行政復(fù)議審查方式影響因素研究

吳守花

（蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

近年來(lái)，隨著我國(guó)行政復(fù)議案件數(shù)量的增加，“以書(shū)面審查方式為原則、以非書(shū)面審查方式為例外”的復(fù)議審查方式的反對(duì)呼聲亦越來(lái)越強(qiáng)烈。比如江蘇省法制辦復(fù)議處處長(zhǎng)喬中龍就提出“行政復(fù)議實(shí)行書(shū)面審查為主的工作程序，不適應(yīng)行政復(fù)議工作實(shí)踐”[1]。那么既然現(xiàn)行的書(shū)面審查方式不是最優(yōu)的選擇，為什么我國(guó)乃至其他一些國(guó)家仍然堅(jiān)持“書(shū)面審查”作為審查原則呢？這其中就涉及審查方式的影響因素問(wèn)題。一國(guó)立法過(guò)程中為了追求制度設(shè)計(jì)背后價(jià)值的最大化，其不得不付出一定的代價(jià)以作出選擇，而這其間涉及的“代價(jià)”與最后的“選擇”就是各影響因素之間的較量。我們應(yīng)該綜合各種因素，選擇最能發(fā)揮復(fù)議機(jī)制價(jià)值、保障各方權(quán)益的審查方式。

一、行政復(fù)議的目標(biāo)定位決定行政復(fù)議審查方式的偏向

目標(biāo)定位是行政復(fù)議法立法實(shí)踐中反映的一個(gè)最基本的問(wèn)題。所謂行政復(fù)議的目標(biāo)定位是指一國(guó)設(shè)置行政復(fù)議法所要達(dá)到的目的，及由這種目的所決定的行政復(fù)議法的體系。因此，行政復(fù)議的目標(biāo)定位決定著一國(guó)行政復(fù)議法的性質(zhì)。實(shí)踐中主要有兩種目標(biāo)定位，一種是權(quán)利救濟(jì)，一種是內(nèi)部監(jiān)督。各國(guó)由于不同的歷史背景、社會(huì)環(huán)境、法律傳統(tǒng)，其目標(biāo)定位也各不相同。例如，在英美法系國(guó)家，其法律傳統(tǒng)以個(gè)人主義為核心，崇尚自然公正原則,要求“任何人或團(tuán)體在行政權(quán)力可以使別人受到不利影響時(shí)必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，每一個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利”[2]。為此強(qiáng)調(diào)救濟(jì)程序的公正性，其一般主要將行政復(fù)議法定位為權(quán)利救濟(jì)的途徑之一。而在大陸法系國(guó)家，其法律傳統(tǒng)是以集體主義思想為主，更加強(qiáng)調(diào)通過(guò)行政程序促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合理高效的進(jìn)行管理活動(dòng)[3]。其行政復(fù)議的設(shè)置一般是為了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部有效運(yùn)行，因此一般將行政復(fù)議定位為內(nèi)部監(jiān)督方式。

行政復(fù)議的目標(biāo)定位對(duì)行政復(fù)議審理機(jī)制有重大影響。如果把行政復(fù)議定位于權(quán)利救濟(jì)方式，權(quán)利救濟(jì)的核心是公正，因此就會(huì)在公平與效率之間，更加傾向于公正的實(shí)現(xiàn)。那么在行政復(fù)議的審理機(jī)制的選擇方面，就會(huì)更多地考慮如何實(shí)現(xiàn)公正審理，怎樣保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。在行政復(fù)議審查方式上就會(huì)更加偏向于“非書(shū)面審查”這種貌似可以表現(xiàn)當(dāng)事人意志、更加公正的審理方式。相反，如果把行政復(fù)議定位于一種內(nèi)部監(jiān)督方式，在審理機(jī)制的選擇上，就會(huì)更多考慮如何提高行政效率，在復(fù)議審查方式上就會(huì)選擇“書(shū)面審理”這種看似可以簡(jiǎn)化程序、提高糾紛解決效率、盡快實(shí)現(xiàn)行政法律關(guān)系確定性的審理方式[4]。

例如在我國(guó)，關(guān)于行政復(fù)議法的目標(biāo)定位，1999年國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的通知中就指出“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種重要監(jiān)督制度”。按照以上所分析的，行政復(fù)議的目標(biāo)定位影響復(fù)議審查方式的選擇，那么我國(guó)的行政復(fù)議審查方式應(yīng)該傾向于“書(shū)面審查方式”，果不其然，我國(guó)《行政復(fù)議法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》都對(duì)此有立法上的回應(yīng)?！缎姓?fù)議法》第22條規(guī)定“原則上采取書(shū)面審查辦法”，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條規(guī)定：“行政復(fù)議實(shí)行書(shū)面復(fù)議制度”。

因此，一國(guó)行政復(fù)議的目標(biāo)定位直接影響著行政復(fù)議審理機(jī)制的選擇，若想完善復(fù)議審理機(jī)制，首先得從行政復(fù)議的目標(biāo)定位考慮。雖然權(quán)利救濟(jì)和內(nèi)部監(jiān)督這兩種目標(biāo)定位從本質(zhì)上并不是相互排斥的，但如若兩者兼而有之定會(huì)顧此失彼，各國(guó)在制定行政復(fù)議法時(shí)也肯定會(huì)有所傾斜，我國(guó)若想完善復(fù)議審查方式還得對(duì)我國(guó)的行政復(fù)議法目標(biāo)定位重新考慮。

二、行政復(fù)議案件本身性質(zhì)的直接影響

根據(jù)《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定，行政復(fù)議原則上實(shí)行書(shū)面審理，但是申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要的，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)。事實(shí)上，我國(guó)的行政復(fù)議法之所以沒(méi)有規(guī)定全面實(shí)行書(shū)面審理，其中一個(gè)重要原因就是因?yàn)閷?shí)際的操作中案件的情況千變?nèi)f化，亦有難有易。例如，對(duì)于一些事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的案件，比如對(duì)事實(shí)清楚、涉案金額小且行政相對(duì)人急需快速對(duì)爭(zhēng)議進(jìn)行了斷、具體行政行為明顯違法、實(shí)施具體行政行為明顯違法或?qū)?shù)額較小的罰款不服的案件。這些案件若適用書(shū)面審理或者一些簡(jiǎn)易程序?qū)徖?，符合行政?fù)議的立法目的，有利于及時(shí)解決行政糾紛進(jìn)而提高行政復(fù)議案件的效率；而對(duì)于一些案情復(fù)雜的案件，比如涉案人數(shù)眾多、具有涉外因素、社會(huì)影響較大、事實(shí)不清的案件。對(duì)于這類(lèi)案件如果僅憑書(shū)面審理，無(wú)法查清案件事實(shí)，不利行政爭(zhēng)議的徹底解決。所以說(shuō)復(fù)議案件本身的特點(diǎn)對(duì)選擇復(fù)議審查方式有著重要影響。

行政復(fù)議審理采取何種方式，也應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議本身的特點(diǎn)相符合。立法中對(duì)此現(xiàn)象也有相關(guān)的回應(yīng)，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十三條就提出：“對(duì)重大、復(fù)雜的案件，申請(qǐng)人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取聽(tīng)證的方式審理?！薄吨泄仓醒朕k公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》也要求，“對(duì)事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的行政復(fù)議案件，要探索建立簡(jiǎn)易程序加以解決；對(duì)重大復(fù)雜、群眾關(guān)注的案件，要通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證、當(dāng)面核實(shí)等多種方式，增強(qiáng)行政復(fù)議的透明度和公信力，提高行政復(fù)議的質(zhì)量和效率?！睂?duì)此，實(shí)踐中很多地區(qū)如江西省、陜西省、黑龍江省等都對(duì)此做了回應(yīng)。例如《哈爾濱市行政復(fù)議規(guī)定》、《新余市行政復(fù)議工作若干制度》就根據(jù)案件的情況明確規(guī)定了聽(tīng)證程序和簡(jiǎn)易程序，并對(duì)簡(jiǎn)易程序的適用案件進(jìn)行了列舉。

行政復(fù)議案件本身的情況不僅實(shí)際上影響著行政復(fù)議審查方式的選擇和應(yīng)用，事實(shí)上隨著行政復(fù)議案件的大量增長(zhǎng)，對(duì)行政復(fù)議案件進(jìn)行分類(lèi)管理、類(lèi)別化處理將越來(lái)越有必要。對(duì)于行政復(fù)議案件實(shí)行分類(lèi)管理、分類(lèi)處理，做到繁簡(jiǎn)分流，合理分工，有利于提高行政復(fù)議的規(guī)范化和審理效率[5]。

三、行政復(fù)議在整個(gè)權(quán)利救濟(jì)體系中的目標(biāo)定位與行政復(fù)議審查方式相互影響

解決相關(guān)行政爭(zhēng)議靠的是行政救濟(jì)途徑。目前的行政救濟(jì)途徑主要有行政復(fù)議、行政訴訟、信訪(fǎng)、行政仲裁。行政復(fù)議在這些救濟(jì)途徑中居于什么樣的地位直接影響著復(fù)議審查機(jī)制，進(jìn)而影響復(fù)議審查方式。就我國(guó)目前行政復(fù)議法的實(shí)施現(xiàn)狀而言，其并不是發(fā)揮一個(gè)主渠道的作用。以江蘇省蘇州市為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，蘇州市自2004-2013年這十年間，蘇州市政府共收到行政復(fù)議申請(qǐng)749件，受理728件，審結(jié)683件。十年僅僅有700多件行政復(fù)議申請(qǐng)案件，這相對(duì)于成千上萬(wàn)件具體行政行為可謂滄海一粟，相對(duì)于同期的法院受案數(shù)量也“小巫見(jiàn)大巫”，如蘇州市僅2012年一年中一審行政訴訟案件就有267件。這相當(dāng)于行政復(fù)議案件的數(shù)量的3～4倍，而且其同期的信訪(fǎng)案件數(shù)量也是復(fù)議數(shù)量的百倍甚至是上千倍。因其并不是主渠道的作用，大量的案件最后還是靠行政訴訟或信訪(fǎng)途徑解決，所以行政復(fù)議在處理案件時(shí)并不側(cè)重糾紛案件的徹底解決，其不會(huì)選擇耗費(fèi)大量人力物力的非書(shū)面審查方式如聽(tīng)證、調(diào)查證據(jù)等，而會(huì)去選擇快速了結(jié)案件的書(shū)面審查方式審理案件。

但是社會(huì)世界處于永恒運(yùn)動(dòng)當(dāng)中，理論也要也是適應(yīng)此種變化，不斷充實(shí)、發(fā)展和完善[6]213。行政復(fù)議法在實(shí)際操作中的地位并沒(méi)有理論上適應(yīng)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)及法治建設(shè)的實(shí)際需要。行政復(fù)議機(jī)制產(chǎn)生和存在必然性乃是基于近現(xiàn)代化社會(huì)行政管理對(duì)象的復(fù)雜化而需要貫徹“權(quán)利救濟(jì)”的司法程序的公正性所致。這里的行政管理對(duì)象的復(fù)雜化，在量上指各類(lèi)糾紛的迅速增多，這必然導(dǎo)致行政糾紛相應(yīng)膨脹，在質(zhì)上指許多糾紛涉及專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題，而這又必然導(dǎo)致行政糾紛的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性增強(qiáng)。如若讓這些行政糾紛完全或徑直進(jìn)入訴訟程序，又會(huì)增加“訴累”，不利于簡(jiǎn)便、及時(shí)和有效的解決糾紛[6]224。如若進(jìn)入信訪(fǎng)救濟(jì)機(jī)制也與我國(guó)的法治進(jìn)程不相符，與行政復(fù)議行政訴訟相比，信訪(fǎng)救濟(jì)最大的弊端在于它的非程序性和不確定性，除具有憲法依據(jù)外其沒(méi)有一些具體的規(guī)則程序，其也不可能提供明確無(wú)疑、普遍適用和理性可計(jì)算可預(yù)期的權(quán)利救濟(jì)。因此，行政復(fù)議在整個(gè)救濟(jì)途徑中發(fā)揮一個(gè)主渠道的作用已成為將來(lái)法治發(fā)展必選的方向。如果行政復(fù)議作為糾紛解決的主渠道，加上法律規(guī)定的一些復(fù)議前置的案件，大量的案件就都會(huì)涌入復(fù)議機(jī)關(guān)，這時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)能夠迅速解決各種爭(zhēng)議，提高行政效率就成為當(dāng)前面臨的一個(gè)首要問(wèn)題。效率是行政復(fù)議機(jī)制的生命，而書(shū)面審查方式最大的特點(diǎn)便是“簡(jiǎn)便、迅捷”，能夠滿(mǎn)足效率原則的要求。如果不采取書(shū)面審查的辦法，而是完全采取類(lèi)似司法的復(fù)雜程序，就會(huì)耗費(fèi)大量的復(fù)議成本，從而造成可能不必要的浪費(fèi)，并可能影響行政機(jī)關(guān)的正常行政活動(dòng)，增加申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)，而采取書(shū)面審查方式，可以盡可能地節(jié)省復(fù)議成本，實(shí)現(xiàn)效率原則的要求。但這只是一種理想的狀態(tài)，“任何制度都不可能完美無(wú)缺”，書(shū)面審查方式在帶來(lái)效率提高的同時(shí)也帶來(lái)了很多弊端，例如，一些重大復(fù)雜的案件，僅僅通過(guò)書(shū)面審查的方式很難查清案件事實(shí)，根據(jù)不清楚的案件事實(shí)作出的復(fù)議決定可信度可見(jiàn)一斑，也正是因?yàn)闀?shū)面審的這一弊端，復(fù)議機(jī)關(guān)在面臨一些無(wú)法確定合法性的具體行政行為時(shí)為了規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)往往作出維持的決定。因此，在行政復(fù)議成為行政糾紛的主渠道的情況下，選擇何種審查方式還是其不得不考慮的問(wèn)題。書(shū)面審查方式雖然適應(yīng)了其案件增多的需要，但是同時(shí)帶來(lái)的案件事實(shí)不清的情況下過(guò)高的維持率也降低了行政復(fù)議的威信，最終還是不利于發(fā)揮其主渠道的作用。非書(shū)面審查方式雖然有利于查清案件事實(shí)，但是其也會(huì)浪費(fèi)大量的人力、物力，在行政復(fù)議成為主渠道的情況下，根據(jù)現(xiàn)在復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配置來(lái)說(shuō)也并不是很現(xiàn)實(shí)。

行政復(fù)議在整個(gè)權(quán)利救濟(jì)中的地位直接影響著審查方式的選擇。同時(shí)，復(fù)議審查方式的選擇和應(yīng)用又會(huì)反過(guò)來(lái)影響行政復(fù)議地位的發(fā)揮。

四、當(dāng)事人的真實(shí)訴求是行政復(fù)議審查方式選擇不可忽視的重要因素

給予并明確當(dāng)事人自主選擇和參與的權(quán)利，是現(xiàn)代社會(huì)法律程序正當(dāng)性、公開(kāi)性、民主性潮流的必然要求[6]217?，F(xiàn)代法律文化的核心觀(guān)念就是選擇、同意、自由和個(gè)人權(quán)利。當(dāng)事人的真實(shí)訴求即選擇權(quán)也是憲法保障基本權(quán)利的基本要求。各國(guó)憲法在承認(rèn)國(guó)民主權(quán)的同時(shí)，亦保障國(guó)民享有自由權(quán)、訴訟權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。依據(jù)憲法對(duì)于保障人民基本權(quán)利的規(guī)定，在一定范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)肯定國(guó)民的法主體性，也就是說(shuō)，應(yīng)當(dāng)肯定當(dāng)事人及程序利害關(guān)系人享有程序主體權(quán)，這就是著名的“程序主體性原則”[7]。根據(jù)此原則，當(dāng)事人或者利害關(guān)系人不應(yīng)成為復(fù)議機(jī)關(guān)在解決糾紛時(shí)所支配的客體，而是應(yīng)當(dāng)賦予對(duì)程序有利害關(guān)系者相當(dāng)?shù)某绦虮Ｕ?。即亦，就關(guān)涉當(dāng)事人利益、地位、權(quán)利義務(wù)的糾紛解決程序，應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)上保障其有參與該程序以影響該裁判形成的程序上基本權(quán)[8]。因此，當(dāng)事人在行政復(fù)議審查方式的真實(shí)訴求是憲法保障公民基本權(quán)利的基本要求，也是“程序主體性原則”的一種體現(xiàn)。

不僅憲法對(duì)此有相關(guān)保障，一些具體的法律、法規(guī)也作出了回應(yīng)?！缎姓?fù)議法》第22條、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第33條都提到在選擇行政復(fù)議審查方式時(shí)要顧及申請(qǐng)人的要求，即“申請(qǐng)人認(rèn)為有必要時(shí)”可以考慮選擇其他的審查方式，如聽(tīng)證、調(diào)查情況、聽(tīng)取意見(jiàn)等。這兩條規(guī)定賦予了申請(qǐng)人要求采取其他審查方式的權(quán)利，打破了復(fù)議機(jī)關(guān)單獨(dú)決定的權(quán)力，是對(duì)申請(qǐng)人在法律上自主性的確認(rèn)。這樣不僅賦予了申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利，更為重要的是這樣可以徹底的查清案件事實(shí)，真正做到息訟止?fàn)庍M(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的目的。在國(guó)外，也有類(lèi)似的規(guī)定，如美國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，“利害關(guān)系人可以就訴訟中的問(wèn)題、申請(qǐng)和爭(zhēng)議向行政機(jī)關(guān)或負(fù)責(zé)人陳述理由、提出糾正或處理意見(jiàn)”。日本的《行政不服審查法》中規(guī)定，在申請(qǐng)人提出要求時(shí)，“應(yīng)給予申請(qǐng)人口頭陳述的機(jī)會(huì)”。

當(dāng)事人的真實(shí)訴求不僅是憲法、法律法規(guī)的文本上的要求，在案件的實(shí)際處理中也具有重要的意義。事實(shí)上我們無(wú)法推斷當(dāng)事人的想法，因?yàn)椤肮硪膊恢廊说乃枷搿?，?dāng)代復(fù)審法院也不具備清楚地揭示思維活動(dòng)的才能[9]。所以當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)推斷出對(duì)當(dāng)事人“好”的審查方式時(shí)當(dāng)事人可能并不是這樣想。例如，一起相對(duì)復(fù)雜的拆遷違章的行政糾紛案件，復(fù)議機(jī)關(guān)在審查案件時(shí)對(duì)案件事實(shí)、法律適用等根據(jù)當(dāng)事人提供的書(shū)面材料已經(jīng)相當(dāng)明確了，但是復(fù)議機(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)理所當(dāng)然地認(rèn)為，把雙方當(dāng)事人聚集在一起進(jìn)行開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的方式審查會(huì)更讓當(dāng)事人信服，但事實(shí)上當(dāng)事人可能想盡快的解決案件，開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的方式讓他們覺(jué)得沒(méi)有必要且浪費(fèi)了彼此的時(shí)間。如果是這樣，那可以想象起到的效果定會(huì)適得其反。因此，在復(fù)議審查方式的選擇上尊重當(dāng)事人的訴求，也是必須要考慮的因素之一。

五、結(jié)語(yǔ)

法律的目的是創(chuàng)造一種秩序性，而程序制度便是確保秩序性的關(guān)鍵。當(dāng)我們置身于行政復(fù)議領(lǐng)域，行政復(fù)議程序便是復(fù)議制度運(yùn)作的游戲規(guī)則，而不同的行政復(fù)議審查方式都具有自己獨(dú)特的規(guī)則和隱藏在其背后的目的要求[6]224。一國(guó)選擇什么樣的審查方式也是綜合考慮各種因素的結(jié)果，除了上述我們講的幾大必要因素外，公正與效率、成本與效益、審查對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家的政治體制、文化傳統(tǒng)等因素也應(yīng)當(dāng)被考慮。每一種因素的變化可能會(huì)改變代價(jià)與好處的對(duì)比，從而改變復(fù)議審查方式的應(yīng)用。但事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)中并不存在一種最好的審查方式，制度的價(jià)值并不在于制度本身，而在于具體的制度與社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合、相適應(yīng)的程度，理論的架構(gòu)也只是為實(shí)踐提供可行性的假設(shè)，最真切的答案恰恰在實(shí)踐本身。

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