行政決策公眾參與制度研究

張維周

（黑龍江大學(xué)，哈爾濱 150080）

社會(huì)公眾對(duì)政府活動(dòng)尤其是政府行政決策活動(dòng)的參與，被視為現(xiàn)代民主政治的重要標(biāo)志，公眾參與公共事務(wù)和公共管理是參與式民主的核心理念。民眾或社會(huì)團(tuán)體通過充分獲得政府活動(dòng)的信息并與之交流達(dá)到參與決策實(shí)踐的目的，是公眾獲得行政信息和培養(yǎng)公共精神的重要渠道。同時(shí)，公眾參與制度保障行政決策的制定能夠全面平衡各方面利益關(guān)系人的正當(dāng)利益，體現(xiàn)了參與性行政程序?qū)τ诒Ｕ虾蛯?shí)現(xiàn)人性尊嚴(yán)的重要價(jià)值[1]?；诖耍型饬⒎ㄡ槍?duì)公眾參與的特點(diǎn)設(shè)定了多種形式，并在決策實(shí)踐中廣泛應(yīng)用。然而很多政府不知如何在行政決策中引入公眾參與，或引入公眾參與但不充分，甚至出現(xiàn)“聽而不證”、“先做決定，后找根據(jù)”、積極性降低、關(guān)注度下降等現(xiàn)象。本文試對(duì)重大行政決策公眾參與進(jìn)行價(jià)值分析和制度研究，并就如何有效地進(jìn)行行政決策公眾參與提出建議。

一、行政決策公眾參與的價(jià)值

（一）公眾參與是尋求行政決策自身合法化的路徑

政府職能由“消極行政”向“積極行政”轉(zhuǎn)變，舊有管理主義模式下由非民選、不對(duì)選民負(fù)責(zé)的行政機(jī)關(guān)做出的單向度決策開始面臨合法性問題，已經(jīng)不能為行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)代行政活動(dòng)中提供一個(gè)有效的外部合法化路徑?！叭绻姓C(jī)關(guān)在政策或決定的形成過程中為所有可能受影響的利益主體提供了參與的機(jī)會(huì)和論壇，就可以通過這些參與者的協(xié)商而達(dá)成所有人所接受的妥協(xié)，這就在微觀意義上體現(xiàn)了利益代表和參與式民主，也就是對(duì)立法過程的一種復(fù)制?！盵2]現(xiàn)代行政決策模式尋求通過公眾參與實(shí)現(xiàn)行政決策自身的合法化，即將舊有的單向度行政決策模式變革為一種參與式行政決策模式，政府與公眾能夠溝通協(xié)商，產(chǎn)生理解認(rèn)同，達(dá)成一致意見。因此，“允許利益代表的參與并在充分考慮各種受影響利益的基礎(chǔ)上而做出的決策，就在微觀意義上基于和立法一樣的原則而獲得了合法性”[3]。

（二）公眾參與是公眾參與權(quán)保障和實(shí)現(xiàn)的重要方式

憲法第2條第二款規(guī)定：“人民依照法律的規(guī)定，通過各種途徑和方式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！庇纱耍妳⑴c權(quán)是憲法框架下的一種法律預(yù)設(shè)，公眾參與權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)是符合憲政精神的。據(jù)此，《湖南省行政程序規(guī)定》第28條規(guī)定：“行政程序參與人在行政程序中，依法享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”即行政決策如2006年北京市就出租車漲價(jià)召開聽證會(huì)，會(huì)前媒體報(bào)道大約有70%的公眾和出租車司機(jī)不贊成漲價(jià)，而聽證代表中有56%贊成漲價(jià)，政府據(jù)此提高了出租車價(jià)格。

公眾參與權(quán)是集知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身的復(fù)合型權(quán)利并貫穿于公共參與過程的各階段。正如學(xué)者所說：“將公眾參與過程加以分解，在每個(gè)過程之中賦予公眾相應(yīng)的主體性權(quán)利，并匹配相應(yīng)的權(quán)利制度和救濟(jì)制度，方能使公眾參與得到制度性保障”[4]。

（三）公眾參與是實(shí)踐參與式民主的有效途徑

建立民主政府的過程即民眾獲得政治參與權(quán)的過程，并與民主方式息息相關(guān)。“法律體制的一個(gè)目標(biāo)就是，不僅通過允許滿足人們的偏好來確保自治的實(shí)現(xiàn)，而且更根本的是應(yīng)該在偏好形成的過程中確保自治的實(shí)現(xiàn)”[5]。這一理論的要旨在于“凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，都應(yīng)該參加這些決策的制定過程”[6]，使公眾參與到政府行政決策中被認(rèn)為是實(shí)踐參與式民主最為有效的途徑。參與式民主的意義并不在于取代代議制民主，而是在微觀角度作為一種參與式民主的形式適用于行政決策所涉及的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)治理等領(lǐng)域內(nèi)。其必要性在于，通過公眾參與決策提高公眾學(xué)習(xí)、認(rèn)識(shí)和交流能力，使公眾成為“有見識(shí)的公眾”[7]，為提升民主決策的質(zhì)量和合法性提供可能。

二、行政決策公眾參與的形式

2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布《規(guī)章制定程序條例》將書面征求意見、座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)作為制定行政規(guī)章時(shí)的公眾參與形式。由于行政決策與制定規(guī)章同為“國(guó)家行政機(jī)關(guān)為履行其職能，依法處理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)而進(jìn)行的決策活動(dòng)”，可以說，我國(guó)行政決策公眾參與的具體形式也主要為這四種。縱觀各國(guó)行政決策立法及實(shí)踐，其主要形式可大致分為三種：

（一）公民調(diào)查

公民調(diào)查是一種最基本的參與形式，美國(guó)行政程序法將其視為一種非正式的聽證而在各類行政決策中廣泛應(yīng)用，即使行政程序法沒有規(guī)定，與行政決策有關(guān)的利害關(guān)系人也可以根據(jù)憲法而獲得參與的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)在行政決策出臺(tái)前，將決策的目標(biāo)、計(jì)劃，具體程序、法律依據(jù)以及擬議決策的草案向公眾公布并征集意見，且不以書面方式為限。這種形式將公眾參與的成本降到最低，投入產(chǎn)出比高，能夠盡可能多地吸引參與者，收集到最為廣泛的信息。

（二）聽證會(huì)

正式的聽證會(huì)有嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)，其形式類似于審判，由獨(dú)立的行政法官主持，參加聽證的利害關(guān)系人有權(quán)聘請(qǐng)律師，陳述意見、提出證據(jù)，參與者之間可以進(jìn)行辯論、互相質(zhì)證[8]。聽證筆錄對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束效力，須依據(jù)聽證筆錄進(jìn)行決策。這種形式賦予利害關(guān)系人充分進(jìn)行事實(shí)及政策辯論的權(quán)利，通過對(duì)質(zhì)使行政機(jī)關(guān)必須闡述其決策的依據(jù)，并對(duì)合法性與科學(xué)性進(jìn)行論證，確保行政機(jī)關(guān)能夠掌握充分的信息，減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)。

（三）咨詢委員會(huì)

咨詢委員會(huì)是指對(duì)政府問題進(jìn)行審議并為政府機(jī)關(guān)或官員提供見解或結(jié)論的若干個(gè)人的合稱[9]。其職能在于就行政機(jī)關(guān)指定的議題進(jìn)行討論，并將結(jié)果報(bào)告行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)以此為依據(jù)做出決定。

1.協(xié)商咨詢委員會(huì)。協(xié)商咨詢委員會(huì)是指由利害關(guān)系人或其代表以及政府機(jī)關(guān)代表所組成的咨詢委員會(huì)，職能是代表各方利益，就政府所做行政決策的目標(biāo)、主題、程序和與之相關(guān)的問題進(jìn)行協(xié)商，在協(xié)調(diào)各方利益的基礎(chǔ)上努力就這些問題達(dá)成合意。這確保那些有可能受到行政決策影響的利害關(guān)系人參與到?jīng)Q策過程中來，使得公眾意見相對(duì)集中，同時(shí)保證利害關(guān)系人與政府之間進(jìn)行有效地信息交流和意見交換，為維護(hù)利害關(guān)系人的權(quán)利提供保障。同時(shí)，這種面對(duì)面的交流能夠避免對(duì)抗式聽證效率低下、空耗和拖沓等問題。

2.技術(shù)咨詢委員會(huì)。技術(shù)咨詢委員會(huì)是由相關(guān)領(lǐng)域的專家和行政機(jī)關(guān)官員所組成，旨在就行政機(jī)關(guān)所提技術(shù)問題進(jìn)行研究、討論，最終形成意見提出報(bào)告。作為行政機(jī)關(guān)決策參考的咨詢委員會(huì)，參與成員都是某一領(lǐng)域的專家，科學(xué)性作為首要前提。在某些領(lǐng)域中，非專家的公眾對(duì)于技術(shù)性的問題所能提供的幫助甚微，如果利益團(tuán)體代表參與行政決策程序，則有背離決策目標(biāo)之虞。

三、提高公眾參與有效性的途徑

公眾參與在保障行政決策科學(xué)性和正當(dāng)性等方面確實(shí)起到了十分重要的作用，但并非在決策程序中只要引入公眾參與就能對(duì)決策的質(zhì)量和理性起到當(dāng)然的促進(jìn)作用。如果行政機(jī)關(guān)選取的手段并沒有適合其運(yùn)用的土壤，此時(shí)考慮每個(gè)利益當(dāng)事人的陳述和主張，將嚴(yán)重影響行政專家審慎的分析和理性的選擇，由此得出的結(jié)論往往由妥協(xié)和調(diào)和組成，這從根本上偏離了行政決策最初設(shè)定的公共利益目標(biāo)。因此，行政機(jī)關(guān)不加區(qū)分地隨意選取公共參與形式作為決策手段適用于一切行政管制領(lǐng)域顯然是不適當(dāng)?shù)?，有必要?duì)行政決策的類型加以區(qū)別分析。

（一）行政決策的類型

1.以使效用或福利最大化為主要目標(biāo)的行政決策。主要是指對(duì)自然壟斷或商品供應(yīng)壟斷的管制。在這類行政決策中其目標(biāo)無疑是配置效率，即適用經(jīng)濟(jì)學(xué)成本效益分析，通過市場(chǎng)因素，或?qū)ζ湓O(shè)定模擬因素就能夠做出行政決策的根據(jù)?？茖W(xué)行政決策的做出更應(yīng)仰仗行政機(jī)關(guān)的專業(yè)技能，公眾參與所起到的作用微乎其微，即使引入公眾參與，其參加者也應(yīng)為相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者。此時(shí)，公眾應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注行政決策制定的程序性問題：行政機(jī)關(guān)做出決策是否越權(quán)，受邀的專家學(xué)者是否獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)等。

2.涉及公眾利益且有別于私人市場(chǎng)領(lǐng)域的行政決策。這類行政決策如食品、藥品管理，因事關(guān)國(guó)計(jì)民生、公共利益，較上種行政決策涉及公眾的利害關(guān)系更為緊迫，受影響的利害關(guān)系人參與行政決策程序的意愿也更為迫切。雖然經(jīng)濟(jì)分析在這一類行政決策中有局限性，但在著重說明效率的相關(guān)性和偏離配置效率所付出的成本方面，以及在確認(rèn)最少成本、實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的方式方面，經(jīng)濟(jì)分析依然是極其有益的[10]。對(duì)此，公眾參與有效性的關(guān)鍵是披露有價(jià)值的信息，這是公眾能提出負(fù)責(zé)任、有針對(duì)性意見的根本前提。此時(shí)，專家學(xué)者的專業(yè)性意見就是公眾做出判斷的重要參考和信息補(bǔ)充。

3.涉及分配稀缺福利型資源的行政決策。效率目標(biāo)只能作為一種輔助性的參考，經(jīng)濟(jì)分析無法解決配置效率與分配公平之間的權(quán)衡問題，如果依靠?jī)r(jià)值規(guī)律通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)來解決稀缺福利型資源的分配，無疑與公平的目標(biāo)相違背。此時(shí)更應(yīng)依靠政府通過行使行政權(quán)力做出政治性的決策來創(chuàng)造盡可能趨于的公平。制定過程中，因其所涉利益之廣泛，公眾的參與十分必要，以確保決策制度的科學(xué)化與民主化。

（二）各類行政決策所適用的公眾參與形式

1.以使效用或福利最大化為主要目標(biāo)的行政決策，公眾參與的范圍及具體階段都十分有限。雖然行政主體的決策權(quán)并沒有與公眾分享，公眾參與依然具有重要意義：決策者能夠在一個(gè)相對(duì)了解民情和社會(huì)的環(huán)境下更有可能做出一個(gè)有利于公眾的決策。此時(shí)其主要功能是提供信息，參與人數(shù)的最大化將是行政主體做出正確行政決策的關(guān)鍵。

公民調(diào)查與技術(shù)咨詢委員會(huì)是這類行政決策應(yīng)采取的公眾參與形式。這里的公民調(diào)查既包括書面的問卷調(diào)查，也包括利用媒體的公示尋訪，以及現(xiàn)代通訊手段進(jìn)行的電子郵件訪問，電話調(diào)查以及網(wǎng)絡(luò)論壇等。可借鑒美國(guó)行政規(guī)章制定的“公告——評(píng)論”程序：行政機(jī)關(guān)將由行政專家制定的決策草案在政府公報(bào)或是其他媒體上公布，讓公眾知曉，然后在一定期限內(nèi)，利害關(guān)系人可以提交書面材料、書面意見，進(jìn)行口頭辯論或提交書面辯詞等方式參與行政決策的最終形成[11]。行政機(jī)關(guān)能夠獲得廣泛的公眾意見，同時(shí)也完全沒有受公眾意愿所限，行政機(jī)關(guān)仍然能夠根據(jù)專業(yè)的數(shù)據(jù)分析和行政經(jīng)驗(yàn)做出決策。從程序中既可以獲得益處，又不受評(píng)論意見的束縛，既體現(xiàn)了一定程度上對(duì)公眾負(fù)責(zé)的民主精神，又保持了行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)性和靈活性[12]。

2.涉及公眾利益且有別于私人市場(chǎng)領(lǐng)域的行政決策，因其涉及公益性很強(qiáng)的領(lǐng)域和廣泛群眾的切身利益，公眾參與的功能是通過公眾價(jià)值偏好的表達(dá)、傾聽、討論形成價(jià)值趨勢(shì)，根據(jù)這種趨勢(shì)確定決策的目標(biāo)。不同主體之間的價(jià)值偏好如果想要形成某種趨勢(shì)，就需要一個(gè)相互交換意見充分討論的過程，只有經(jīng)過充分的討論才可能產(chǎn)生共享的價(jià)值。

聽證會(huì)和協(xié)商咨詢委員會(huì)是這類行政決策應(yīng)采取的公眾參與形式。聽證源于英美法系的“自然正義原則”，在于對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，使公民在政府做出涉及其切身利益的決定前能夠有機(jī)會(huì)影響該決定的內(nèi)容。因此聽證代表如何選取就成了聽證效果好壞的關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)須提前一個(gè)月以上對(duì)聽證事項(xiàng)進(jìn)行公告，并對(duì)報(bào)名人員進(jìn)行審核分類，以備聽證代表的遴選，如《廣州市重大行政決策聽證試行辦法》。實(shí)踐中也出現(xiàn)了所謂“職業(yè)聽證代表”的現(xiàn)象，對(duì)此應(yīng)當(dāng)設(shè)立機(jī)制規(guī)避行政機(jī)關(guān)內(nèi)部操作挑選行政機(jī)關(guān)喜歡的人做代表的可能性。廈門PX項(xiàng)目公眾座談會(huì)的市民代表就是通過現(xiàn)場(chǎng)直播隨機(jī)搖號(hào)的方式選出來的。

3.涉及分配稀缺福利型資源的行政決策關(guān)乎千家萬戶的生計(jì)大事，公眾參與的功能應(yīng)是促進(jìn)行政權(quán)力的積極行使，最大程度上實(shí)現(xiàn)公平正義。傳統(tǒng)意義上的公眾參與形式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這一需要，幾種現(xiàn)有形式可多角度并行，決策制定過程應(yīng)更為開放，廣大公眾都有權(quán)利就這一問題提出質(zhì)疑和意見，人大、政協(xié)、行業(yè)協(xié)會(huì)都應(yīng)作為公眾表達(dá)意見的平臺(tái)。同時(shí)可委托獨(dú)立的專業(yè)團(tuán)體或社會(huì)知名人士作為民意調(diào)查組織收集和表達(dá)民眾意見。決策過程中還可以引入媒體參與全程報(bào)道，使媒體成為公眾參與的新形式，為公眾參與決策制定提供更為廣闊的平臺(tái)。這在廣州番禹垃圾焚燒發(fā)電事件中體現(xiàn)得尤為突出。

我國(guó)正處于傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政的轉(zhuǎn)型時(shí)期，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，公眾意識(shí)不斷增強(qiáng)，行政決策引入公眾參與是行政法治的必然趨勢(shì)，通過對(duì)公眾參與進(jìn)行制度分析，提高行政決策公眾參與效率，甄別各種公眾參與形式的差異，避免因忽略現(xiàn)實(shí)問題中所存在的差異性而做出草率的決定，背離了行政決策的制定目標(biāo)。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)追求有效確實(shí)的公眾參與，應(yīng)當(dāng)避免那些流于形式的過度參與，掌握好度的標(biāo)準(zhǔn)才不會(huì)對(duì)公眾利益造成損害。

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