從新疆煤炭產(chǎn)業(yè)布局看我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施

王瑋荔 趙 芳 楊常青

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029)

1 研究背景

新疆煤炭資源豐富且分布范圍廣，形成吐哈、準(zhǔn)噶爾、伊犁、庫(kù)拜四大區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的煤炭基地，是國(guó)家重要的資源儲(chǔ)備接替區(qū)。但是煤炭資源與環(huán)境稟賦呈現(xiàn)明顯的逆向分布，新疆礦區(qū)大多分布在國(guó)家級(jí)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，生態(tài)本底脆弱，水資源匱乏、土地荒漠化、風(fēng)蝕、鹽漬化等生態(tài)問(wèn)題較為突出，是水源涵養(yǎng)、水土保持、綠洲服務(wù)、防沙固沙、地表水水源的重要生態(tài)功能區(qū)，因此分區(qū)引導(dǎo)煤炭產(chǎn)業(yè)布局是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展急需解決的問(wèn)題。2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》［1］，這是我國(guó)第一部全國(guó)空間開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃，具有重要戰(zhàn)略意義。規(guī)劃按開(kāi)發(fā)方式，將全國(guó)國(guó)土開(kāi)發(fā)劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)四類主體功能區(qū);按開(kāi)發(fā)內(nèi)容，劃分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。旨在推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。按照省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃編制要求，2012年新疆自治區(qū)發(fā)布了地方層面的《新疆維吾爾自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》［2］?？v觀主體功能區(qū)規(guī)劃推出以來(lái)，正是國(guó)家第十二個(gè)五年規(guī)劃發(fā)展之際，新疆自治區(qū)“十二五”提出充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)，在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)率先跨越式發(fā)展，加快煤炭資源開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)化，延長(zhǎng)煤炭產(chǎn)業(yè)鏈［3］，在2010年煤炭生產(chǎn)14193萬(wàn)噸的基礎(chǔ)上，規(guī)劃到2015年和2020年煤炭生產(chǎn)規(guī)模依次達(dá)到41122萬(wàn)噸、63891萬(wàn)噸［4］。由此看出，新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)煤炭資源依賴程度愈發(fā)強(qiáng)烈，在限制開(kāi)發(fā)區(qū)大力發(fā)展礦區(qū)及煤電化，不可避免地使資源環(huán)境承載壓力加劇，使主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施效果大打折扣。在這一背景下，為了促進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更有效的作用，本文從新疆煤炭產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及“十二五”、 “十三五”發(fā)展布局入手，分析主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施中的問(wèn)題，并提出改進(jìn)建議

2 主體功能區(qū)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)布局空間關(guān)系

2.1 主體功能區(qū)規(guī)劃劃分依據(jù)

《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》劃分是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和未來(lái)發(fā)展?jié)摿?，以是否適宜或如何進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)為基準(zhǔn)。新疆主體功能區(qū)規(guī)劃是在根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)開(kāi)發(fā)的理念，結(jié)合新疆獨(dú)特的自然地理狀況和新時(shí)期跨越式發(fā)展的需要，將新疆國(guó)土空間劃分為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域三類區(qū)

2.2 新疆主體功能區(qū)劃

新疆重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域包括國(guó)家層面重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域主要指天山北坡城市或城區(qū)以及縣市城關(guān)鎮(zhèn)和重要工業(yè)園區(qū)，總面積65293.42km2，占全區(qū)總面積的3.92%，自治區(qū)層面重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域主要指區(qū)內(nèi)點(diǎn)狀分布的承載綠洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縣市城關(guān)鎮(zhèn)和重要工業(yè)園區(qū)，總面積3800.38km2，占全區(qū)總面積的0.23%。

新疆禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各級(jí)各類自然文化資源保護(hù)區(qū)域及其他禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)、需要特殊保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，包括:各級(jí)各類依法成立的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、國(guó)家級(jí)濕地公園、國(guó)家水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等。新疆禁止開(kāi)發(fā)區(qū)面積共計(jì)233692.4km2，占全區(qū)比重14.03%。

新疆限制開(kāi)發(fā)區(qū)分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)兩類區(qū)域。新疆重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)由3個(gè)國(guó)家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，以及9個(gè)自治區(qū)級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)形成“三屏兩環(huán)”的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，包括阿爾泰山地森林草原生態(tài)功能區(qū)、塔里木河荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)、阿爾金山草原荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)等，總面積865119.81km2，占全區(qū)總面積的51.97%;涉及24個(gè)縣市，總面積316399.65km2，占全區(qū)總面積的19%。

2.3 新疆煤炭產(chǎn)業(yè)布局與主體功能區(qū)規(guī)劃空間關(guān)系分析

根據(jù)《新疆維吾爾自治區(qū)煤炭工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》［5］，本文研究對(duì)象為新疆煤炭產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、“十二五”及“十三五”重點(diǎn)發(fā)展的33個(gè)礦區(qū)。結(jié)合《新疆維吾爾自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》，本文繪制了新疆煤炭產(chǎn)業(yè)分布礦區(qū)分布與主體功能區(qū)規(guī)劃關(guān)系位置示意圖，具體見(jiàn)圖1。通過(guò)分析，新疆重點(diǎn)發(fā)展的33個(gè)礦區(qū)中，其中7個(gè)礦區(qū)全部或部分位于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，25個(gè)礦區(qū)涉及限制開(kāi)發(fā)區(qū)，占煤炭產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)礦區(qū)總數(shù)的76%，2個(gè)礦區(qū)局部區(qū)域涉及禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，烏魯木齊松樹(shù)頭礦區(qū)部分區(qū)域涉及新疆照壁山國(guó)家森林公園，溫宿博孜敦礦區(qū)部分區(qū)域涉及新疆托木爾峰國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁煤炭資源開(kāi)發(fā)。

3 新疆主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施中存在的問(wèn)題

本文從新疆煤炭產(chǎn)業(yè)布局分析主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施中存在以下幾個(gè)方面問(wèn)題:

(1)地方政府推進(jìn)規(guī)劃缺乏內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力和外部有效支撐，農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)資源區(qū)位優(yōu)勢(shì)未得到充分的發(fā)揮和提升，限制開(kāi)發(fā)區(qū)正成為地方突破資源環(huán)境制約的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)。中央與地方層面的主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)布局政策尺度松緊不一，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局合理性目前還只能依靠規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)等技術(shù)文件的資源環(huán)境影響數(shù)學(xué)模型預(yù)測(cè)分析和資源環(huán)境承載能力等方法論證。國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃中指出“限制開(kāi)發(fā)區(qū)是限制高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化的面開(kāi)發(fā)，但并不限制能源和礦產(chǎn)資源的點(diǎn)上開(kāi)發(fā)的區(qū)域?！毙陆黧w功能區(qū)規(guī)劃更是進(jìn)一步提出“限制開(kāi)發(fā)區(qū)并不是限制能源和礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)，這類區(qū)域中的能源和礦產(chǎn)資源，仍然可以依法開(kāi)發(fā)，資源開(kāi)采的地點(diǎn)仍然可以定義為能源或礦產(chǎn)資源的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)基地?！敝黧w功能區(qū)規(guī)劃作為政策性文件，屬于非強(qiáng)制性執(zhí)行的“軟法”范疇，為了追求GDP增長(zhǎng)對(duì)未納入相關(guān)法律法規(guī)的限制開(kāi)發(fā)區(qū)政策地方與中央存在不一致。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃，新疆可供重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的國(guó)土面積僅占全區(qū)的 4.15%，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域比重高達(dá)14.03%，其余絕大部分國(guó)土被劃到了限制開(kāi)發(fā)區(qū)，煤炭開(kāi)發(fā)及資源就地轉(zhuǎn)化的下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)煤電、煤化工產(chǎn)業(yè)多數(shù)都分布在限制開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)。新疆經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型條件尚不完備，經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生根本性改變，而目前又缺乏完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及激勵(lì)機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)地方保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展損失，因此在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下地方主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)紅線僅是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，是相關(guān)法律法規(guī)中已經(jīng)明確禁止的區(qū)域，限制開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的指導(dǎo)性不強(qiáng)。

(2)主體功能區(qū)規(guī)劃沒(méi)有分區(qū)決策裁量標(biāo)準(zhǔn)，參照?qǐng)?zhí)行可操作性不強(qiáng)。規(guī)劃中對(duì)工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和開(kāi)發(fā)規(guī)模的表述籠統(tǒng)、抽象，以“大規(guī)模”、“高強(qiáng)度”開(kāi)發(fā)及“點(diǎn)”或者“面”開(kāi)發(fā)定性描述來(lái)衡量是否進(jìn)入禁止開(kāi)發(fā)區(qū)和限制開(kāi)發(fā)區(qū)，而且未考慮區(qū)域多個(gè)大規(guī)模井田成面的開(kāi)采和轉(zhuǎn)化，造成的疊加性、累積性環(huán)境影響及輻射效應(yīng)加速周邊城鎮(zhèn)化。以新疆煤炭產(chǎn)業(yè)頗具代表性的準(zhǔn)東煤田為例，區(qū)域?yàn)閷④姼瓯诠杌?、卡拉麥里有蹄類?dòng)物保護(hù)生態(tài)功能區(qū)和古爾班通古特沙漠化敏感及植被保護(hù)生態(tài)功能區(qū)，屬于限制開(kāi)發(fā)區(qū)。準(zhǔn)東煤田是大型煤炭基地，區(qū)域連續(xù)分布有五彩灣(面積901km2、規(guī)劃規(guī)模115Mt/a)、西黑山(面積849km2、規(guī)劃規(guī)模 145Mt/a)、大井(面積 1341km2、規(guī)劃規(guī)模175Mt/a)3個(gè)已批復(fù)大型礦區(qū)，周邊規(guī)劃其它多個(gè)大型礦區(qū)。開(kāi)發(fā)方式以露天煤礦開(kāi)發(fā)為主，每個(gè)礦區(qū)內(nèi)都有多個(gè)井田、大型煤電廠和煤制氣、煤制油、煤焦化、煤制合成氨等煤化工項(xiàng)目。雖然煤田單從每一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的角度，均屬于主體功能區(qū)規(guī)劃中支持的“點(diǎn)”上開(kāi)發(fā)，但是產(chǎn)業(yè)基地密集分布的建設(shè)項(xiàng)目的疊加開(kāi)發(fā)規(guī)模和強(qiáng)度達(dá)到了“面”式開(kāi)發(fā)的后果:1、在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與禁止開(kāi)發(fā)區(qū)關(guān)系上，鄰近的卡拉麥里山有蹄類動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)、奇臺(tái)荒漠自然保護(hù)區(qū)因壓礦問(wèn)題被調(diào)減保護(hù)區(qū)范圍。2、煤炭開(kāi)發(fā)利用大量的水資源需求勢(shì)必壓減擠占其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展用水，特別是農(nóng)業(yè)用水、生態(tài)用水。3、露天礦將使當(dāng)?shù)靥赜械幕哪脖蝗郝涞纳锒鄻有浴⒎植己蛿?shù)量發(fā)生變化，加劇風(fēng)蝕程度。4、多礦井聯(lián)合開(kāi)采造成區(qū)域一定范圍內(nèi)地下水位降深漏斗，周邊水源井水位下降，水資源量減少。5、煤電、煤化工項(xiàng)目集聚使得區(qū)域大氣環(huán)境SO2、NOx等環(huán)境壓力增大。6、煤炭基地開(kāi)發(fā)導(dǎo)致野生動(dòng)物的棲息地遭到破壞，不斷擠壓野生動(dòng)物的生存空間，野生動(dòng)物可能會(huì)遷離原棲息地，對(duì)其生存與繁衍產(chǎn)生不利影響。7、周邊奇臺(tái)縣、吉木薩爾縣、木壘縣在產(chǎn)業(yè)集聚的帶動(dòng)下加速城鎮(zhèn)化，帶來(lái)相應(yīng)的資源環(huán)境壓力。

(3)主體功能區(qū)規(guī)劃制定依據(jù)基于現(xiàn)狀年的資源環(huán)境承載能力、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度情況，沒(méi)有考慮規(guī)劃期環(huán)境增污與減排同時(shí)作用下環(huán)境質(zhì)量動(dòng)態(tài)變化情況和趨勢(shì)。煤炭礦區(qū)規(guī)劃編制現(xiàn)行主體功能區(qū)規(guī)劃理念，但是煤礦礦區(qū)規(guī)劃期長(zhǎng)達(dá)到幾十年上百年，即使是主體功能區(qū)規(guī)劃允許煤炭產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入的區(qū)域，也可能在未來(lái)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)過(guò)快無(wú)序擴(kuò)張，環(huán)境整治措施與監(jiān)管未落實(shí)到位、措施減排空間有限等情況導(dǎo)致局部區(qū)域無(wú)充足的剩余環(huán)境容量，使區(qū)域成為事實(shí)上不適宜開(kāi)發(fā)利用的區(qū)域。主體功能區(qū)規(guī)劃是現(xiàn)有資源環(huán)境不變的情況下對(duì)未來(lái)發(fā)展的規(guī)劃，需要適時(shí)調(diào)整。

4 主體功能區(qū)規(guī)劃改進(jìn)建議

(1)建立生態(tài)保護(hù)區(qū)多樣化的資金補(bǔ)償通道，將區(qū)域優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)資源區(qū)位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。改變農(nóng)業(yè)和生態(tài)優(yōu)勢(shì)區(qū)卻往往是社會(huì)經(jīng)濟(jì)貧困區(qū)的現(xiàn)狀才能真正調(diào)動(dòng)起地方保護(hù)生態(tài)積極性。首先，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為最基礎(chǔ)的平衡地方財(cái)政的保障手段。其次，盡快建立跨地區(qū)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，按照“使誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則，明確受益與受損地區(qū)對(duì)應(yīng)關(guān)系，建立開(kāi)發(fā)地區(qū)—生態(tài)保護(hù)地區(qū)、受益地區(qū)—生態(tài)保護(hù)地區(qū)協(xié)商平臺(tái)。開(kāi)發(fā)者、各類生態(tài)受益主體及代表受益區(qū)的各級(jí)政府應(yīng)履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，向限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)支付合理的生態(tài)補(bǔ)償資金，提供必要的技術(shù)、培訓(xùn)、人力等支持，使生態(tài)資源保護(hù)者得到有效補(bǔ)償。另外，借鑒先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，利用市場(chǎng)化手段生態(tài)補(bǔ)償，運(yùn)用碳匯交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等補(bǔ)償方式多渠道籌措生態(tài)補(bǔ)償資金。

(2)建立與主體功能區(qū)規(guī)劃定位相協(xié)調(diào)的地方政府績(jī)效考核機(jī)制，避免地方官員片面的追求GDP增長(zhǎng)。在考核體系中賦予主體功能區(qū)規(guī)劃落實(shí)情況相對(duì)高的權(quán)重，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)率先綠色GDP考核機(jī)制。按照主體功能區(qū)定位，分別在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)側(cè)重以農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品提供質(zhì)量為考核要?jiǎng)?wù)。生態(tài)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)以生態(tài)保護(hù)對(duì)象為考核首要目標(biāo)。

(3)完善主體功能區(qū)規(guī)劃反映不同區(qū)域特點(diǎn)的量化指標(biāo)體系，建立決策裁量基準(zhǔn)。建立量化的指標(biāo)體系是制定決策裁量基準(zhǔn)的重要前提。規(guī)劃指標(biāo)體系即要考慮全國(guó)不同地域之間指標(biāo)的統(tǒng)一性和可比性，又要考慮區(qū)域差異性特點(diǎn)［6］，在全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的要求的框架下，各省可根據(jù)地域特點(diǎn)增加代表性、典型性二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)。在反映資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和來(lái)來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ囊患?jí)指標(biāo)下優(yōu)化下層級(jí)指標(biāo)的內(nèi)涵和權(quán)重。另外，各省應(yīng)建立統(tǒng)一共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)［7］，作為決策制定、評(píng)價(jià)與調(diào)整的重要技術(shù)支撐，避免不同來(lái)源的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致或者精度不夠等問(wèn)題帶來(lái)的整合困難。

(4)建立主體功能區(qū)規(guī)劃動(dòng)態(tài)跟蹤反饋與調(diào)整機(jī)制。我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是國(guó)內(nèi)外首創(chuàng)的具有中國(guó)特色的國(guó)土空間戰(zhàn)略規(guī)劃和特定區(qū)域管理相結(jié)合的綜合性規(guī)劃，國(guó)外沒(méi)有成熟經(jīng)驗(yàn)可以完全照搬，即使是在日本、德國(guó)、荷蘭等有著悠久空間規(guī)劃歷史的發(fā)達(dá)國(guó)家也會(huì)在實(shí)踐中進(jìn)行必要的調(diào)整。因此主體功能區(qū)規(guī)劃作為公共政策決策實(shí)施遵循實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)，組織中期跟蹤評(píng)價(jià)，反饋，調(diào)整與修訂，跟蹤評(píng)價(jià)……的循環(huán)，對(duì)科學(xué)完善政策是必要的。規(guī)劃的跟蹤評(píng)價(jià)是政府委托專門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展，評(píng)估需要主體功能區(qū)規(guī)劃涉及的區(qū)域人口、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境等各項(xiàng)指標(biāo)強(qiáng)大的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)支持。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，跟蹤評(píng)價(jià)結(jié)果規(guī)劃需完善，或規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃理念、規(guī)劃背景與條件等發(fā)生較大變化時(shí)，規(guī)劃需要適時(shí)通過(guò)一定的程序進(jìn)行調(diào)整與修訂。

5 結(jié)語(yǔ)

新疆煤炭資源豐富且分布范圍廣，形成吐哈、準(zhǔn)噶爾、伊犁、庫(kù)拜四大區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的煤炭基地，是國(guó)家重要的資源儲(chǔ)備接替區(qū)。但是煤炭資源與環(huán)境稟賦呈現(xiàn)明顯的逆向分布，新疆礦區(qū)大多分布在國(guó)家級(jí)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，生態(tài)本底脆弱，水資源匱乏、土地荒漠化、風(fēng)蝕、鹽漬化等生態(tài)問(wèn)題較為突出，是水源涵養(yǎng)、水土保持、綠洲服務(wù)、防沙固沙、地表水水源的重要生態(tài)功能區(qū)，因此分區(qū)引導(dǎo)煤炭產(chǎn)業(yè)布局是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展急需解決的問(wèn)題。國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃推出正是國(guó)家第十二個(gè)五年規(guī)劃發(fā)展之際，新疆自治區(qū)“十二五”提出充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)，在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)率先跨越式發(fā)展，加快煤炭資源開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)化，延長(zhǎng)煤炭產(chǎn)業(yè)鏈。由此看出，新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)煤炭資源依賴程度愈發(fā)強(qiáng)烈，在限制開(kāi)發(fā)區(qū)大力發(fā)展礦區(qū)及煤電化，不可避免地使資源環(huán)境承載壓力加劇，使主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施效果大打折扣。

在這一背景下，為了促進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更有效的作用，本文從新疆煤炭產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀及“十二五”、“十三五”發(fā)展布局入手，分析主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施中的問(wèn)題，并提出改進(jìn)建議:第一，建立生態(tài)保護(hù)區(qū)多樣化的資金補(bǔ)償通道，將區(qū)域優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)資源區(qū)位優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。改變農(nóng)業(yè)和生態(tài)優(yōu)勢(shì)區(qū)卻往往是社會(huì)經(jīng)濟(jì)貧困區(qū)的現(xiàn)狀才能真正調(diào)動(dòng)起地方保護(hù)生態(tài)積極性。第二，在考核體系中賦予主體功能區(qū)規(guī)劃落實(shí)情況相對(duì)高的權(quán)重，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)率先綠色GDP考核機(jī)制。按照主體功能區(qū)定位，分別在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)側(cè)重以農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品提供質(zhì)量為考核要?jiǎng)?wù)。生態(tài)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)以生態(tài)保護(hù)對(duì)象為考核首要目標(biāo)。第三，在全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的要求的框架下，各省可根據(jù)地域特點(diǎn)增加代表性、典型性二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)。在反映資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和來(lái)來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ囊患?jí)指標(biāo)下優(yōu)化下層級(jí)指標(biāo)的內(nèi)涵和權(quán)重。第四，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，跟蹤評(píng)價(jià)結(jié)果規(guī)劃需完善，或規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃理念、規(guī)劃背景與條件等發(fā)生較大變化時(shí)，規(guī)劃需要適時(shí)通過(guò)一定的程序進(jìn)行調(diào)整與修訂。

［1］國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》［R］.2012，12.

［2］新疆自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)《新疆維吾爾自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》 ［R］.2012，10.

［3］新疆維吾爾自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)《新疆維吾爾自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》［R］，2011，1.

［4］《新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展改革委新疆維吾爾自治區(qū)能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》［R］.2012，6.

［5］新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展改革委《新疆維吾爾自治區(qū)煤炭工業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》［R］.2012，6.

［6］趙永江，董建國(guó)，等.主體功能區(qū)規(guī)劃指標(biāo)體系研究—以河南省為例［J］.地域研究與開(kāi)發(fā)，2007，26(6):39-42.

［7］王傳勝，朱珊珊，等.主體功能區(qū)規(guī)劃監(jiān)管與評(píng)估的指標(biāo)及其數(shù)據(jù)需求［J］.地理科學(xué)進(jìn)展，2012，31(12):1678-1684.