非點(diǎn)源水污染立法管理案例研究

1 概 述

在全球，非點(diǎn)源污染對(duì)水質(zhì)是一種持續(xù)的嚴(yán)重的威脅。非點(diǎn)源水污染是來(lái)自一個(gè)或多個(gè)分散源頭的污染，鑒于其分散性，非點(diǎn)源非常難以治理。

解決非點(diǎn)源的機(jī)遇依賴于一個(gè)國(guó)家的管理系統(tǒng)。對(duì)于那些聯(lián)邦制國(guó)家，要在國(guó)家與州(邦)或省政府之間尋找合適的平衡點(diǎn)，以最有效地控制非點(diǎn)源污染。本文以4個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，即美國(guó)、澳大利亞、南非和印度為例，探討了各國(guó)在國(guó)家層面上管理非點(diǎn)源水污染的相關(guān)的法規(guī)和政策機(jī)制，并例證了，在州(省、邦)的層面上，通過(guò)聯(lián)邦立法框架或者獨(dú)立的監(jiān)管體制，這些非點(diǎn)源是如何得以控制的。

2 美國(guó)的非點(diǎn)源治理

2.1 國(guó)家的法律

《清潔水法》(CWA)是美國(guó)水質(zhì)管理的基礎(chǔ)?！肚鍧嵥ā访鞔_，目的是恢復(fù)和保持美國(guó)的各水體在化學(xué)、物理和生物方面的完整性。由于該法是聯(lián)邦法律，執(zhí)行權(quán)很大程度上被授予州一級(jí)政府，同時(shí)由國(guó)家環(huán)保局(USEPA)進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)助。

各州必須進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測(cè)，評(píng)估該州各水體的健康狀況，列出實(shí)施水質(zhì)限制的水體清單，并確立污染的最大日負(fù)荷總量(TMDL)值，該值明確了與達(dá)到適當(dāng)?shù)乃|(zhì)指標(biāo)相一致的、具體的污染物負(fù)荷。美國(guó)環(huán)保局發(fā)布了水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的推薦值，但由各個(gè)州負(fù)責(zé)建立各自所需的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并明確每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)適用于哪一類(lèi)或具體哪一個(gè)水體。美國(guó)環(huán)保局的任務(wù)是檢查各州的落實(shí)狀況，在某些情況下，如果州政府沒(méi)有完成這些工作，環(huán)保局必須代為完成。

在《清潔水法》中，明確了點(diǎn)源和非點(diǎn)源定義，另外，還特別聲明，農(nóng)業(yè)灌溉回流水和農(nóng)業(yè)雨水排放不屬于點(diǎn)源。

在1987年，《清潔水法》被加以修訂，以解決非點(diǎn)源污染。修正案第319節(jié)要求各州制定和執(zhí)行針對(duì)非點(diǎn)源的管理計(jì)劃，目標(biāo)是改善各州的水質(zhì)。用于這些計(jì)劃的聯(lián)邦撥款大概是每年2億美元。

2.2 《清潔水法》對(duì)各州的影響

大多數(shù)州有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行點(diǎn)源污染的削減，但是卻缺乏減少非點(diǎn)源污染的強(qiáng)制性的機(jī)制。各州必須轉(zhuǎn)而依靠以激勵(lì)為基礎(chǔ)的倡議。

根據(jù)《清潔水法》、相關(guān)的法規(guī)及美國(guó)環(huán)保局的導(dǎo)則，各州的水質(zhì)計(jì)劃必須執(zhí)行水質(zhì)監(jiān)測(cè)和評(píng)估的動(dòng)態(tài)程序，形成不斷更新的水質(zhì)受限水體的清單。水質(zhì)受限水體是指那些在至少一項(xiàng)州級(jí)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)上未達(dá)標(biāo)的水體。這些水體的清單必須每?jī)赡晟蠄?bào)美國(guó)環(huán)保局。對(duì)于每個(gè)被列入清單的水體，各州必須隨之?dāng)M訂其TMDL。

要實(shí)現(xiàn)非點(diǎn)源污染的削減往往很困難，各州不得不依賴于強(qiáng)制性手段。基于依照《清潔水法》“319計(jì)劃”所獲資金的激勵(lì)性措施，有助于該項(xiàng)工作的推進(jìn)，但是并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定要求“319計(jì)劃”必須滿足TMDL。在很多州，“319計(jì)劃”與TMDL并不協(xié)調(diào)，相關(guān)協(xié)調(diào)工作仍在進(jìn)行中。

2.3 各州的解決方案

各州正在采取各種更為協(xié)調(diào)的方法解決非點(diǎn)源污染。一些州甚至通過(guò)立法確立非點(diǎn)源(污染排放)的許可權(quán)。一些州積極地引導(dǎo)“319計(jì)劃”的資金投向TMDL重點(diǎn)水體，或者在州層面上整合“319計(jì)劃”和TMDL。

1969年，加利福尼亞州議會(huì)通過(guò)了《波特-科隆水質(zhì)控制法》，提出了該州非點(diǎn)源水污染的管理規(guī)定。該法律涵蓋了所有排向陸地、地表水和地下水的污水，而沒(méi)有考慮其污染源頭。該法律允許“污水排放要求”(主要是排放許可)可以不強(qiáng)制執(zhí)行，但是不執(zhí)行權(quán)是有條件的，有可能被終止，并且在沒(méi)有重新申請(qǐng)的情況下，不執(zhí)行權(quán)不能超過(guò)5 a。不執(zhí)行權(quán)的臨時(shí)性迫使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者們索性選擇遵守“污水排放要求”，從而主動(dòng)接受監(jiān)管。

在華盛頓州，《水污染控制法》禁止任何造成(或有可能造成)污染的水排入該州水體。華盛頓生態(tài)部(DOE)詮釋該法律適用于點(diǎn)源的同時(shí)也適用于非點(diǎn)源。另外，華盛頓州的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求，引起非點(diǎn)源污染的活動(dòng)應(yīng)該采取最佳管理實(shí)踐，以減輕這類(lèi)污染的影響?；谠摋l規(guī)定，華盛頓生態(tài)部把不執(zhí)行最佳管理實(shí)踐的行為視作違規(guī)，有權(quán)動(dòng)用命令、指令、許可、民事或刑事處罰以確保執(zhí)行。

無(wú)論有沒(méi)有直接對(duì)非點(diǎn)源的管理權(quán)，包括華盛頓州、佛羅里達(dá)州、印第安納州在內(nèi)，均試圖采取一系列措施整合其“319計(jì)劃”和TMDL來(lái)更好地解除水質(zhì)困境，

即便一些沒(méi)有將“319計(jì)劃”和TMDL加以整合的州，也試圖將水質(zhì)的優(yōu)先級(jí)與撥款相匹配。例如，馬薩諸塞州環(huán)保部設(shè)立了一個(gè)系統(tǒng)，該系統(tǒng)對(duì)向“319計(jì)劃”聯(lián)邦撥款提出的申請(qǐng)進(jìn)行分類(lèi)，以支持非點(diǎn)源的削減。該系統(tǒng)對(duì)那些打算執(zhí)行最佳管理實(shí)踐的項(xiàng)目的撥款賦予更高優(yōu)先級(jí)，以響應(yīng)TMDL、流域行動(dòng)計(jì)劃，或在陸地上對(duì)被列入水質(zhì)受限清單的水體施加影響的計(jì)劃。

其余各州開(kāi)展的非點(diǎn)源污染治理工作還包括社會(huì)激勵(lì)措施和直接與農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行協(xié)商的機(jī)制，政府與農(nóng)場(chǎng)主和其他利益相關(guān)者共同參與區(qū)域水質(zhì)的管理。

2.4 小 結(jié)

在治理非點(diǎn)源污染的問(wèn)題上，美國(guó)面臨著重大的挑戰(zhàn)?！肚鍧嵥ā犯粗赝ㄟ^(guò)撥款計(jì)劃解決問(wèn)題，而不是賦予急需控制非點(diǎn)源水污染的各州強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。讓問(wèn)題更為復(fù)雜的是，撥款計(jì)劃與改善水質(zhì)的強(qiáng)制措施并無(wú)必然聯(lián)系。各州試圖通過(guò)多種途徑彌補(bǔ)《清潔水法》的缺陷。雖然已經(jīng)取得一些成果，這一問(wèn)題依然是美國(guó)所面臨的最緊迫的水質(zhì)問(wèn)題。

3 澳大利亞的非點(diǎn)源治理

3.1 國(guó)家的法律與政策

在澳大利亞，水質(zhì)保護(hù)方面的事務(wù)由各個(gè)州自行管理。盡管缺乏直接的憲法授權(quán)，在聯(lián)邦和各州達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，一些環(huán)境問(wèn)題可通過(guò)國(guó)家政策倡導(dǎo)得到解決。 《國(guó)家水質(zhì)管理政策》(NWQMS)列出了水質(zhì)管理的統(tǒng)一政策和指南。這些指南圍繞與非點(diǎn)源相關(guān)的主題制定，比如農(nóng)業(yè)用地、水污染與城市暴雨管理?！秶?guó)家水質(zhì)管理政策》還與州和領(lǐng)地協(xié)作，為制定《水質(zhì)改善計(jì)劃》(WQIP)建立框架，該計(jì)劃試圖從已發(fā)現(xiàn)的幾個(gè)“熱點(diǎn)”著手來(lái)改善水質(zhì)?！端|(zhì)改善計(jì)劃》包括水質(zhì)監(jiān)測(cè)、農(nóng)業(yè)最佳管理實(shí)踐、水敏性城市設(shè)計(jì)，這些內(nèi)容都具有解決非點(diǎn)源污染的潛力。

最近，各州和聯(lián)邦政府開(kāi)展了創(chuàng)新性合作，促成了墨累-達(dá)令流域水資源綜合管理規(guī)劃的制定。該流域面積超過(guò)100萬(wàn)km2，包括昆士蘭州、新南威爾士州、維多利亞州、南澳大利亞州的一部分和整個(gè)澳大利亞首都領(lǐng)地。墨累-達(dá)令流域管理局由聯(lián)邦依據(jù)2007年的《水法》建立，《水法》要求流域管理局代表澳大利亞政府制定可行的《流域規(guī)劃》。

3.2 新南威爾士州取得的進(jìn)展

由于沒(méi)有覆蓋全聯(lián)邦的與水質(zhì)有關(guān)的規(guī)定，每個(gè)州不得不建立其自己的法規(guī)框架。在各州解決非點(diǎn)源污染的行動(dòng)中，一個(gè)成功典范來(lái)自新南威爾士州。新南威爾士州最重要的法規(guī)是1997年的《環(huán)境保護(hù)行動(dòng)法》(POEO)。POEO規(guī)定：污染任何水域、導(dǎo)致或允許任何水域被污染的行為視為違法。這是一種需承擔(dān)嚴(yán)格賠償責(zé)任的違法，并且新南威爾士州環(huán)境保護(hù)局(現(xiàn)已并入新南威爾士州環(huán)境、氣候變化與水務(wù)部(DECCW))已經(jīng)成功地用該法律起訴了很多非點(diǎn)源水污染的排放者。然而，在某些案例中，所需要的刑事證明標(biāo)準(zhǔn)還是很難達(dá)到，因?yàn)榭赡苡卸鄠€(gè)污染源。

POEO還包含了其他條款，這些條款確?？梢圆扇⌒袆?dòng)以阻止或預(yù)防污染的發(fā)生。相比在污染排出后再提起法律訴訟而言，這些條款也許會(huì)是更為有效的控制非點(diǎn)源的機(jī)制。例如，條款明確，污染任何土地、導(dǎo)致或允許任何土地被污染的行為視為違法。同時(shí)，以危害(或者有可能危害)環(huán)境的方式，因有意或疏忽導(dǎo)致污染物泄漏、溢出或以其他方式排污的行為也屬違法行為。另外，POEO還包括關(guān)于指定活動(dòng)的綜合許可條款，如大規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品加工和集約化畜牧生產(chǎn)。為了控制水污染，還制定了專(zhuān)項(xiàng)條款，保證對(duì)任何活動(dòng)進(jìn)行控制的許可證的發(fā)放。

除了POEO，新南威爾士州還有很多其他的法令，這些法令提供了多種控制非點(diǎn)源水污染的機(jī)制。例如，2003年的《原生植被法》(NVA)及1938年的《土壤保護(hù)法》(SCA)都提供了間接的法律機(jī)制，以控制由地面徑流引起的水污染，并對(duì)破壞原生植被和可能導(dǎo)致土壤侵蝕的行為作出了嚴(yán)厲的處罰規(guī)定。

1997年的《污染土地管理法》(CLMA)建立起一套系統(tǒng)，用于被污染土地的調(diào)查和修復(fù)，該系統(tǒng)被證明是土地污染的重要控制工具。

2009年6月，《新南威爾士州分散源頭水污染政策》出臺(tái)。該文件不僅強(qiáng)調(diào)了非點(diǎn)源水污染對(duì)環(huán)境和社會(huì)造成的后果，還強(qiáng)調(diào)了其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響。根據(jù)愈加頻發(fā)和劇烈的暴雨事件,以及植被退化等現(xiàn)象，該文件還著重強(qiáng)調(diào)了非點(diǎn)源水污染對(duì)于氣候變化的影響。

《新南威爾士州分散源頭水污染政策》重點(diǎn)針對(duì)3個(gè)主要問(wèn)題：泥沙淤積、營(yíng)養(yǎng)物和病原體。《優(yōu)先行動(dòng)計(jì)劃(2009～2013年)》為此提出了如下解決方案：找到一種方法來(lái)確定存在泥沙淤積、營(yíng)養(yǎng)物和病原體問(wèn)題的重點(diǎn)區(qū)域；制定最佳管理實(shí)踐指南，對(duì)在重點(diǎn)區(qū)域遵守該指南的土地?fù)碛姓呓o予獎(jiǎng)勵(lì)；制定新的土地管理規(guī)劃，修訂原有規(guī)劃，以減少泥沙淤積、營(yíng)養(yǎng)物和病原體負(fù)荷；調(diào)查為解決非點(diǎn)源的市場(chǎng)化管理工具或激勵(lì)措施的法律框架的運(yùn)用情況；評(píng)估社區(qū)(對(duì)非點(diǎn)源水污染管理的)意識(shí)，發(fā)布目標(biāo)計(jì)劃推動(dòng)利益相關(guān)者采取行動(dòng)；推進(jìn)示范點(diǎn)的建設(shè)。

3.3 小 結(jié)

在澳大利亞，環(huán)境保護(hù)不是聯(lián)邦政府的責(zé)任，需要各州自行對(duì)諸如水質(zhì)方面的問(wèn)題進(jìn)行立法。有很多帶有合作性質(zhì)的全國(guó)性的倡導(dǎo)和指南，幫助各州制定應(yīng)對(duì)各種環(huán)境問(wèn)題的政策。然而，在管理非點(diǎn)源水污染方面，國(guó)家基本上沒(méi)有什么影響力。雖然一些州(尤其以新南威爾士州最為突出)已經(jīng)通過(guò)了一些法律，直接或間接地對(duì)非點(diǎn)源水污染各方面進(jìn)行了控制，但在立法和實(shí)際執(zhí)行方面存在很大的距離。

4 南非的非點(diǎn)源治理

4.1 國(guó)家的法律與政策

在南非共和國(guó)，《國(guó)家水法》(NWA)是用于水質(zhì)管理的國(guó)家基本法規(guī)。

《國(guó)家水法》指定水務(wù)和林業(yè)部(現(xiàn)為水務(wù)部，DWA)為負(fù)責(zé)水資源管理的國(guó)家級(jí)行政部門(mén)?！秶?guó)家水法》還明確全國(guó)分為19個(gè)水管理區(qū)，并將最終被納入新成立的流域管理局的管轄內(nèi)。流域管理局被要求制定《流域管理政策》(CMS)，該政策與《國(guó)家水資源政策》(NWRS)保持一致?！秶?guó)家水資源政策》是有法律約束力的政策，詳細(xì)解釋了“水資源的政策、目標(biāo)、規(guī)劃、利用、開(kāi)發(fā)、保護(hù)、管理和控制”。水務(wù)部作為流域管理局的臨時(shí)過(guò)渡機(jī)構(gòu)，直到各流域管理局成立。

《國(guó)家水法》并不區(qū)分點(diǎn)源和非點(diǎn)源污染。因此，該法律的所有相關(guān)條款應(yīng)該都適用于對(duì)非點(diǎn)源的治理。然而，關(guān)于怎樣將該法律條款用于非點(diǎn)源控制和管理，幾乎沒(méi)有什么規(guī)定。為了填補(bǔ)這一法律空白，水務(wù)部目前正在制定《非點(diǎn)源污染管理政策》，以將其納入到《國(guó)家水資源政策》中。

《國(guó)家水法》設(shè)立了一套系統(tǒng)，該系統(tǒng)由“源頭導(dǎo)向型”和“資源導(dǎo)向型”措施構(gòu)成，用于控制南非水域的污染物排放。資源導(dǎo)向性措施強(qiáng)調(diào)水資源本身的條件，包括水量和水質(zhì)條件。水務(wù)部目前正在建立一個(gè)綜合的資源分類(lèi)系統(tǒng)，該系統(tǒng)將明確國(guó)內(nèi)每個(gè)水體所需要的保護(hù)級(jí)別，并為每種水資源建立“資源質(zhì)量目標(biāo)”(RQO)。

《國(guó)家水法》規(guī)定，水資源分類(lèi)系統(tǒng)可以根據(jù)水資源等級(jí)，規(guī)劃水下或陸上的水資源利用。從而，通過(guò)將必須進(jìn)行“源頭導(dǎo)向型”管理的各種土地利用活動(dòng)，與“資源質(zhì)量目標(biāo)”所規(guī)定的水資源保護(hù)等級(jí)相聯(lián)系，該分類(lèi)系統(tǒng)成為管理非點(diǎn)源的潛在機(jī)制。根據(jù)建立該分類(lèi)系統(tǒng)的法律草案，為不同等級(jí)水資源用戶建立與用水相關(guān)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。此外，《國(guó)家水法》還制定了污染防治措施，這些措施適用于非點(diǎn)源。

除了這些“資源導(dǎo)向型”措施，《國(guó)家水法》還規(guī)定了很多“源頭導(dǎo)向型”措施，限制與約束水資源的使用，以確保達(dá)到期望的資源保護(hù)水平。這些要求通過(guò)(針對(duì)特定水資源、特定人群、明確的地理區(qū)域或某個(gè)特定時(shí)期)用水許可和普通使用授權(quán)系統(tǒng)得以執(zhí)行?！秶?guó)家水資源政策》明確了“源頭導(dǎo)向型”響應(yīng)的層級(jí)。首先，只要有可能，就應(yīng)該推行“源頭導(dǎo)向型”控制措施，以防止污染或水資源的退化。其次，污染一旦排放，必須通過(guò)建立諸如“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)”原則，同時(shí)當(dāng)然要遵守那些符合相關(guān)“資源質(zhì)量目標(biāo)”的管理規(guī)定，來(lái)進(jìn)行最小化處理。最后，對(duì)于水質(zhì)退化的水體，執(zhí)行更為嚴(yán)格的措施。

目前，水務(wù)部正與農(nóng)林漁業(yè)部及有關(guān)政府部門(mén)(省級(jí)和國(guó)家級(jí))合作，制定一項(xiàng)旨在管理農(nóng)業(yè)活動(dòng)對(duì)水質(zhì)影響的政策。這將促成一系列關(guān)于“殺蟲(chóng)劑和化肥使用”以及“由某些農(nóng)業(yè)設(shè)施(如飼養(yǎng)場(chǎng))引起分散污染”的規(guī)定的起草。

4.2 流域?qū)用娴膽?yīng)對(duì)措施

正如前面所提到的，《國(guó)家水法》要求南非的19個(gè)水管理區(qū)都成立各自的流域管理局，反過(guò)來(lái)促成相關(guān)流域與子流域《流域管理政策》的制定。最終，各流域管理局將成為負(fù)責(zé)水資源管理的主要機(jī)構(gòu)。

到目前為止，共成立了9個(gè)流域管理局，但還沒(méi)有一個(gè)流域管理局完成其《流域管理政策》的制定。在完成《流域管理政策》之前，流域管理局必須開(kāi)展流域評(píng)估研究，包括對(duì)一系列活動(dòng)和這些活動(dòng)對(duì)于流域水資源影響的評(píng)估，對(duì)現(xiàn)狀的物理環(huán)境、水文條件、土地利用活動(dòng)、水需求狀況的評(píng)估，及其對(duì)于水資源各種影響的評(píng)估，并預(yù)測(cè)未來(lái)開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)流域內(nèi)水資源的影響。這項(xiàng)評(píng)估將為《流域管理政策》的制定和各個(gè)流域范圍內(nèi)的非點(diǎn)源管理奠定基礎(chǔ)?？紤]到水質(zhì)因素，《流域管理政策》必須為用水建立“資源水質(zhì)目標(biāo)”；為實(shí)現(xiàn)這些水質(zhì)目標(biāo)確定合適的“源頭管理目標(biāo)”；制定“部門(mén)水質(zhì)管理規(guī)劃”，明確為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的管理要求和職責(zé)；制定“單一源頭和專(zhuān)業(yè)部門(mén)的水質(zhì)管理規(guī)劃”，并引入“單一源頭干預(yù)機(jī)制(用水許可)”以確保“資源水質(zhì)目標(biāo)”得以實(shí)現(xiàn)。

據(jù)預(yù)計(jì)，《流域管理政策》一旦制定完成，法律上的水資源管理功能的行使權(quán)，包括水質(zhì)管理，將從水務(wù)部被移交給相關(guān)的流域管理局。

4.3 小 結(jié)

南非《國(guó)家水法》中沒(méi)有區(qū)分對(duì)點(diǎn)源和非點(diǎn)源水污染的管理，這雖然為建立流域?qū)用娴姆屈c(diǎn)源管理綜合框架提供了特別的機(jī)遇，但關(guān)于如何執(zhí)行非點(diǎn)源管理，目前仍缺乏相關(guān)規(guī)定。新成立的流域管理局和其他非點(diǎn)源污染的政府管理機(jī)構(gòu)，必須明確和建立合作管理的機(jī)制，這種機(jī)制對(duì)于協(xié)調(diào)這些源頭的管理是必需的。通過(guò)制定《非點(diǎn)源污染管理政策》并將其納入到《國(guó)家水資源政策》中，水務(wù)部正試圖彌補(bǔ)法律上的空白，并為某些會(huì)導(dǎo)致非點(diǎn)源污染的用水活動(dòng)制定許可證申請(qǐng)指南。目前整個(gè)過(guò)程還處于發(fā)展的初期階段。

5 印度的非點(diǎn)源治理

5.1 國(guó)家的法律與政策

1974年的《水污染防止和控制法》(簡(jiǎn)稱《水法》)，是印度主要的水質(zhì)管理法規(guī)。該法律要求建立中央污染控制委員會(huì)(CPCB)和邦污染控制委員會(huì)(SPCB)。前者的主要職能是“推進(jìn)各邦不同地區(qū)的河流與水井的凈化”，而后者則負(fù)責(zé)常規(guī)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)，設(shè)立污水排放標(biāo)準(zhǔn)，但必須服從于前者。中央污染控制委員會(huì)建立了全國(guó)的監(jiān)測(cè)站網(wǎng)絡(luò)，這些監(jiān)測(cè)站按每月、每季度或(對(duì)于地下水)每半年抽取水樣。水質(zhì)目標(biāo)根據(jù)水資源的用途具體設(shè)定。然而，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)很多實(shí)際操作上的制約，包括人力和資源的匱乏，水平受限，缺乏訓(xùn)練等。

《水法》并不明文針對(duì)非點(diǎn)源污染，但是其中的一些條款在適用于控制點(diǎn)源污染的同時(shí)，也適用于控制非點(diǎn)源污染。

邦污染控制委員會(huì)有權(quán)采取實(shí)際行動(dòng)，去除存在于任何河流、水井或土地中的任何有毒、有害或污染物質(zhì)，治理或減輕任何已造成的污染，或發(fā)出限令，還有權(quán)向法庭申請(qǐng)限令。

依據(jù)1986年的《環(huán)境保護(hù)法》(EPA)，中央政府有權(quán)采取措施保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，阻止、控制和減輕環(huán)境污染。這些措施包括：阻止、控制和減輕環(huán)境污染的國(guó)家計(jì)劃；環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；大氣與污水排放標(biāo)準(zhǔn)；基于地區(qū)的工業(yè)或其他工藝流程的限制。政府還可以制定與所有這些事宜有關(guān)或與其中任何一項(xiàng)有關(guān)的規(guī)定，如：1986年的《環(huán)境保護(hù)條例》、2000年的《市政固體廢棄物管理和處理規(guī)定》，以及1989年的《危險(xiǎn)廢棄物管理和處理規(guī)定》。中央政府在依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》行使其權(quán)力和履行其職能的過(guò)程中，也可以發(fā)出一些命令。這些命令包括：對(duì)任何產(chǎn)業(yè)、企業(yè)或生產(chǎn)工藝的關(guān)?；蚬芾?，停止或限制供電、供水或其他服務(wù)。

在最近幾年，印度-恒河平原開(kāi)始引進(jìn)“保護(hù)性農(nóng)業(yè)”(CA)?！氨Ｗo(hù)性農(nóng)業(yè)”是一種不用犁地翻土來(lái)種植農(nóng)作物的系統(tǒng)。該系統(tǒng)其他特點(diǎn)還包括將農(nóng)作物收割后剩下的部分保留在土壤表面并加以處理，以及采用土地輪作，這些措施可以使農(nóng)業(yè)對(duì)環(huán)境的不利影響最小化。除了保護(hù)水源、削減徑流和減少水土流失，還具有其他環(huán)境方面的好處，包括減少化肥和農(nóng)藥的使用。

5.2 各邦的管理

由于中央污染控制委員會(huì)和其他國(guó)家權(quán)利機(jī)構(gòu)很少將工作重點(diǎn)放在非點(diǎn)源污染上，同時(shí)《水法》對(duì)于解決非點(diǎn)源污染也沒(méi)有明確的授權(quán)，邦污染控制委員會(huì)主要集中其力量用來(lái)監(jiān)管依照《水法》所頒發(fā)“點(diǎn)源排放許可”的落實(shí)情況。2006年的一項(xiàng)調(diào)查表明，有過(guò)多的工作重心被放在了許可、監(jiān)測(cè)和檢查大型工業(yè)企業(yè)活動(dòng)的工作上，另一方面，實(shí)質(zhì)上忽略了來(lái)自中小型企業(yè)、市政設(shè)施、交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)的顯著的、逐漸累積的污染影響。研究強(qiáng)調(diào)了邦污染控制委員會(huì)政策執(zhí)行上面臨的挑戰(zhàn)，而且由于缺乏國(guó)家的倡導(dǎo)，非點(diǎn)源污染問(wèn)題在各邦(要解決的問(wèn)題中)似乎仍將處于次要的位置，除非工業(yè)的和市政的污染點(diǎn)源得到了有效治理。

5.3 小 結(jié)

印度水質(zhì)管理工作在全國(guó)主要通過(guò)1974年的《水污染防止和控制法》推進(jìn)，但是執(zhí)行水質(zhì)管理的職責(zé)則被賦予各個(gè)邦污染控制委員會(huì)。工作的重心被放在對(duì)點(diǎn)源排放的管理上，并且沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)非點(diǎn)源水污染的法律。雖然看似中央政府有權(quán)依據(jù)《水法》和1986年的《環(huán)境保護(hù)法》管理非點(diǎn)源，但目前為止還沒(méi)有采取實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)。然而，近幾年來(lái)，很多的政策文件和倡議已經(jīng)引起人們對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注。

6 結(jié) 論

與聯(lián)邦政府存在的幾乎任何問(wèn)題一樣，出臺(tái)法規(guī)的政府的級(jí)次、法規(guī)得以強(qiáng)制執(zhí)行的措施，以及不同的權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，對(duì)于成功地處理非點(diǎn)源污染至關(guān)重要。國(guó)家政府傳統(tǒng)上主導(dǎo)了水污染控制工作，而在建立管理機(jī)構(gòu)、構(gòu)建體系與制定指南來(lái)實(shí)施非點(diǎn)源治理方面，國(guó)家政府也許需要扮演一個(gè)更為重要的角色。

在美國(guó)、南非和印度，水污染控制的基礎(chǔ)來(lái)自于國(guó)家政府。美國(guó)的個(gè)別州制定了一些法規(guī)，試圖填補(bǔ)《清潔水法》留下的有關(guān)非點(diǎn)源污染治理的法律空白，加利福尼亞州的《波特-科隆水質(zhì)控制法》可能是其中最為成功的例子。同樣，沒(méi)有國(guó)家的干預(yù)，印度的各個(gè)邦在非點(diǎn)源控制方面卻幾乎沒(méi)有取得什么進(jìn)展。

澳大利亞的案例分析顯示，澳大利亞各個(gè)州有能力管理水質(zhì)問(wèn)題，非點(diǎn)源污染控制可以在州層面上展開(kāi)。新南威爾士州眾多的法律和“優(yōu)先行動(dòng)計(jì)劃”雖然還遠(yuǎn)不夠完善，卻展示了在州層面上治理非點(diǎn)源污染的潛力。加利福尼亞的《波特-科隆水質(zhì)控制法》是又一個(gè)由州政府來(lái)治理非點(diǎn)源的成功例子。

無(wú)論國(guó)家在更廣泛的水污染控制方面或在特定的非點(diǎn)源污染控制方面的參與程度如何，國(guó)家政府可能需要在跨行政邊界的非點(diǎn)源污染治理中發(fā)揮作用，因?yàn)楦髦?省或邦)無(wú)法單獨(dú)解決這些問(wèn)題。制定政策時(shí)，國(guó)家政府應(yīng)更為高效。此外，國(guó)家政府應(yīng)該充分意識(shí)到各州(省或邦)政府在非點(diǎn)源污染控制方面的政治、財(cái)政、組織和科學(xué)的能力。

在諸多人類(lèi)影響因素中，人口的增長(zhǎng)和對(duì)生物燃料迅速升溫的興趣，將對(duì)人們?nèi)绾卫猛恋?，以及這種土地利用對(duì)于水資源的意義，產(chǎn)生重大的影響。水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、國(guó)家政策和指南是關(guān)鍵的第一步。然而，各管理部門(mén)協(xié)調(diào)配合、當(dāng)?shù)氐闹С?、適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性措施及其他執(zhí)行措施，對(duì)于非點(diǎn)源污染的治理是必要的。針對(duì)每個(gè)國(guó)家，建立管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行行動(dòng)計(jì)劃的政府級(jí)次有必要各不相同，而污染控制的效果取決于管理結(jié)構(gòu)是否具有戰(zhàn)略性。