)需要，農(nóng)村勞動力只能進入傳統(tǒng)服務部門和非正規(guī)部門，導致巴西服務部門就業(yè)比重奇高。加之，政府并沒有針對外來農(nóng)村勞動力在教育及其他公共服務部門的投入，沒有專門針對勞動力的職業(yè)教育和培訓，使得農(nóng)村勞動力及其下一代都無法通過自身的人力資本投資改善低收入狀況及城市居住狀況。第三，城市住宅建設與城市配套設施建設明顯滯后，這是出現(xiàn)貧民窟現(xiàn)象的主要原因。巴西城市化過程中，與快速增長的人口遷移速度相比，城市住宅建設與城市配套設施建設明顯滯后，表現(xiàn)為住宅供給數(shù)量不足及住房價格高。對于貧民窟里的人來說，極低的收入水平?jīng)]有能力購買城市有限的高價住房。又由于不能退回到農(nóng)村，只能居住在臨時的違章建筑中，形成了一個又一個的貧民窟。

針對日益突出的貧民窟現(xiàn)象，巴西政府積極尋求破解的良方，經(jīng)過了一系列的改革探索有效地緩解了城市住房問題。

第一，土地改革運動。巴西政府早已意識到土地問題是“轉軌陷阱”出現(xiàn)的根本原因，因此針對土地集中問題的改革努力一直是政府工作的重心。主要的土地改革措施包括：頒布土地法，成立土改委員會；成立國家殖民和土地改革協(xié)會，解決移民土地問題；無地工人運動；成立土地改革部，針對公共所有未開墾的和大莊園主未充分利用的這兩類土地進行改革等。改革的結果使一部分農(nóng)民獲得了土地，但是總體效果并不理想，絕大多數(shù)農(nóng)民還沒有土地，土地集中化現(xiàn)象依然嚴重。

第二，減貧和基礎教育改革。巴西政府針對城市大量貧民人口成立了專門的減貧部門，并得到了包括政府部門、民間機構和國際組織在內(nèi)的多方面的支持。該項改革實施效果良好，不僅使巴西貧困人口解決了吃飯問題，而且提升了低收入人群的生活質(zhì)量、身體狀況，提高了下一代人的基本素質(zhì)。巴西同時還在教育上增加對城市貧民的投入，主要表現(xiàn)在基礎教育改革上，推行立法和籌措資金保障義務教育的順利實施，從憲法層面上嚴格規(guī)定了教育經(jīng)費使用與管理，并采取了一些強制性的措施保障基礎教育的推行。

第三，貧民住宅改造。為了解決大量低收入群體居住問題，巴西政府在不同的時期采取了不同的措施，經(jīng)歷了從“強拆”到資助再到全面建設提升的變化過程。在20世紀50～70年代，政府針對隨著農(nóng)民大量涌入城市而出現(xiàn)的貧民窟，主要采取強拆清除的辦法，由此產(chǎn)生了激烈的沖突和社會矛盾。到80年代政府改變了試圖通過強拆的手段消滅貧民窟的做法，開始默認這些住宅為合法，采取財政支持社會建造住房措施，為低收入市民提供技術和法律支持。90年代巴西政府采取了更加務實的態(tài)度，設立專門部門，全方位地研究解決城市住房問題。主要表現(xiàn)在增加住房供給和改善原有住房，對不適合居住的地區(qū)住房實行遷出政策，對適合居住的原有住房進行改造，提供大量的公租房和廉租房，并給予低收入家庭貸款優(yōu)惠?？傮w上說，經(jīng)過政府務實的改革措施，巴西城市貧民窟現(xiàn)象可到了有效的緩解。

三、典型國家（地區(qū)）農(nóng)村勞動力流動的制度變革啟示

從對典型國家（地區(qū)）農(nóng)村勞動力流動的制度變革經(jīng)驗的描述中可以看出，在農(nóng)村勞動力流動的過程中，就業(yè)制度、土地制度、住房制度、教育制度及政府的作用等都至關重要，是直接關系到農(nóng)村剩余勞動力轉移能否成功的關鍵。

（一）就業(yè)制度變革的啟示

從對典型國家（地區(qū)）農(nóng)村剩余勞動力轉移的歷史回顧中我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村剩余勞動力的轉移是伴隨著工業(yè)化和城市化進程而發(fā)展的，工業(yè)化和城市化是農(nóng)村剩余勞動力轉移的根本動力。如果一國實行的工業(yè)化戰(zhàn)略適合本國的國情，將有利于本國農(nóng)村剩余勞動力的轉移。否則會造成轉移的停滯，延緩經(jīng)濟的發(fā)展，同時還會造成較大的社會問題。選擇什么樣的工業(yè)化道路應與符合本國資源稟賦條件為標準。產(chǎn)業(yè)結構對農(nóng)村勞動力吸納與經(jīng)濟發(fā)展階段具有關聯(lián)性，非正式就業(yè)部門對勞動力轉移具有重要作用。

無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，凡是農(nóng)村剩余勞動力轉移成功的國家，都是其產(chǎn)業(yè)部門進而就業(yè)部門適合本國資源稟賦條件的國家。美國實行的是資本密集型工業(yè)，適合其人少地多的特征，在極短時間內(nèi)快速轉移了農(nóng)業(yè)人口。而相對人多地少的日本實行的是勞動密集型的工業(yè)戰(zhàn)略，也成功地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人口的轉移。相反的例子是印度，由于不顧本國的資源條件片面實行資本密集型工業(yè)戰(zhàn)略，無法形成對農(nóng)村剩余勞動力有效吸收，使得印度的農(nóng)村勞動力流動長期處于停滯狀態(tài)。我國在改革開放之前選擇的是資本密集型工業(yè)化模式，結果限制了農(nóng)村勞動力的轉移，改革開放之后及時調(diào)整戰(zhàn)略極大地吸引了剩余勞動力的轉移。所以，根據(jù)制度變革經(jīng)驗，我們應該以就業(yè)為立足點，確立以就業(yè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，工業(yè)發(fā)展上以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主導，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。

（二）土地制度變革的啟示

土地制度安排直接影響到農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村轉出，在農(nóng)村勞動力轉移過程中起到至關重要的作用。根據(jù)世界各國（地區(qū)）農(nóng)村土地制度對農(nóng)村剩余勞動力轉移的影響成功經(jīng)驗與失敗教訓，可以為我國土地制度改革提供有益的幫助。

農(nóng)村勞動力轉移模式的有效性與土地制度密切相關。土地制度大致上可以分為集中型和分散型兩種類型。美國和巴西都是高度集中的土地占有制度，一方面直接導致農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村流出；另一方面土地所有者現(xiàn)代化機械設備的使用又會導致對農(nóng)村勞動力需求進一步減少，最終將加快農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村轉出。法國、日本等國的土地產(chǎn)權分散，主要實行以自耕農(nóng)為主的土地經(jīng)營方式，農(nóng)民兼業(yè)化現(xiàn)象普遍，農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村轉出進程緩慢。從各國農(nóng)村剩余勞動力轉移的歷史結果來看，兩種類型土地制度安排各有優(yōu)劣。同樣實行高度集中的土地占有制度，美國歷史上順利地實現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動力的轉移，而巴西卻患上了嚴重的“城市病”。同樣實行土地分散占有的法國和日本也有著不同的結果。法國由于土地經(jīng)營分散化導致了農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化極其漫長，事實上阻礙了農(nóng)村剩余勞動力順利轉出；而日本的土地的集中化程度相對低于歐美國家，農(nóng)村勞動力轉移以農(nóng)戶兼業(yè)化為主，隨著工業(yè)化對農(nóng)村剩余勞動力的吸收，逐漸完成了農(nóng)村勞動力非農(nóng)化和城市化，避免了不確定性帶來的沖擊，給農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉移提供了一個緩沖。同樣的土地制度安排為什么會有不同的結果呢？究其原因，主要是與各國不同的資源稟賦有關，實行什么樣的土地制度安排要與本國的資源稟賦相符合。美國人少地多、幅員遼闊，快速工業(yè)化能夠迅速吸收農(nóng)村剩余勞動力，土地集中占有的制度安排不會阻礙，反而極大地促進了農(nóng)村勞動力非農(nóng)化和城市化。相比較而言，其他國家大都是人多地少，工業(yè)化和城市化吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力有限。巴西高度集中的土地占有制度迫使農(nóng)民集中于城市，造成嚴重的城市病，而日本卻能夠適應本國資源稟賦，實行土地分散占有、兼業(yè)化流動的方式，促進了農(nóng)村剩余勞動力的順利轉移。

從總體上看，中國目前土地實行平均占有制度，土地分散經(jīng)營是基本適應我國人多地少的基本國情的。雖然生產(chǎn)效率不高，但是作為農(nóng)民工最后的退路，能夠保證農(nóng)民工有最基本的生活保障，尤其是在金融危機時期表現(xiàn)更加明顯。當然，我們不能固守這一模式，應當不斷尋求土地制度變遷方式。針對我國不同區(qū)域及省內(nèi)不同縣域的不同條件，選擇適合本地區(qū)的土地占有模式，為促進農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村順利轉出作出貢獻。

（三）住房制度變革的啟示

農(nóng)村勞動力非農(nóng)化及城市化必然導致城市設施需求增加，城市建設必須與人口城市化速度相適應?？v觀世界各國（地區(qū)）農(nóng)村勞動力轉移過程中的制度約束，其與我國最大的區(qū)別在于戶籍及其相關制度等對農(nóng)村勞動力轉移的阻礙。正因為工業(yè)化、城市化對農(nóng)村勞動力的吸引，不受限制的人口流動造成了拉美過度的城市化問題。而我國雖然現(xiàn)在還未出現(xiàn)城市貧民窟現(xiàn)象，但是現(xiàn)在未出現(xiàn)不等于未來不會出現(xiàn)。如果城市化是不可逆轉的，就我國發(fā)展趨勢看，取消戶籍等制度是必然的趨勢。因此，對于不可逆轉的城市化浪潮，城市建設是當前我國政府必須積極面對的主要問題，其中最主要是農(nóng)民工住房問題，這里可以從典型國家（地區(qū)）住房制度改革實踐中獲得有益的經(jīng)驗。

通過對英國和巴西的城市住房政策的歷史描述可知，城市住房政策大體上經(jīng)歷了從法規(guī)禁止到積極建造的過程，由此可見城市住房改善關鍵在于城市政府及相關的制度改革的實現(xiàn)。之所以出現(xiàn)早期的禁止和強拆現(xiàn)象，主要是城市政府偏向政策及城市接納農(nóng)民的心理準備不足。城市化是不可逆轉的潮流，使用阻止甚至是驅(qū)趕的政策是不能奏效的，只會使問題越來越糟。典型國家（地區(qū)）農(nóng)村剩余勞動力轉移的歷史表明，政府最終都能積極地應對城市移民的住房問題。比如，巴西專門成立了住房和城市發(fā)展機構，頒布法律實施貧民窟改造工程、移民安置、公房改造等措施。英國以多種方式參與住房建設，提供廉價公房和分期付款辦法。

英國和巴西的住房問題雖然都得到了真正的解決，但也存在著問題，主要表現(xiàn)在外來人口與城市人口之間居住空間的隔離狀態(tài)。筆者認為，農(nóng)村剩余勞動力進入城市，并不等于完成了向市民的轉化，還存在著與城市居民融合的過程。而這個融合在很大程度上需要一定的物質(zhì)支撐，這個支撐主要體現(xiàn)在住房的位置上。

（四）教育制度變革的啟示

凡是農(nóng)村剩余勞動力轉移比較好的國家和地區(qū)都特別重視教育，教育已然是農(nóng)村剩余勞動力轉移的前提條件。在工業(yè)化進程中，發(fā)達國家形成了勞動力流動與教育良性互動。工業(yè)化發(fā)展初期發(fā)達國家靠已有教育基礎推動了勞動力流動，工業(yè)化發(fā)展過程中勞動力流動促進了教育發(fā)展，教育的發(fā)展進一步推動了勞動力流動。英國工業(yè)化發(fā)展初期的勞動力流動主要是靠學徒制教育，美國工業(yè)化發(fā)展初期的勞動力流動主要靠移民教育推動，日本政府大力發(fā)展農(nóng)村教育，為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)大量合格勞動力。在工業(yè)化發(fā)展過程中勞動力流動推動了市民階層的形成，創(chuàng)造了教育發(fā)展的社會氛圍。勞動力流動促使工廠主在思想上發(fā)生了有利于教育發(fā)展的轉變。農(nóng)村勞動力流動到城市后更有利于教育的發(fā)展。歷史經(jīng)驗表明，工業(yè)化發(fā)展引起的勞動力流動其最重要的貢獻是推動了各發(fā)達國家各級正規(guī)學校教育的發(fā)展，而正規(guī)學校教育的發(fā)展反過來又成為推動勞動力流動的新動力。

發(fā)達國家工業(yè)化進程中勞動力流動與教育良性互動啟示我們，應當高度重視勞動力流動與教育問題，解決勞動力流動與教育問題的著力點應當放在政府主導教育發(fā)展上，同時應當注意我國勞動力流動與教育互動問題的特殊性。

（五）農(nóng)村剩余勞動力轉移模式的啟示

縱觀世界各國（地區(qū)）農(nóng)村勞動力轉移的歷史可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村剩余勞動力轉移模式大體上包括鄉(xiāng)城轉移、農(nóng)村內(nèi)部轉移和兼業(yè)型轉移三種?？傮w上農(nóng)村剩余勞動力轉移的主要方向和最終歸宿是城市，但是在具體轉移的道路上各國之間卻存在明顯的差別。英國和美國依靠工業(yè)化和城市化吸引農(nóng)村勞動力向城市轉移，是鄉(xiāng)城間轉移的典范。而日本的農(nóng)村勞動力轉移模式卻是兼業(yè)型的。他們之間農(nóng)村勞動力轉移模式之所以存在著區(qū)別，主要是國情不同：美國人少地多、資源豐富，而日本恰好相反。日本資源稟賦條件決定了實行兼業(yè)轉移模式，這種模式有效地降低了日本農(nóng)業(yè)勞動力份額下降。與之相反，如果讓農(nóng)村勞動力盲目過度涌向城市，就會造成“大城市病”，引發(fā)城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間收入差距擴大等社會問題。比較典型的是韓國和印度以及巴西等發(fā)展中國家在農(nóng)村勞動力轉移過程中出現(xiàn)的“城市病”問題。發(fā)展中國家（地區(qū)）也不乏成功的例子如中國臺灣采取了分散型轉移模式，即依靠大、中、小城鎮(zhèn)多層次、全方位吸納農(nóng)村剩余勞動力。這種模式從現(xiàn)實的資源稟賦出發(fā)，合理地配置勞動力資源，既避免了大量農(nóng)村剩余勞動力涌入城市引發(fā)的大城市病，又有效地解決了勞動力就業(yè)和收入問題，對于經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展提供了很好的樣板。當然，20世紀70年代之后，印度因地制宜地采取了包括鄉(xiāng)城轉移和農(nóng)村內(nèi)部轉移在內(nèi)的勞動力就業(yè)促進政策，韓國也制定了相關法律分散農(nóng)村勞動力向中心城鎮(zhèn)轉移，也取得了不錯的成績。

由于受到以戶籍制度為核心的制度阻礙，我國的農(nóng)村勞動力轉移具有特殊的形式，沒有出現(xiàn)韓國和印度的“大城市病”。但是，面對不可逆轉的農(nóng)村勞動力向城市轉移趨勢及戶籍制度改革臨界點的到來，我們也必須面對可能出現(xiàn)的大城市人口過度問題。我國的農(nóng)村勞動力轉移模式改革和完善既要借鑒典型國家（地區(qū)）勞動力轉移的經(jīng)驗，又要吸取他們的教訓；既要避免大城市人口過度，又要避免過分重視中、小城鎮(zhèn)化對農(nóng)村勞動力的吸引，導致轉移勞動力成本過高、效率低下的問題?？梢詫嵭写蟪鞘袑?、大中小城市合理布局、兼業(yè)型的全方位、多層次農(nóng)村勞動力流動轉移體系。

（六）政府在農(nóng)村勞動力轉移過程中作用的啟示

回顧典型國家（地區(qū)）農(nóng)村勞動力轉移的歷史可以發(fā)現(xiàn)，在此過程中無論是發(fā)達國家和發(fā)展中國家政府的作用占有極其重要的地位。

首先，政府制定發(fā)展戰(zhàn)略促進農(nóng)村勞動力快速轉移。美國政府實施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略推動了美國人口城鎮(zhèn)化和勞動力非農(nóng)化進程。韓國和臺灣地區(qū)政府從20世紀60年代起，實施以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的出口導向工業(yè)化戰(zhàn)略，對農(nóng)村勞動力快速轉移發(fā)揮了關鍵性作用?？梢?，政府制定的發(fā)展戰(zhàn)略決定了一國農(nóng)村剩余勞動力轉移。

其次，勞動力流動限制的取消和鼓勵政策的實施。工業(yè)革命前的英國政府政策表現(xiàn)在對勞動力流動限制的取消上，主要是為了配合圈地運動造成的剩余勞動力轉移。美國沒有戶籍及其他制度安排的限制，因此農(nóng)村勞動力轉移基本不存在障礙，政府出臺的多為鼓勵政策，如西部開發(fā)戰(zhàn)略中政府頒布法律鼓勵買地和建城，實施的鼓勵外來移民政策。日本的鼓勵政策主要是從法律和政策層面上，針對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活及教育培訓等給予更多支持。

再次，以就業(yè)為中心的獨具特色的農(nóng)村勞動力轉移政策。典型代表是印度，印度作為發(fā)展中國家的人口大國，由于推行大城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，偏重于資本技術密集型工業(yè)，導致了農(nóng)村貧困及農(nóng)村勞動力大量剩余。20世紀70年代以來，印度政府逐漸調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略并實施一系列改革措施，開創(chuàng)了包括在農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)就業(yè)促進政策在內(nèi)的獨具特色的農(nóng)村勞動力轉移道路。這對于同樣是發(fā)展中國家人口大國，實施過同樣發(fā)展戰(zhàn)略且存在大量農(nóng)村剩余勞動力的中國來說，具有重要的借鑒意義。

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