中央環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目監(jiān)管存在的主要問題及對策探討

(1.天津市環(huán)境保護(hù)技術(shù)開發(fā)中心，天津 300191； 2.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

1 專項(xiàng)資金項(xiàng)目監(jiān)管存在的主要問題

中央環(huán)保專項(xiàng)資金自設(shè)立以來，針對環(huán)境污染的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、敏感領(lǐng)域出臺(tái)了資金支持范圍。到2012年，中央環(huán)保專項(xiàng)資金已安排近70億元，帶動(dòng)數(shù)百億元資金，為解決突出環(huán)境污染問題，保障區(qū)域環(huán)境安全和人民健康，改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。但是，專項(xiàng)資金在項(xiàng)目監(jiān)管方面存在一些問題亟待解決，主要表現(xiàn)為：

1.1 自籌資金不到位，項(xiàng)目資金有缺口

中央環(huán)保專項(xiàng)資金要求各級(jí)政府按比例配套并自籌一部分資金。盡管中央環(huán)保專項(xiàng)資金已帶動(dòng)數(shù)百億資金，但仍有些項(xiàng)目的自籌資金不到位，造成項(xiàng)目資金缺口，導(dǎo)致投資計(jì)劃未能實(shí)現(xiàn)。

1.2 項(xiàng)目實(shí)施過程中監(jiān)管力度不夠

在實(shí)施過程中，項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)嚴(yán)格按照國家基本建設(shè)管理的有關(guān)規(guī)定，實(shí)行法人責(zé)任制、合同制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制。但有些項(xiàng)目該進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目不進(jìn)行招投標(biāo)，由實(shí)施單位直接發(fā)包，未經(jīng)過相關(guān)程序的監(jiān)督；有些項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量不高，達(dá)不到預(yù)期效果。有些項(xiàng)目為甲單位申報(bào)的污水處理項(xiàng)目，而實(shí)際建設(shè)單位卻變更為乙單位的技改項(xiàng)目，而乙單位的技改項(xiàng)目已經(jīng)享用了其他資金，項(xiàng)目建設(shè)主體和建設(shè)內(nèi)容發(fā)生了較大變更，卻未履行任何報(bào)批手續(xù)，涉嫌挪用專項(xiàng)資金[1]。有些單位將項(xiàng)目資金張冠李戴，一種情況是項(xiàng)目申報(bào)單位領(lǐng)到專項(xiàng)資金后，未?？顚Ｓ?，而是擠占挪用；另一種情況，部分項(xiàng)目審批部門和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部，以專項(xiàng)名義為家鄉(xiāng)或其他單位下?lián)苜Y金，這在中小項(xiàng)目資金審批過程中表現(xiàn)突出。

1.3 缺乏對項(xiàng)目建成后的運(yùn)行監(jiān)管

項(xiàng)目建成后能否發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于運(yùn)營管理?，F(xiàn)有的中央環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目監(jiān)管體制對項(xiàng)目建成后的運(yùn)行監(jiān)管重視程度不夠，缺乏在項(xiàng)目驗(yàn)收后的有效后續(xù)監(jiān)管機(jī)制。

1.4 對項(xiàng)目實(shí)施效果缺乏有效評(píng)估

項(xiàng)目建成后能否達(dá)到預(yù)期的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，需要對其進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給相關(guān)決策和管理部門?，F(xiàn)有的監(jiān)管體系缺乏有效的項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)價(jià)手段和反饋機(jī)制，無法為今后中央環(huán)保專項(xiàng)資金的項(xiàng)目審批和項(xiàng)目管理提供科學(xué)、可靠的指導(dǎo)性依據(jù)。

2 環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目監(jiān)管存在問題的原因分析

2.1 監(jiān)管模式粗放，缺乏全過程監(jiān)管

從監(jiān)管層面來說，對項(xiàng)目突擊性、專項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對某一事項(xiàng)和具體環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少，項(xiàng)目監(jiān)管存在“重項(xiàng)目前期審批、輕項(xiàng)目中、后期監(jiān)管”的監(jiān)管模式。

2.2 監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)體系不完善

目前，承擔(dān)中央環(huán)保專項(xiàng)資金監(jiān)管職責(zé)的部門較多，有環(huán)保部、財(cái)政部、地方環(huán)保部門和財(cái)政部門等等，由于缺乏專職的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，且各部門之間的具體分工不明確，導(dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)施過程中存在監(jiān)管的空白區(qū)；另一方面存在多頭介入、多頭檢查、重復(fù)檢查的現(xiàn)象，造成監(jiān)管資源浪費(fèi)和監(jiān)管效率低下。

2.3 監(jiān)管評(píng)估機(jī)制不健全

盡管環(huán)保部、財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了一些管理文件，為加強(qiáng)中央環(huán)保專項(xiàng)資金監(jiān)管提供了管理依據(jù)，但這些文件大多對中央環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目監(jiān)管作了涵蓋性的規(guī)定，缺乏具體規(guī)定，易造成規(guī)定與實(shí)踐相脫節(jié)等問題。對中央環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目進(jìn)行全面評(píng)估也非常重要。盡管，國內(nèi)已開展專項(xiàng)資金績效評(píng)估體系研究，但相關(guān)的績效評(píng)估體系仍處于研究和試點(diǎn)階段，未全面推廣。

2.4 信息化監(jiān)管水平低

目前，中央環(huán)保專項(xiàng)資金監(jiān)管的信息化程度較低，缺乏高效的信息化監(jiān)管方式。從內(nèi)部來看，信息化管理協(xié)調(diào)機(jī)制尚未落實(shí)，承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的部門之間缺乏及時(shí)的信息溝通，致使人力、物力、財(cái)力等浪費(fèi)。從外部來看，由于缺乏有效的監(jiān)管渠道，公眾參與監(jiān)督的渠道不暢，造成中央環(huán)保專項(xiàng)資金外部監(jiān)督乏力。

2.5 缺乏相應(yīng)的追蹤問責(zé)制度

在項(xiàng)目監(jiān)管過程中，缺乏有效措施對未能達(dá)到預(yù)期效果的項(xiàng)目進(jìn)行有效的懲罰。即使對違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行處罰的，也往往流于形式，治標(biāo)不治本，直接影響了項(xiàng)目監(jiān)督管理的權(quán)威性和有效性。

3 中央環(huán)保項(xiàng)目專項(xiàng)資金項(xiàng)目監(jiān)管對策探討

3.1 設(shè)立項(xiàng)目庫，加強(qiáng)項(xiàng)目前期申報(bào)審核論證

設(shè)立環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫是為了加強(qiáng)資金管理、提高資金的使用效益。省級(jí)環(huán)保部門要與財(cái)政部門積極協(xié)商，按照中央環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目申報(bào)指南的要求，認(rèn)真組織前期申報(bào)論證工作，對備選項(xiàng)目的實(shí)施基礎(chǔ)、開工條件、建設(shè)方案、工藝流程、環(huán)境效益等方面進(jìn)行充分論證和審查，把好項(xiàng)目申報(bào)關(guān)，提高申報(bào)項(xiàng)目的質(zhì)量，并對所申報(bào)項(xiàng)目的真實(shí)性、可行性負(fù)責(zé)。項(xiàng)目通過篩選后，方可進(jìn)入“環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目庫”，然后根據(jù)輕重緩急對項(xiàng)目進(jìn)行排序，進(jìn)行預(yù)算安排。

3.2 完善監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)專項(xiàng)資金日常監(jiān)管

中央環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目涉及中央及地方多個(gè)部門和單位，包括財(cái)政部、環(huán)保部、地方財(cái)政部門及環(huán)保部門、項(xiàng)目承擔(dān)單位等，要改變項(xiàng)目監(jiān)管“重前期，輕中后期”的現(xiàn)象，必須明確各方監(jiān)管職責(zé)，分工明確，各司其職，各盡其責(zé)。同時(shí)可探討設(shè)立專門的監(jiān)管服務(wù)部門對項(xiàng)目進(jìn)行全過程監(jiān)管，建立并實(shí)施日常監(jiān)督管理制度，督促項(xiàng)目承擔(dān)單位規(guī)范建設(shè)程序，按規(guī)定使用資金，提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，確保達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期建設(shè)目標(biāo)。

3.3 嚴(yán)格項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度

對于使用中央環(huán)保專項(xiàng)資金的項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目單位應(yīng)及時(shí)向項(xiàng)目立項(xiàng)原審批部門提出環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金補(bǔ)助項(xiàng)目竣工驗(yàn)收申請，同時(shí)提交項(xiàng)目竣工驗(yàn)收申請報(bào)告、項(xiàng)目試運(yùn)行報(bào)告、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收監(jiān)測報(bào)告、項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)告等材料。項(xiàng)目立項(xiàng)原審批部門應(yīng)對竣工項(xiàng)目的中央補(bǔ)助資金使用情況、項(xiàng)目原申報(bào)內(nèi)容完成、項(xiàng)目環(huán)境效益等情況進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估、審查。

3.4 建立并實(shí)施績效評(píng)價(jià)體系

應(yīng)依據(jù)科學(xué)性、合規(guī)性、效益性等原則，以資金投入與保障、項(xiàng)目實(shí)施與管理、項(xiàng)目產(chǎn)出效益與可持續(xù)影響作為評(píng)價(jià)指標(biāo)[2]，構(gòu)建科學(xué)、合理的中央環(huán)保專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)體系，對項(xiàng)目績效進(jìn)行科學(xué)計(jì)量，使專項(xiàng)資金的績效評(píng)價(jià)具有可比性。另一方面，項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)結(jié)果也應(yīng)及時(shí)反饋給相關(guān)管理部門。通過建立環(huán)保專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)體系，對提高預(yù)算的合理性和科學(xué)性，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，提高專項(xiàng)資金使用效益，強(qiáng)化監(jiān)督管理都將起到積極的作用。

3.5 建立信息公示制度

將中央環(huán)保專項(xiàng)資金的申報(bào)指南、資金安排和使用情況、各項(xiàng)管理制度、項(xiàng)目進(jìn)展情況及驗(yàn)收考核情況等相關(guān)信息在環(huán)保部及地方環(huán)保局網(wǎng)站予以公布，達(dá)到各方共同監(jiān)管的目的。建議對違規(guī)項(xiàng)目和及其承擔(dān)單位也應(yīng)予以公示。

3.6 實(shí)施專項(xiàng)資金使用責(zé)任追究制度

從行政、法律等層面建立多重問責(zé)機(jī)制，需明確各級(jí)政府、各部門在環(huán)保專項(xiàng)資金使用中的權(quán)利和義務(wù)，對造成項(xiàng)目資金使用損失、浪費(fèi)以及資金沒能夠充分發(fā)揮效益的，要追究單位和個(gè)人的相關(guān)責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

[1]許海霞.論環(huán)保項(xiàng)目資金管理[J].安徽職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，12(2)：38-42.

[2]程亮，吳舜澤，孫寧，等.論中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2010，35(11)：189-194.