新疆工業(yè)園區(qū)建設(shè)與布局現(xiàn)狀和問題及對(duì)策分析

白雁斌 董亞明 李新華 孫紅葉

(新疆環(huán)境工程評(píng)估中心，烏魯木齊 830063)

新疆工業(yè)園區(qū)雖呈現(xiàn)迅速發(fā)展趨勢(shì)，但與內(nèi)地相比較，一方面園區(qū)規(guī)模較小，水平較低，仍處于企業(yè)集群時(shí)期，尚未上升到產(chǎn)業(yè)集群的高度。更為重要的是園區(qū)規(guī)劃沒有從頂層設(shè)計(jì)，工業(yè)項(xiàng)目既來之則安之的現(xiàn)象普遍存在。造成產(chǎn)業(yè)雷同、布局重復(fù)，無法形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，園區(qū)局部污染嚴(yán)重。本文對(duì)新疆工業(yè)園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析其存在的問題，并提出對(duì)策。以供探討。

1 新疆工業(yè)園區(qū)建設(shè)與發(fā)展現(xiàn)狀

據(jù)自治區(qū)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，新疆規(guī)劃和建設(shè)的各類園區(qū)共80 余家，其中國(guó)家級(jí)園區(qū)15 家、自治區(qū)級(jí)園區(qū)近50 家、地縣級(jí)園區(qū)20 余家，分布于14 個(gè)地、州、市及阿拉爾、石河子兩個(gè)縣級(jí)直轄市。其中工業(yè)園區(qū)數(shù)量占全疆園區(qū)總數(shù)的75%以上，具有代表性地工業(yè)園區(qū)類型主要分為以下幾種:①重化工工業(yè)園:以奎屯—獨(dú)山子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、阜康產(chǎn)業(yè)園、拜城重化工工業(yè)園、庫(kù)車石化化工工業(yè)園等為代表的重化工工業(yè)園;②特色資源工業(yè)園:以石河子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、富蘊(yùn)礦業(yè)工業(yè)園等為代表的各具特色和競(jìng)爭(zhēng)力的特色資源工業(yè)園;③對(duì)口援疆工業(yè)園:以江蘇工業(yè)園、齊魯工業(yè)園等為代表引進(jìn)內(nèi)地項(xiàng)目、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主;④出口加工工業(yè)園:以中哈霍爾果斯國(guó)際邊境合作中心、烏魯木齊出口加工區(qū)等為代表;⑤物流園:以運(yùn)輸大通道、交通樞紐及各類口岸為依托的物流園。通過各類工業(yè)園區(qū)的輻射和經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用，預(yù)計(jì)到2020年，新疆將建成吐－哈、準(zhǔn)東、伊犁、庫(kù)－ 拜、克拉瑪依－ 和豐五個(gè)煤化工基地。

新疆工業(yè)園區(qū)的分布表現(xiàn)為資源型特點(diǎn)，主要依托豐富的石油、煤炭、礦產(chǎn)資源、棉花、特色農(nóng)產(chǎn)品和畜產(chǎn)品資源，形成了包括石油化工、煤炭化工、礦產(chǎn)品加工、紡織、輕工業(yè)、特色農(nóng)牧業(yè)等產(chǎn)業(yè)類型的工業(yè)園區(qū)。從區(qū)域分布特點(diǎn)來看，各地州園區(qū)數(shù)量有較大差異，以北疆地區(qū)分布最為密集，占全疆園區(qū)總數(shù)的51%，東疆和南疆分布數(shù)量較少。

2 存在的問題

盡管近幾年新疆工業(yè)園區(qū)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚集、引領(lǐng)科技創(chuàng)新等當(dāng)面起到了重要的作用。但是，由于部分工業(yè)園區(qū)缺乏對(duì)工業(yè)布局、結(jié)構(gòu)、規(guī)模與環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌，仍存在一些不容忽視的問題。

2.1 園區(qū)布局散亂，缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃

各地州、市、縣工業(yè)園區(qū)為了爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)利益，前期一味追求“跑項(xiàng)目、拉項(xiàng)目”，沒有根據(jù)區(qū)域市場(chǎng)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)等進(jìn)行工業(yè)園區(qū)的總體布局設(shè)計(jì)，工業(yè)布局缺乏“前瞻性、指導(dǎo)性和權(quán)威性”，多數(shù)園區(qū)是先有建設(shè)項(xiàng)目，后有園區(qū)規(guī)劃，在各類項(xiàng)目已開始進(jìn)駐園區(qū)時(shí)，才考慮到上級(jí)主管部門補(bǔ)辦行政許可手續(xù)，一定程度上存在園區(qū)規(guī)劃滯后于項(xiàng)目建設(shè)、“未批先建”的開發(fā)局面，部分地區(qū)園區(qū)建設(shè)只注重前期開發(fā)、忽視遠(yuǎn)期規(guī)劃，只注重企業(yè)數(shù)量，忽視產(chǎn)業(yè)鏈接，自下而上地建設(shè)園區(qū)，園區(qū)建設(shè)在全疆遍地開花的現(xiàn)象普遍存在。

由于園區(qū)建設(shè)在新疆是自下而上的建設(shè)方式，即使有的工業(yè)園區(qū)在后續(xù)發(fā)展中進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但由于區(qū)域環(huán)評(píng)滯后，無法對(duì)園區(qū)提出合理的工業(yè)企業(yè)布局，無法對(duì)園區(qū)的污染物集中治理、并且對(duì)今后大量的原材料及產(chǎn)品的長(zhǎng)距離運(yùn)輸帶來問題，也對(duì)資源的循環(huán)利用以及污染物的集中治理帶來制約，從而降低了一些園區(qū)的綜合示范及帶動(dòng)輻射功能。

2.2 工業(yè)園區(qū)布局重視資源狀況而忽略環(huán)境特點(diǎn)，對(duì)今后園區(qū)可持續(xù)發(fā)展留下隱患

新疆自然資源豐富，但各地的環(huán)境狀況及環(huán)境容量卻差異不同，生態(tài)環(huán)境非常脆弱，水資源時(shí)空發(fā)布不均。近幾年各地上馬的高耗水項(xiàng)目愈加頻繁，導(dǎo)致工業(yè)項(xiàng)目與生態(tài)及農(nóng)業(yè)相互爭(zhēng)奪用水資源，形成了在水資源相對(duì)豐富、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū)發(fā)展大型煤化工項(xiàng)目，而在一些水資源相對(duì)貧乏、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，為了經(jīng)濟(jì)利益也盲目效仿其它地區(qū)發(fā)展類似的煤化工項(xiàng)目。這種不合理的重復(fù)布局將可能會(huì)留下巨大的環(huán)境隱患，今后引發(fā)區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境問題。

2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善、園區(qū)的吸引力不強(qiáng)。環(huán)評(píng)“三同時(shí)”執(zhí)行不到位

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可提升園區(qū)項(xiàng)目承載、產(chǎn)業(yè)集聚和配套服務(wù)能力，可為項(xiàng)目引進(jìn)和建設(shè)激發(fā)活力。園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠政府投入，目前由于園區(qū)建設(shè)不集中，同時(shí)數(shù)量較多，自治區(qū)和各地政府在現(xiàn)實(shí)財(cái)力條件下難以集中力量建設(shè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，銀行貸款，融資渠道單一，靠有限的財(cái)政資金和負(fù)債投入，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度緩慢，園區(qū)的吸引力普遍不強(qiáng)，在此情況下當(dāng)?shù)卣疄榱肆糇∑髽I(yè)只能一再讓步，提出更加優(yōu)惠的招商引資政策，其實(shí)也損害了當(dāng)?shù)厝嗣竦睦?/p>

園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入建設(shè)的不到位一方面制約了企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展生產(chǎn)。另一方面也造成基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致土地及設(shè)備等資源的浪費(fèi)。比如園區(qū)的集中供熱沒有建成，各企業(yè)只能自行建設(shè)鍋爐供熱，園區(qū)內(nèi)煙囪林立，既污染了區(qū)域環(huán)境，又在后期園區(qū)集中供熱建成后拆除企業(yè)的供熱設(shè)施造成資源浪費(fèi)。園區(qū)污水處理存在同樣的問題。

環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度薄弱，環(huán)評(píng)“三同時(shí)”執(zhí)行不到位，只有審批，沒有驗(yàn)收，也沒有落實(shí)環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污許可證管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)等制度，存在偷排、偷放現(xiàn)象，對(duì)周邊水域和環(huán)境造成較大污染，引發(fā)群眾來信來訪數(shù)量上升，給社會(huì)造成一定不穩(wěn)定因素。

3 對(duì)策

3.1 新疆工業(yè)布局必須從頂層設(shè)計(jì)、全疆統(tǒng)籌規(guī)劃

按照“統(tǒng)一監(jiān)管、合理布局、總量控制、集中治理”的原則，首先，工業(yè)園區(qū)建設(shè)從自治區(qū)層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、通盤考慮，按各地區(qū)優(yōu)勢(shì)資源特點(diǎn)及環(huán)境容量確定適合各地方發(fā)展的園區(qū)類型、明確各地工業(yè)園區(qū)的功能定位，合理布局全自治區(qū)的園區(qū)。各個(gè)地區(qū)在自治區(qū)對(duì)園區(qū)功能定位及主要發(fā)展方向已經(jīng)確定的基礎(chǔ)上，有選擇性地招商引資。其次，按照地域相近、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)等原則，加快修編園區(qū)規(guī)劃，因地制宜逐步整合鄰近市、縣的產(chǎn)業(yè)雷同園區(qū)，提高土地利用率，防止低水平重復(fù)建設(shè)。

3.2 著力加強(qiáng)自治區(qū)及地州級(jí)的招商引資力量

自治區(qū)各地州在自治區(qū)的工業(yè)園區(qū)的頂層設(shè)計(jì)下，招商部門根據(jù)確定的園區(qū)主要發(fā)展方向及產(chǎn)業(yè)定位情況，負(fù)責(zé)對(duì)每個(gè)具體園區(qū)的招商引資工作，選擇具體的企業(yè)有目的性的招商，改變目前這種各地自由招商引資過程中對(duì)同一個(gè)企業(yè)相互競(jìng)爭(zhēng)，互相攀比提供優(yōu)惠條件的局面。

3.3 提升主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)集約發(fā)展水平，走循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路

發(fā)展工業(yè)園區(qū)要做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，每個(gè)園區(qū)都必須有自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位和園區(qū)建設(shè)上，區(qū)域各園區(qū)之間應(yīng)走“錯(cuò)位發(fā)展之路”，打“特色園區(qū)牌”的理念，依托各自的產(chǎn)業(yè)特色和資源優(yōu)勢(shì)，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持特色立園。

3.4 制定利益補(bǔ)償機(jī)制，解決園區(qū)布局及建設(shè)的盲目性和無序性

園區(qū)建設(shè)事關(guān)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政收入，想要解決自治區(qū)園區(qū)建設(shè)的布局問題，就必須從工業(yè)園區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)利益上，對(duì)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入制定不同地區(qū)之間的利益補(bǔ)償政策，主要是原材料提供地區(qū)與園區(qū)建設(shè)地之間，初產(chǎn)品加工與深加工地區(qū)之間，從最終獲利中對(duì)其他地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的補(bǔ)償。

3.5 加大園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，大力推行清潔生產(chǎn)

政府應(yīng)加大對(duì)工業(yè)園區(qū)的支持力度，投入適當(dāng)?shù)膯?dòng)資金，當(dāng)?shù)卣赏ㄟ^土地及水資源使用抵償企業(yè)。也要為園區(qū)的貸款提供擔(dān)保機(jī)構(gòu)，并采取一系列的優(yōu)惠政策。

［1］《新疆自治區(qū)工業(yè)園區(qū)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》(2011－2015)．［2］生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)規(guī)劃指南(試行)．