杭州市建筑渣土管理主要問題與改進(jìn)對(duì)策

(杭州行政學(xué)院，浙江 杭州 310024)

杭州城市建設(shè)正從平面擴(kuò)張階段進(jìn)入縱向發(fā)展階段，包括地鐵和地下隧道在內(nèi)的地下基礎(chǔ)工程將會(huì)更為大量地開工建設(shè)，建筑渣土將會(huì)隨之大量產(chǎn)生。但是，當(dāng)前建筑渣土管理滯后于城市建設(shè)的需要，大量渣土污染大氣、水體和土壤，局部地區(qū)已呈圍城態(tài)勢(shì)，影響城市行洪排澇，增加城市治理成本。改進(jìn)渣土管理，是城市“治堵、治氣、治水、治廢”的重要舉措。同時(shí)，如果加以合理利用，這些大量產(chǎn)生的渣土也為杭州城市發(fā)展帶來機(jī)遇，可以更好改善杭州城市生態(tài)環(huán)境?；叵牒贾輾v次西湖疏浚，白堤和蘇堤正是西湖淤泥堆積而成，杭州古代城市管理者已為后人提供當(dāng)今城市渣土管理的重要啟示。

1 主要問題

1.1 渣土產(chǎn)生的社會(huì)成本尚未進(jìn)行合理分擔(dān)

隨著杭州城市建設(shè)的飛速發(fā)展和居民住宅面積的提高，渣土產(chǎn)生量隨之增長(zhǎng)，特別是地下基礎(chǔ)工程產(chǎn)生的渣土量更是驚人。圍繞渣土的處置和運(yùn)輸線路的延長(zhǎng)，形成了一系列的社會(huì)成本。一是污染城市路面，渣土運(yùn)輸過程之中出現(xiàn)灑落或吹落，影響城市道路景觀，造成城市交通擁堵。二是污染城市大氣。渣土運(yùn)輸或處置不當(dāng)，經(jīng)風(fēng)揚(yáng)起，增加城市大氣懸浮物。另外，杭州獲得渣土運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的車輛就有1600輛，這些汽車的尾氣排放增加城市霧霾。三是污染流域水體。渣土主要通過水上運(yùn)輸，這樣可以節(jié)約運(yùn)輸成本，同時(shí)水體也就面臨渣土拋、撒、漏、溢而造成水體污染。甚至部分水體流域已被渣土填滿，造成水流不暢，極易引致內(nèi)澇問題。四是污染城市環(huán)境。不少單位和運(yùn)輸企業(yè)從自身經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，會(huì)在城市郊區(qū)或管理薄弱的區(qū)域之內(nèi)亂到、偷倒渣土，造成城市景觀的破壞。這些行為的社會(huì)成本雖由渣土運(yùn)輸方產(chǎn)生，但是須由政府和社會(huì)買單。用地方、施工方、挖土方都以合同契約的方式甩掉了應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

1.2 渣土運(yùn)輸?shù)氖袌?chǎng)秩序尚未得到整體改觀

渣土運(yùn)輸在某種程度上有“黑社會(huì)”性質(zhì)，主要呈現(xiàn)屬地包攬、個(gè)體掛靠、惡性競(jìng)爭(zhēng)，最低價(jià)競(jìng)標(biāo)。為了達(dá)到降低運(yùn)輸價(jià)格目的，大多數(shù)車輛“多裝快跑”，造成上述諸多亂象。還有運(yùn)輸企業(yè)或者非法租用城市閑置土地、已征土地甚至基本農(nóng)田傾倒渣土，或者利用監(jiān)管薄弱的時(shí)間段選擇在偏僻道路兩側(cè)或空地直接進(jìn)行偷倒。城鄉(xiāng)結(jié)合部成為重要的偷倒亂倒區(qū)域，甚至還有從一個(gè)已開挖的工地運(yùn)到下面一個(gè)待開挖的工地，造成渣土的重復(fù)運(yùn)輸，不法企業(yè)從中牟利。渣土運(yùn)輸?shù)氖袌?chǎng)秩序混亂，原因是在兩個(gè)方面：一是源頭管理較弱。政府監(jiān)管方、施工管理方、以及現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員沒有有效落實(shí)監(jiān)管職責(zé)的動(dòng)力，對(duì)于車輛超載熟視無睹，源頭控制軟弱無力。二是執(zhí)法威懾較差。針對(duì)渣土違規(guī)運(yùn)輸?shù)穆?lián)合執(zhí)法多屬階段性突擊整治，法規(guī)約束性不強(qiáng)，處罰力度不大，對(duì)不規(guī)范運(yùn)輸企業(yè)和車輛的威懾力有限。

1.3 渣土消納的場(chǎng)地供應(yīng)尚未進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃

建筑渣土與城市建設(shè)相伴而生，可以預(yù)計(jì)未來階段隨著地下空間的開發(fā)，市區(qū)建筑渣土的產(chǎn)生量將會(huì)更大。但是，目前具有規(guī)模的渣土消納場(chǎng)地主要集中在德清、海寧和富陽，并且三地可以消納的年限不足5年。杭州渣土消納場(chǎng)地規(guī)劃始終游離于城市規(guī)劃之外，沒有基于城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展視角實(shí)施統(tǒng)籌規(guī)劃，缺乏建筑渣土專用消納場(chǎng)地、臨時(shí)消納場(chǎng)地和因施工需要回填工程渣土的建設(shè)工地之間系統(tǒng)整合、統(tǒng)一規(guī)劃和合理布局。特別是在城市建設(shè)的快速發(fā)展時(shí)期，這種規(guī)劃的缺乏使得渣土消納場(chǎng)所和城市建設(shè)相互脫節(jié)，造成工程倒土難，催生“私設(shè)”渣土消納場(chǎng)所，形成城市“面子”與“里子”兩張皮。

1.4 渣土利用的效率水平尚未得到有效提升

一是渣土存在混合堆放現(xiàn)象。地下基礎(chǔ)工程產(chǎn)生的渣土是建筑工程和修路所需的優(yōu)質(zhì)回填土，也是制磚的上好原料，其他渣土經(jīng)分揀也可以變廢為寶，當(dāng)前的混合堆放則會(huì)大大降低渣土資源化利用。渣土分揀受到勞動(dòng)力成本的制約，建設(shè)工地甚至出現(xiàn)一方面排放大量的渣土，另一方面又從別的地方運(yùn)回大量的渣土。二是渣土的回收率低。資源回收沒有作為一項(xiàng)資源化利用義務(wù)，回收對(duì)象還集中在廢舊金屬等高附加值物資上。事實(shí)上，渣土之中，包括瀝青、砂漿、碎磚塊、混凝土等，都是建材行業(yè)極好的原料，但是由于缺乏渣土的再利用機(jī)制，導(dǎo)致資源極大浪費(fèi)，也使渣土量大為增加。三是渣土利用的渠道相對(duì)單一。90%以上的渣土用于遺棄填埋，少量用于建筑工地土方回填，忽視了用于整治土地或修復(fù)生態(tài)、制作多孔建筑用磚等資源化利用項(xiàng)目。

1.5 渣土監(jiān)管的體制機(jī)制尚未得到有效健全

一是監(jiān)管部門之間需要形成管理合力。城市多個(gè)部門監(jiān)管渣土的產(chǎn)生、運(yùn)輸、處置和利用。例如，除了城管、港航之外，需要包括建委、公安、工商、環(huán)保、交通等部門協(xié)同管理。例如，城管是治理渣土偷倒行為的主管部門，交警、路政是車輛管理和道路管理的主管部門，港航是渣土內(nèi)河航運(yùn)的主管部門。現(xiàn)在沒有專門機(jī)構(gòu)對(duì)建筑渣土的產(chǎn)生、運(yùn)輸、處置和利用的綜合管理，導(dǎo)致分段管理、多頭管理和事后管理，造成城市道路和河道往往成為渣土的消納地。二是對(duì)于建設(shè)單位監(jiān)管不力。許多建設(shè)單位為了降低建設(shè)成本，是以價(jià)格低廉作為運(yùn)輸業(yè)務(wù)承運(yùn)的唯一條件，不加管理，一包了之，導(dǎo)致無證運(yùn)輸、多拉快跑、拋灑滴漏、偷倒亂倒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。三是對(duì)于渣土治理具有主動(dòng)性和系統(tǒng)性的超前謀劃較少，更多的僅是被動(dòng)的監(jiān)管清運(yùn)和堆放處置

2 改進(jìn)對(duì)策

2.1 強(qiáng)化源頭控制

一是建立源頭處置責(zé)任制。項(xiàng)目開發(fā)方無論以任何方式進(jìn)行土地開發(fā)利用，都應(yīng)承擔(dān)渣土“誰生產(chǎn)誰清運(yùn)、誰污染誰治理”的基本社會(huì)責(zé)任，竭盡全力使渣土的負(fù)外部性內(nèi)部化。二是源頭監(jiān)管責(zé)任制。渣土不應(yīng)等運(yùn)輸?shù)铰飞匣蚝又胁胚M(jìn)行監(jiān)管，而是一經(jīng)產(chǎn)出就應(yīng)納入監(jiān)管。所以，建委應(yīng)作為渣土管理的首位監(jiān)管部門，前置渣土管理，并把渣土處置狀況與開工證、停工通知等管理手段結(jié)合起來，建立源頭監(jiān)管制度。三是源頭調(diào)控制度。依據(jù)科學(xué)手段測(cè)算渣土產(chǎn)生的社會(huì)成本大小，按照讓運(yùn)輸企業(yè)和消納場(chǎng)地獲得一定利潤(rùn)的原則，實(shí)行工程渣土運(yùn)輸費(fèi)、處置費(fèi)的政府指導(dǎo)價(jià)。政府應(yīng)當(dāng)要求建設(shè)單位在編制建設(shè)工程預(yù)算時(shí)，專門列支建筑渣土的運(yùn)輸費(fèi)和處置費(fèi)，存入建設(shè)單位設(shè)立的建筑渣土運(yùn)輸費(fèi)、處置費(fèi)專用賬戶，該賬戶由建委或城管作為第三方監(jiān)管。建設(shè)單位未將運(yùn)輸費(fèi)和處置費(fèi)存入專用賬戶的，不得辦理建筑渣土處置手續(xù)。

2.2 規(guī)范運(yùn)輸市場(chǎng)

一是適當(dāng)提高渣土運(yùn)輸?shù)氖袌?chǎng)準(zhǔn)入門檻。例如，可以規(guī)定陸上運(yùn)輸單位的自有運(yùn)輸車輛數(shù)量應(yīng)不少于20輛；運(yùn)輸車輛符合應(yīng)當(dāng)符合《建筑垃圾車技術(shù)及運(yùn)輸管理要求》(DB31/T398)的規(guī)定；駕駛員具有3年以上駕駛大型車輛的經(jīng)歷，無承擔(dān)全部責(zé)任或者主要責(zé)任的致人死亡的道路交通事故記錄。水上運(yùn)輸船舶必須安裝GPS或AIS，泥漿運(yùn)輸船舶貨倉實(shí)行封倉。二是建設(shè)施工單位應(yīng)當(dāng)選擇具有渣土運(yùn)輸服務(wù)企業(yè)資格的經(jīng)營(yíng)單位。明確建筑施工企業(yè)對(duì)于渣土運(yùn)輸負(fù)有連帶責(zé)任，倒逼建設(shè)單位選擇運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量更有保障的運(yùn)輸企業(yè)。施工單位發(fā)現(xiàn)運(yùn)輸單位有違反處置規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)要求運(yùn)輸單位立即改正；運(yùn)輸單位拒不改正的，施工單位應(yīng)當(dāng)立即向城管部門報(bào)告。三是按照消納場(chǎng)所管理單位出具消納結(jié)算憑證，運(yùn)輸單位向城管部門申領(lǐng)運(yùn)輸費(fèi)和處置費(fèi)。四是現(xiàn)行渣土運(yùn)輸車輛的擋板高度需要降低，降低汽車超載發(fā)生危險(xiǎn)的系數(shù)。六是提高執(zhí)法威懾力度。針對(duì)過境渣土車灑落嚴(yán)重現(xiàn)象加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲查處包括泥漿傾倒運(yùn)河在內(nèi)的渣土偷倒亂倒現(xiàn)象，查處無證運(yùn)輸或違規(guī)運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)，提高違規(guī)違法運(yùn)輸企業(yè)的違法成本。

2.3 規(guī)劃消納場(chǎng)地

一是編制市域渣土消納場(chǎng)地規(guī)劃。結(jié)合城市總體規(guī)劃和年度城建規(guī)劃，摸清市域內(nèi)因工程建設(shè)產(chǎn)生的渣土出土總量，根據(jù)轄區(qū)實(shí)際，因地制宜的配置一定比例的渣土消納場(chǎng)地或中轉(zhuǎn)場(chǎng)地，解決區(qū)內(nèi)重點(diǎn)工程的渣土消納問題，使得渣土消納具有合法便利的途徑，做到渣土消納場(chǎng)所符合當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。二是適當(dāng)提高消納場(chǎng)地的處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在市場(chǎng)化動(dòng)作的同時(shí)，政府應(yīng)給予必要的財(cái)政補(bǔ)助，例如建設(shè)用地上的耕作層剝離、渣土園林化利用、渣土制磚再利用等，讓渣土消納場(chǎng)地經(jīng)營(yíng)單位有利可圖，使得規(guī)劃之中渣土消納場(chǎng)地落地。三是規(guī)劃建立重點(diǎn)面向政府性投資工程渣土的消納場(chǎng)地。當(dāng)前階段政府投資的包括地鐵和隧道在內(nèi)的地下基礎(chǔ)工程大開發(fā)，可以首先面向這些項(xiàng)目工程的渣土，規(guī)劃設(shè)立渣土消納場(chǎng)地，探索資源化利用方式。四是重視跨區(qū)域消納場(chǎng)地規(guī)劃。面對(duì)渣土產(chǎn)量的擴(kuò)大，周邊地區(qū)消納市區(qū)渣土的廢棄礦井資源和低洼場(chǎng)地日益稀缺，需與周邊縣市協(xié)商和規(guī)劃跨區(qū)域消納場(chǎng)地。

2.4 提升利用效率

一是推行集中分類堆放。根據(jù)渣土的種類分類堆放，可以擴(kuò)大渣土的利用范圍。例如，可將地表優(yōu)質(zhì)耕作層土壤集中堆放，可用于土地整理；還如，優(yōu)質(zhì)粘土集中堆放，可在堆放地設(shè)立制磚廠。二是通過區(qū)域統(tǒng)籌擴(kuò)大利用渠道。渣土其實(shí)就是一種資源，建設(shè)單位無法完全利用、排放的渣土可與區(qū)域生態(tài)環(huán)境和景觀建設(shè)結(jié)合起來。例如，天津就將500萬立方米渣土堆造成為人造山。杭州可以利用區(qū)域自然特征，統(tǒng)籌推進(jìn)渣土的利用。例如，城市西部屬于低洼地帶，根據(jù)區(qū)域的排水、防洪要求，可以選擇若干區(qū)域進(jìn)行填高，最大限度地提升區(qū)域標(biāo)高，既能消納渣土，又能起到防洪抗?jié)车淖饔?。還如，東部地區(qū)地勢(shì)平整，未來將是杭州城市化的重點(diǎn)區(qū)域，可以提前進(jìn)行城市公園的規(guī)劃布局，并把這些城市公園規(guī)劃用地作為渣土的消納場(chǎng)地，通過渣土堆放打造人造景觀，改善人居環(huán)境。三是開發(fā)渣土利用新技術(shù)。例如，利用杭州渣土含沙量較高的特點(diǎn)，可以進(jìn)行渣土分離加工，提取沙子作為建筑用材。四是培育渣土綜合利用產(chǎn)品的市場(chǎng)。制定渣土利用企業(yè)的資質(zhì)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，給予企業(yè)相關(guān)優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，并將合格的渣土再生產(chǎn)品列入綠色產(chǎn)品目錄和政府綠色采購目錄。

2.5 整合部門力量

一是明確渣土管理的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?？梢栽O(shè)立渣土管理領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在城管部門，進(jìn)一步明確城管委作為渣土管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位，負(fù)責(zé)全市渣土網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的建設(shè)，渣土消納申報(bào)管理、以及渣土綜合利用和綜合處置的管理，制定渣土管理的規(guī)劃和計(jì)劃，負(fù)責(zé)收集整理渣土管理工作信息，對(duì)渣土運(yùn)輸車輛進(jìn)行監(jiān)督檢查，負(fù)責(zé)渣土消納場(chǎng)所行政許可工作。二是明確建委實(shí)施渣土源頭控制的職責(zé)。負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查全市渣土產(chǎn)生的源頭，引導(dǎo)建設(shè)單位實(shí)施渣土減量化處理，研究和制定不同建筑單位渣土排放量的標(biāo)準(zhǔn)。三是環(huán)保部門制定和實(shí)施渣土的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)渣土污染特性和治理技術(shù)狀況的了解，提出渣土分類堆放的建議。四是海事部門對(duì)接城管部門，負(fù)責(zé)渣土的水上運(yùn)輸監(jiān)管。五是規(guī)劃部門牽頭制定渣土消納場(chǎng)地規(guī)劃。例如，規(guī)劃、綠化和城管部門共同配合，調(diào)整和改造現(xiàn)有綠化帶；通過規(guī)劃、土管和城管部門的共同參與，確定市區(qū)渣土的消納場(chǎng)地。

參考文獻(xiàn)：

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