完善我國住宅房地產(chǎn)稅收制度的幾點(diǎn)建議

李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報告中提到：啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，推進(jìn)稅收制度改革，做好房地產(chǎn)稅立法相關(guān)工作。同時相關(guān)人士也表示，全國人大本著更好地貫徹落實“稅收法定”的原則，正重點(diǎn)加強(qiáng)對房地產(chǎn)稅的立法工作，這意味著房地產(chǎn)稅立法在人大層面已經(jīng)開始啟動。輿論又一次把房地產(chǎn)稅推到了風(fēng)口浪尖。

房地產(chǎn)稅收制度的發(fā)展歷程

改革開放以后，我國的房地產(chǎn)稅收體系進(jìn)行了全面改革，相關(guān)的稅收制度逐步建立。1984年，國務(wù)院改革工商稅制，決定恢復(fù)征收房地產(chǎn)稅，將房地產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩個稅種，并暫緩開征。1986年9月15日，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，同年10月1日起施行，實際執(zhí)行中主要是針對外資企業(yè)和個人執(zhí)行，但對個人所有非營業(yè)用住宅免征房產(chǎn)稅。

隨著改革的進(jìn)一步深化，為了遏制房地產(chǎn)投資的過速增長，2006年配合國土資源部、監(jiān)察部、國務(wù)院、國家發(fā)展改革委等部委的調(diào)控措施，財政部、國家稅務(wù)總局出臺了對于居民個人適用的稅收政策。個人將購買不足5年的住房對外銷售的，需全額征收營業(yè)稅；個人將購買超過5年（含5年）的普通住房對外銷售的，免征營業(yè)稅；個人將購買超過5年（含5年）的非普通住房對外銷售的，按其銷售收入減去購買房屋的價款后的余額征收營業(yè)稅。

2008年，受全球經(jīng)濟(jì)不景氣影響，國家稅務(wù)總局對個人住房交易環(huán)節(jié)的稅收政策做出調(diào)整，規(guī)定自2008年11月1日起，對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率暫統(tǒng)一下調(diào)到1%；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；對個人銷售住房暫免征收土地增值稅。緊接著，隨著國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長企穩(wěn)，房地產(chǎn)稅收調(diào)控進(jìn)入緊縮型房地產(chǎn)調(diào)控階段。2011年1月28日，我國的兩座直轄市重慶和上海，正式啟動對個人住房征收房產(chǎn)稅的改革試點(diǎn)工作，標(biāo)志著我國的房產(chǎn)稅收改革進(jìn)入一個新的階段。

房地產(chǎn)稅收制度改革的主要內(nèi)容

在不同的國家和地區(qū)，房地產(chǎn)稅也被稱為“不動產(chǎn)稅”、“房地產(chǎn)稅”、“物業(yè)稅”等，不僅就土地進(jìn)行課稅，而且就土地上的所屬房屋及其配套設(shè)施進(jìn)行課稅。在我國，原有的房地產(chǎn)稅是一個綜合性概念，即一切與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)動過程有直接關(guān)系的稅都屬于房地產(chǎn)稅。包括房地產(chǎn)業(yè)營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、投資方向調(diào)節(jié)稅、契稅、耕地占用稅等。

目前國內(nèi)關(guān)于房產(chǎn)稅并沒有統(tǒng)一的定義，但其本質(zhì)是以房地產(chǎn)為征稅對象的財產(chǎn)稅，是房屋保有環(huán)節(jié)的稅收。我們現(xiàn)在進(jìn)行的房地產(chǎn)稅制度改革就是將城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅兩個稅種進(jìn)行合并成一個稅種——房地產(chǎn)稅。新的房地產(chǎn)稅將把按土地和房產(chǎn)分別設(shè)置的稅種統(tǒng)一為一個房地產(chǎn)稅種，土地和房產(chǎn)作為統(tǒng)一的課稅對象（倪紅日，2013）。目前房產(chǎn)稅已經(jīng)率先在幾個試點(diǎn)城市試征收，30余省市地稅部門為開征存量房房產(chǎn)稅做準(zhǔn)備，改革的主要內(nèi)容是包括改革計稅依據(jù)以及稅率調(diào)整在內(nèi)的稅基評估系統(tǒng)的改革，并且征稅的范圍由經(jīng)營性房地產(chǎn)擴(kuò)大到居民住宅地產(chǎn)。

完善房地產(chǎn)稅收制度改革的幾點(diǎn)建議

（一）健全房地產(chǎn)稅應(yīng)引起各級政府重視，立法須先行

首先需要明確的是，房地產(chǎn)稅的征收多以地方政府為主體，是地方政府重要的稅收來源，為地方政府提供穩(wěn)定和可靠地財政收入。因此改革不僅僅是中央的目標(biāo)，更需要各級政府的支持。通過立法，由人大制定專門的法律法規(guī)，為房產(chǎn)稅在全國范圍內(nèi)的征收提供了法理基礎(chǔ)，以經(jīng)濟(jì)手段置換行政“調(diào)控”，應(yīng)是樓市分化之后政府和各方互動中的重要抉擇。立法后的房產(chǎn)稅，將成為一種基礎(chǔ)稅種，變?yōu)榈胤截斦杖胫饕曳€(wěn)定的來源。

其次，完善的房產(chǎn)稅能夠有效遏制房價的快速上漲，從現(xiàn)有的經(jīng)驗來看，房地產(chǎn)稅在保有環(huán)節(jié)的缺失，使得市場很大一部分資金流向了房地產(chǎn)，再加上我國城鎮(zhèn)化率的逐年提升，使得房地產(chǎn)市場長期處于供小于求的狀態(tài)，造成房價的持續(xù)上漲。因此，無論從穩(wěn)定財政稅收還是調(diào)控房價來看，房產(chǎn)稅都應(yīng)受到各級政府的高度重視。

（二）推進(jìn)房產(chǎn)信息系統(tǒng)的建設(shè)

充分認(rèn)識加快個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)，是提高政府公共服務(wù)能力的具體體現(xiàn)，要進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，在房屋登記信息系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)。房產(chǎn)信息系統(tǒng)是整個房產(chǎn)稅改革工作的基礎(chǔ)，是貫徹落實房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的重要舉措，也是提高政府市場監(jiān)管能力的重要手段。個人住房信息系統(tǒng)建設(shè)的目標(biāo)是以城市住房信息系統(tǒng)建設(shè)為重點(diǎn)，以房屋登記數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立部、省、市三級住房信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，全面掌握個人住房的基礎(chǔ)信息及動態(tài)變化情況。除此之外，準(zhǔn)確把握信息技術(shù)發(fā)展方向，加快軟件的建設(shè)，利用GIS地理信息系統(tǒng)等技術(shù)成果，實現(xiàn)采集地樓房三位一體的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。建立完善的住宅信息系統(tǒng)不僅會提高我國的稅收管理水平，而且對今后城市管理水平的提升有著積極的促進(jìn)作用。

（三）設(shè)置專門的評稅機(jī)構(gòu)

房地產(chǎn)稅與其他稅種的區(qū)別在于，它的計稅依據(jù)是房產(chǎn)的計稅價值或房產(chǎn)的租金收入，而這些都需要專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行公平公正的價值評估，這也是房產(chǎn)稅改革的難點(diǎn)之一。我國的房產(chǎn)稅制度建立起步較晚，參照一些開征房產(chǎn)稅較早，稅制較完善的國家和地區(qū)的經(jīng)驗，高水平的專門業(yè)務(wù)資格的評估師隊伍是不可或缺的。

關(guān)于評估機(jī)構(gòu)的設(shè)置，國外的經(jīng)驗大概有3種類型：一種是政府行政機(jī)構(gòu)中設(shè)置的評估機(jī)構(gòu)；一種是政府外包給專業(yè)的評估公司；還有一種相當(dāng)于我們的事業(yè)單位，屬于政府設(shè)置的非盈利單位專門負(fù)責(zé)評估工作。以上3種類型評估機(jī)構(gòu)都是以政府為主體，說到底房產(chǎn)稅的評估還是政府的職責(zé)。根據(jù)以往經(jīng)驗和我國的國情，前兩種由政府主導(dǎo)的評估機(jī)構(gòu)類型比較適合目前的改革現(xiàn)狀，但不論選擇哪種評估機(jī)構(gòu)類型，配備一支專業(yè)的評估隊伍是房產(chǎn)稅改革的基礎(chǔ)條件。納稅評估是一項專業(yè)性很強(qiáng)又具有綜合性的工作，涉及稅收、會計、財務(wù)管理、計算機(jī)技術(shù)等方面的技能，要求評估人員能夠依據(jù)征管資料及相關(guān)數(shù)據(jù)，定性與定量分析相結(jié)合，從多層面對稅源狀況、納稅行為進(jìn)行細(xì)致的案頭分析，逐步審定申報數(shù)據(jù)的真實性、合法性。

在評稅人才方面，可以參考香港經(jīng)驗，建立“評稅員能級管理”評估。香港一直沿用“官方評稅”制度，即我們所說的“納稅評估”，評稅人員占全局人員的近60%。評稅人員主要實行類似我們的稅務(wù)人員能級評定上升制度，具體按照“未定級員工——助理評稅主任——評稅主任——高級評稅主任——總評稅主任”的評稅級別序列發(fā)展。例如由對口大學(xué)本科畢業(yè)，需經(jīng)過兩年培訓(xùn)，考核合格續(xù)聘為助理評稅主任，助理評稅主任要升為評稅主任必須具備3個條件：一是評稅主任空缺，二是4年一次，三是考試晉升，需經(jīng)升級委員會嚴(yán)格考察。

總之，技能全面、專業(yè)素質(zhì)高的評稅人員是評稅機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵先決條件，專門的評稅機(jī)構(gòu)是房產(chǎn)稅改革的基礎(chǔ)條件。

（四）處理好居民自用住宅征稅的問題

現(xiàn)階段居民收入增幅遠(yuǎn)不及住宅價格的增長幅度，面對節(jié)節(jié)高升的物價水平，征收房地產(chǎn)稅很難在短時間內(nèi)獲得民眾的支持。根據(jù)我國土地實行公有制這一國情出發(fā)，凡是中華人民共和國的合法公民都應(yīng)享有公平的住宅土地使用權(quán)。因此，在借鑒國外經(jīng)驗制定房地產(chǎn)稅時應(yīng)考慮到這一點(diǎn)，建議對個人自用住宅實行免征稅待遇，畢竟制定房地產(chǎn)稅的目的是在調(diào)節(jié)收入分配的同時，起到宏觀調(diào)控房地產(chǎn)市場的作用，引導(dǎo)居民理性購房。如果上述建議被采納，還需確定居民自用住宅的具體標(biāo)準(zhǔn)，對超過自用面積部分征收房產(chǎn)稅。同時在征稅初期，主要對高檔次、大面積的住宅進(jìn)行征收，設(shè)置較高稅率，然后逐漸擴(kuò)大征稅范圍。結(jié)合我國國情，房產(chǎn)稅的制定也應(yīng)該考慮到弱勢群體和一些非盈利機(jī)構(gòu)，對于他們，應(yīng)予以政策上的減免。

（五）處理好房產(chǎn)稅的使用問題

對個人住房征收房產(chǎn)稅，一是有利于引導(dǎo)居民合理住房消費(fèi)，促進(jìn)節(jié)約集約用地。我國人多地少，需要對居民住房消費(fèi)進(jìn)行正確引導(dǎo)。在保障居民基本住房需求的前提下，對個人住房征收房產(chǎn)稅，通過增加住房持有成本，可以引導(dǎo)購房者理性地選擇居住面積適當(dāng)?shù)淖》?，從而促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。二是有利于合理調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)社會公平。改革開放以來，我國人民生活水平有了大幅提高，但收入分配差距也在不斷拉大。這種差距在住房方面也有一定程度的體現(xiàn)。房產(chǎn)稅是調(diào)節(jié)收入和財富分配的重要手段之一，征收房產(chǎn)稅有利于調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距。然而，在開征初期階段，必然會引起納稅人的不滿，因此，應(yīng)將它納入地方稅收體系，確保稅收取之于民，而用之于民，除了將所征稅款用于地方教育、公共事業(yè)等，還應(yīng)明確稅收主要將用于廉租房和公共租賃住房建設(shè)等保障房相關(guān)項目，以解決低收入家庭住房困難為首要任務(wù)。

（六）改革將是一個長期的過程

從短期來看，房地產(chǎn)稅的實施和地方財政收入是存在矛盾的，我們希望房產(chǎn)稅的開征可以為地方財政提供穩(wěn)定的財政收入，如果房產(chǎn)稅開征的范圍過廣，造成房價劇烈下跌，以及土地出讓金被分散，從而導(dǎo)致地方財政收入大幅減小。1994年我國實行分稅制以來，地方政府已越來越依賴土地財政，這樣勢必對房產(chǎn)稅改革造成一定的阻礙作用。因此必須認(rèn)清房產(chǎn)稅是破除地方政府主要依靠高房價、高地價來獲取財政收入和拉升GDP的根本出路。因為土地資源的有限性，使得在社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及城市化水平提高的情況下，土地資源將會越來越稀缺。部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了無地可賣的情況，地方財政急缺一個穩(wěn)定的收入途徑。同時，土地財政也一定程度上推高了城市住宅價格。如果房產(chǎn)稅能夠為地方政府提供大量且穩(wěn)定的、可自行支配的支柱稅源，不僅可以減弱地方政府對土地財政的依賴，而且能遏制地方政府推高地價的沖動。因此，根據(jù)我國國情，建議改革分步實施，它將是一個長期的演進(jìn)過程，在這一過程中房產(chǎn)稅逐步增加成為地方政府的主要財政來源，土地財政慢慢淡出人們視野，從而保證地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和地方財政平穩(wěn)過渡。

與此同時，通過輿論宣傳以及定期公布改革的進(jìn)度，使公眾對房地產(chǎn)稅改革有一個漸進(jìn)的認(rèn)識，加大透明度，贏得公眾的理解和支持。

參考資料

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