進口廢物管理目錄調整原則和方法及對策建議研究

(中國環(huán)境科學研究院，北京 100012)

根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》和有關法律法規(guī)，環(huán)境保護部、商務部、發(fā)展改革委、海關總署、國家質檢總局形成了動態(tài)調整進口廢物管理目錄的共識，并且依據(jù)新形勢和新的要求對進口廢物管理目錄進行了多次調整，但是關于進口廢物管理目錄動態(tài)調整的原則、對策、方法卻鮮有報道。中國環(huán)境科學研究院多次向環(huán)境保護部提交進口廢物管理目錄動態(tài)調整報告，其中提出的部分需要調整的固體廢物被采納，在進口廢物管理目錄調整方面積累了較豐富的經驗，筆者結合進口廢物管理目錄調整實踐，全面探討了進口廢物管理目錄調整的原則、對策建議和方法，為進口廢物管理目錄動態(tài)調整提供參考。

1 進口廢物管理目錄動態(tài)調整發(fā)展過程

1.1 進口廢物管理目錄的起源

1991年3月，發(fā)布了《關于嚴格控制境外有害廢物轉移到我國的通知》([91]環(huán)管字第098號)，首次列出了需要嚴格控制從境外轉移的23類廢物種類。1994年7月，發(fā)布了《關于嚴格控制從歐共體進口廢物的暫行規(guī)定》，指出了歐共體《綠色名錄》、《琥珀色名錄》和《紅色名錄》中不需要審批可按正常商業(yè)貿易進口到我國的廢物、需要通過預先通知經過審批之后才能進口到我國的廢物以及禁止進口到我國的廢物。這兩個文件是我國目錄管理的前身。

1.2 進口廢物管理目錄的初步建立

1996年3月頒布的《廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》(環(huán)控[1996]204號)中第一次正式發(fā)布了僅包括《國家限制進口的可用作原料的廢物目錄》的進口廢物管理目錄，并規(guī)定未列入該目錄的所有固體廢物禁止進口。1996年10月對該目錄進行了增補，增補后的目錄包括10類固體廢物，包含廢物類別、海關商品編碼、廢物名稱等三部分的內容，是我國目錄的雛形。

1.3 進口廢物管理目錄的完善和發(fā)展

2001年12月，對外貿易經濟合作部2001年第36號公告和第41號公告，分別公布了《禁止進口貨物目錄》(第三批)和《限制進口類可用作原料的廢物目錄》(第一批)；2002年1月，環(huán)發(fā)[2002]7號公布了《自動進口許可管理類可用作原料的廢物目錄》；2002年7月，對外貿易經濟合作部2002年第25號公告公布了《禁止進口貨物目錄》(第四批和第五批)；2003年4月，商務部2003年第10號公告中公布了《限制進口類可用作原料的廢物目錄》(第二批)；2004年10月，商務部、海關總署、質檢總局、原國家環(huán)保局2004年第66號公告中公布了《限制進口類可用作原料的廢物目錄》(第三批)；2004年11月，商務部、海關總署、原國家環(huán)保局2004年第73號公告中公布了《禁止進口貨物目錄》(第三批)調整表；2005年1月，原國家環(huán)保局2005年第5號公告公布了《自動進口許可管理類可用作原料的廢物目錄》和《限制進口類可用作原料的廢物目錄》。至此，我國形成了進口廢物自動許可管理、限制進口管理和禁止進口管理的三個目錄體系。

2008年1月，原國家環(huán)保局、商務部、發(fā)改委、海關總署、質檢總局2008年第11號公告中，發(fā)布了《禁止進口固體廢物目錄》(以下簡稱《禁止目錄》)、《限制進口類可用作原料的固體廢物目錄》(以下簡稱《限制目錄》)和《自動許可進口類可用作原料的固體廢物目錄》(以下簡稱《自動許可目錄》)。這一版進口廢物管理目錄首次將三個目錄的名稱統(tǒng)一為固體廢物目錄，確定了進口廢物管理目錄的形式。

2009年7月，環(huán)境保護部、商務部、發(fā)改委、海關總署、質檢總局發(fā)布了《關于調整進口廢物管理目錄的公告》(2009年第36號)公告，對進口廢物管理目錄進行了修訂和增補，均去掉了備注一欄，另外《禁止目錄》增加了“其它要求或注釋”一欄，《限制目錄》和《自動許可目錄》增加了“適用環(huán)境保護控制標準”和“其它要求或注釋”兩欄。2009年12月，環(huán)境保護部、海關總署、質檢總局發(fā)布了2009年第78號公告，變更了部分海關商品編號和名稱。

2011年12月和2013年1月，環(huán)境保護部、海關總署發(fā)布了《關于〈進口廢物管理目錄〉變更部分海關商品編號和海關商品名稱的公告》(2011年第93號和2013年第7號)公告，對進口廢物管理目錄中某些廢物種類進行了修訂、增補、拆分。至此，自動許可進口的固體廢物為3大類21種，限制進口的固體廢物為10大類54種，禁止進口的固體廢物為12大類85種，共25大類160種固體廢物。

從上述進口廢物管理目錄調整的過程來看，雖然我國已經基本形成了動態(tài)調整機制，但調整仍然有一定的隨意性，缺乏嚴格的調整原則和方法。

2 進口廢物管理目錄中存在的問題

由于進口固體廢物種類的多樣性和復雜性，在口岸監(jiān)管過程中不斷出現(xiàn)現(xiàn)有進口廢物管理目錄中沒有明確列出的固體廢物種類，給監(jiān)管和執(zhí)法部門的管理帶來一定難度。現(xiàn)行我國進口廢物管理目錄中存在的主要問題包括以下四個方面。

2.1 固體廢物種類范圍有限

我國進口廢物管理目錄中僅有159種列名的廢物，以及其他未列名廢物，并且每一類廢物和每一種廢物的界定范圍不清楚，不能涵蓋口岸監(jiān)管過程中遇到的一些具體問題。

2.2 《自動許可目錄》與《限制目錄》兩個目錄的廢物分類原則不明確

我國現(xiàn)有的《限制目錄》和《自動許可目錄》對可用作原料的固體廢物到底應歸入哪個目錄并沒有建立明確的方法和原則。例如，這兩個目錄中都列出了廢紙和金屬合金廢碎料，其中廢紙以是否經過分揀來區(qū)分，但是金屬合金廢碎料沒有明確的區(qū)分原則，譬如《自動許可目錄》中的鎳廢碎料和《限制目錄》中的鈦廢碎料。

2.3 進口廢物管理目錄調整具有復雜性

經過20多年的發(fā)展，目前我國基本上都允許進口需求旺盛的固體廢物資源，而對只有很少的特定行業(yè)或企業(yè)才需求，并且需求量不大，或者國外的產生量就不大的特殊需求固體廢物，我國都沒有允許進口，因此，今后進口廢物管理目錄的調整重點是該類固體廢物。由于這些固體廢物的專業(yè)性要求很高，決定了今后調整新增進口廢物種類將更加復雜。

2.4 進口廢物管理目錄缺乏處理特殊情況的靈活性

《自動許可目錄》和《限制目錄》中的廢物類別非常有限，并不能涵蓋很多利用價值高的資源性固體廢物，當在實際進口管理中出現(xiàn)該類固體廢物時，只能根據(jù)現(xiàn)行管理政策采取“一刀切”的方式禁止進口，缺乏一些特定情況下的合理處理方法，比如豁免。

3 進口廢物管理目錄動態(tài)調整的原則

我國進口廢物管理目錄的動態(tài)調整必須立足于我國的國情和發(fā)展狀況，建議動態(tài)調整的總原則為：①彌補國內資源短缺，防止進口廢物污染環(huán)境。②對可以彌補國內資源短缺且根據(jù)經濟技術條件能以無害化方式利用的可用作原料的固體廢物，按照環(huán)境風險程度，分別列入《限制目錄》和《自動許可目錄》。③對不能用作原料或者不能以無害化方式利用的固體廢物，列入《禁止目錄》。④對國內產生量大且尚未得到充分利用的廢物及含這類廢物的混合衍生物等，禁止進口。⑤對涉及危險廢物或者加工利用過程中環(huán)境風險高的固體廢物，禁止進口。

根據(jù)我國現(xiàn)有管理政策以及進口物品固體廢物屬性鑒別具體實例，總結得出每個進口廢物管理目錄的相應修訂原則為：①《禁止目錄》應包括危險廢物；以熱能回收為目的的固體廢物；不能用作原料的固體廢物；不能以無害化方式利用的固體廢物，即雖然可以回收利用，但由于經濟、技術條件的限制，不能做到整個回收利用過程對環(huán)境無害化；我國產生量或者堆存量大且尚未得到充分利用的固體廢物等。②《限制目錄》應包括國內短缺的相關資源；固體廢物自身的產生來源復雜，可能夾帶一些較為復雜的成分，也容易受到污染；在利用過程中存在一定的環(huán)境污染風險，處理不當易造成環(huán)境污染，危害人體健康，但是利用我國現(xiàn)有的利用技術，可將在回收利用過程中產生的對環(huán)境和人體健康的影響控制在可接受的范圍內。③《自動許可目錄》應包括國內短缺的相關資源；固體廢物自身成分簡單，基本不易夾帶危險或危害組分，不僅回收利用過程簡單，而且在回收利用過程中對環(huán)境和人體健康造成的影響較小。

4 進口廢物管理目錄動態(tài)調整的方法

借鑒《巴塞爾公約》中評判某廢物是否屬于危險廢物原則，歐盟廢物轉移名錄調整時需要考慮的因素，以及OECD的C(2001)107/FINAL決定提出的評判廢物風險的標準，結合我國的國情，我國進口廢物管理目錄調整的方法，應綜合考慮經濟價值、資源性、環(huán)境風險和廢物監(jiān)管四個方面的因素：①經濟價值分析。是否我國短缺的資源？從該廢物的歷史價格波動中，分析該廢物是否有較高的經濟價值？②資源性分析。通過對該廢物物理特性的了解，確定我國目前是否具有回收廢物的技術能力？對廢物進行回收和再生利用到何種程度？③環(huán)境風險分析。通過對該廢物污染特性的了解，確定在回收利用過程中產生的整體環(huán)境風險，以及所產生的風險是否可控？④廢物監(jiān)管分析。廢物中未回收利用的部分如何管理？

最理想的是，建立一個綜合衡量固體廢物的公式，公式中具體體現(xiàn)出經濟價值、資源性、環(huán)境風險和廢物監(jiān)管這四個方面因素，并且明確屬于《禁止目錄》、《限制目錄》和《自動許可目錄》的條件或情況，便于固體廢物監(jiān)管。例如對某進口固體廢物，當利用該公式計算出的數(shù)值超過多少時屬于《自動許可目錄》，當介于哪個范圍時屬于《限制目錄》，而當?shù)陀诙嗌贂r屬于《禁止目錄》。

5 進口廢物管理目錄動態(tài)調整的對策建議

(1)整合進口廢物管理目錄歷次調整情況。自從2009年第36號之后，分別于2011年和2013年相繼發(fā)布了4次目錄變更公告，對進口廢物管理目錄進行了局部調整。但是，至今尚未對變更情況進行匯總和重新發(fā)布，給日常工作中進口廢物管理目錄的使用帶來不便。為了便于管理和使用，將歷次進口廢物管理目錄調整情況進行匯總整合并發(fā)布。

(2)細化《禁止目錄》。我國禁止進口的固體廢物種類不局限于危險廢物和生活垃圾，還有利用價值較低或者國內產生量、堆存量大的一般固體廢物，《禁止目錄》越細、越具體就越有利于口岸的監(jiān)管。固體廢物屬性鑒別是《禁止目錄》調整的基礎，可總結固體廢物屬性鑒別的實際案例，將《禁止目錄》中“其他未列名固體廢物”進行具體化，使《禁止目錄》更加合理完整，有更強的可操作性。

(3)明確制定《限制目錄》與《自動許可目錄》的原則。我國是國際上廢物越境轉移的主要目的地，為嚴格防范污染物的轉入，應從固體廢物的資源屬性和環(huán)境污染行為兩方面進行考慮，進一步明確《自動許可目錄》和《限制目錄》中固體廢物劃分標準和原則。

(4)建立進口廢物管理目錄調整程序?？捎米髟系墓腆w廢物種類繁多，其再生利用技術水平也在不斷提高，非常有必要不斷的更新和調整進口廢物管理目錄，因此需要建立調整程序，在該程序中應該包括調整的依據(jù)、原則、方法、技術要求。

(5)實行豁免管理。探索進口廢物的豁免管理，將是對進口廢物管理目錄的有益補充。

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