我國土地征收制度視角下農(nóng)民土地權益的保護

宋麗麗，禚洪娟

（揚州大學 法學院，江蘇 揚州 225009）

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的背景下，農(nóng)村問題已經(jīng)成為社會沖突最為集中和突出的地方，各式糾紛紛繁復雜。無論是在征地糾紛還是拆遷糾紛中，農(nóng)民始終處于弱勢地位。土地征收中，政府和開發(fā)商都在尋求自身利益最大化,我國現(xiàn)行的征地制度已經(jīng)難以協(xié)調(diào)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展形勢下農(nóng)民、集體、政府之間的矛盾。如何在完善社會主義市場經(jīng)濟及推進城鄉(xiāng)一體化建設的過程中，切實保護農(nóng)民合法的土地權益，建立健全征地制度，完善對公共利益的界定，限制政府權力，使農(nóng)民真正參與到與自己切身利益相關的事務處理中，值得我們深入研究。黨的十八屆三中全會也明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利。

一、土地征收和征用的基本認識

征收和征用是土地征收制度中涉及的兩個比較相近的概念。如何理解征收和征用之間的區(qū)別，在理論與實踐中，存在著差異。在此，僅從立法方面對其進行分析：2004年我國憲法修正之前，我國立法中將征收與征用混合使用，均被稱為“征用”。被征用的客體大多為不動產(chǎn)及權利，權利表現(xiàn)為所有權的轉(zhuǎn)移[1]。2004年《憲法修正案》第10條第3款將“國家為了公共利益的需要，可以依據(jù)法律規(guī)定對土地實行征用”改為“國家為了公共利益的需要，可以依據(jù)法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償。隨后，對《土地管理法》也做了相應修改：（1）第二條第四款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”（2）將第四十三條第二款、第四十五條、第四十六條等多處的“征用”修改為“征收”。修改后的《土地管理法》僅在第二條第四款處使用了“土地征用”一詞，其余均改為“土地征收”。也就是說，學界及理論界一直使用的“土地征用”一詞，在多數(shù)場合下均指“土地征收”，即轉(zhuǎn)移土地所有權。實際上，總結(jié)可以看出，經(jīng)過多處修改后的《土地管理法》是將農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地的情形，稱為土地征收。立法中保留了“土地征用”一詞，指在不改變土地所有權性質(zhì)的前提下，轉(zhuǎn)讓土地使用權。

綜上，土地征收與征用存在一定的區(qū)別。征收是為了公共利益，強制轉(zhuǎn)移財產(chǎn)所有權，但應給予相應補償。征用是指為了包括公共利益在內(nèi)的更廣泛的目的，協(xié)商性的轉(zhuǎn)移財產(chǎn)的使用權，應當支付相應的使用費[2]。結(jié)合我國的實際情況，本文中將土地征收界定為：國家以公共利益為目的，將依法屬于集體所有的土地收為國有，并給予補償?shù)闹贫取?/p>

二、土地征收過程中侵犯農(nóng)民權益的現(xiàn)象及其原因分析

我國《憲法》、《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》等許多法律均對土地征收程序做了相關規(guī)定，但實踐中，仍有大量侵犯農(nóng)民合法權益的現(xiàn)象發(fā)生。例如，《土地管理法》第46條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！币恍┑胤秸唤?jīng)公告直接實施，侵犯了農(nóng)民的知情權。第48條規(guī)定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！庇行┑胤秸唇?jīng)聽證程序而批準補償安置方案，或者只與村集體的有關領導進行協(xié)商，沒有聽取農(nóng)民的意見。這顯然侵犯了農(nóng)民的知情權與參與權，并且給腐敗現(xiàn)象的發(fā)生提供了有利土壤。

通過對當前侵犯農(nóng)民合法權益現(xiàn)象的分析，結(jié)合我國的實際情況，引起該現(xiàn)象的原因主要總結(jié)為以下幾點：

（一）土地征收法律制度的缺陷導致農(nóng)民權益缺失

1.《土地管理法》第1條規(guī)定：“為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”從該條可以看出，土地管理法的立法目的是強調(diào)國家對土地的管理，而非加強土地的流通與交易，更沒有體現(xiàn)對所有權人和使用權人的利益保護。

2.《土地管理法》第8條第二款：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！倍鴮Α凹w”一詞，法律沒有做出合理解釋和明確的界定，導致產(chǎn)權主體模糊。由以上可以看出，農(nóng)村集體土地“名義上人人所有，實際上人人沒有”，沒有行使所有權職能的明確主體，進而對補償費的落實問題造成一定困難。由于存在不同利益主體，即使有補償款，最終到農(nóng)民手中的款項少之又少，這同樣也可能滋生腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

3.《土地管理法》第43條中規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。第2條中規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。通過以上條文可以看出，集體土地不得入市，集體土地若入市需要經(jīng)過國家征收環(huán)節(jié)。可以說，僅允許以國有土地的方式進入土地一級市場的規(guī)定存在一定缺陷。

（二）政府征地權濫用侵犯農(nóng)民合法的土地權益

我國《憲法》、《土地管理法》均規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但是，對“公共利益”應當如何理解？憲法和法律沒有做出明確解釋。這就為政府通過擴大解釋“公共利益”，濫用征地權提供了便利。無論是公益性建設還是商業(yè)性建設，政府均打著為了公共利益的旗號，大量低價征收農(nóng)民土地，再高價轉(zhuǎn)讓，從中獲得高額土地價差。政府主要是用法律作為自己的武器來壓低出價，使其出價合法化。而且，政府只顧建設面子工程，卻忽視了被占地農(nóng)民的安置及生活就業(yè)問題，后者恰是服務型政府最應該關注的問題。

（三）農(nóng)民法律意識淡薄缺乏對自己合法權益的維護

有些被征地農(nóng)民經(jīng)濟及法律意識淡薄，在他們的概念中，土地幾乎沒有什么大的價值，更不明白什么是所謂的土地發(fā)展權，政府給予一點補償費就可了事。孰不知，他們獲得的補償費，遠不及土地本身的價值。由于對我國法律法規(guī)的缺乏整體性了解，征地過程中，失地農(nóng)民對于政府濫用征地權的行為，尋求法律途徑救濟的意識淡薄。當然，我國的整體法治環(huán)境尚不健全，農(nóng)民的參與權與知情權得不到保障，例如，《土地管理法》是由全國人民代表大會常務委員會制定和修訂的，其制定的過程不可能真正全面考慮到農(nóng)民的心聲，因此，即使農(nóng)民尋求救濟往往也無濟于事。

三、土地征收過程中失地農(nóng)民土地權益保護對策研究

我國的農(nóng)村土地的現(xiàn)狀是：所有權在農(nóng)村集體、經(jīng)營權在農(nóng)戶、處分決定權在政府及土地管理部門，由于這樣的局面，導致國家通過立法權和限制權來低價征得土地，村集體依靠所有權不征得農(nóng)民同意賣地，村民依據(jù)自己的實際占有同以上行為進行對抗，糾紛矛盾因此不斷的加大。為解決土地糾紛帶來的各種矛盾，應當通過完善我國的立法、遵守市場規(guī)律、規(guī)范政府行為等措施解決。黨的十八屆三中全會的決議中也明確提出應當縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民的保障機制。

（一）完善我國土地征收法律制度

1.界定土地所有權主體范圍，保障農(nóng)村土地所有權人的主體地位。在新完善的法律中，界定農(nóng)村土地產(chǎn)權主體的范圍，對“集體成員”的界限做出明確規(guī)定。目前，農(nóng)村最基本的組成元素是村民小組，它最接近土地使用者，是農(nóng)民利益的最好代表。所以村民小組是農(nóng)村土地集體所有的最佳產(chǎn)權代表，立法時，可以將集體成員界定在具體的范圍內(nèi)。保障農(nóng)村所有權人的主體地位，是農(nóng)村土地所有權改革的關鍵，也是農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的前提[3]。

2.完善征地公告程序與聽證程序，讓被征地農(nóng)民充分享有征地知情權與參與權。從土地列入建設規(guī)劃到拆遷補償安置，告知是被征用或征收人了解自己權利受到影響的首要步驟。目前，我國法律對被征地人的告知程序僅規(guī)定“公告”一項。實踐中，大都僅僅通過樹立廣告牌的方式面向大眾發(fā)公告，該方式可能導致權利人沒有留意或者公告不清晰，耽誤其主張自己權利的期限。公告程序的完善可以采取郵寄等直接的方式，將政府的征收征用決定直接送達給被征收征用人或者相關權利人。要提高農(nóng)民的土地權益的保護力度、防止政府權力濫用，還應當將當前土地征收征用中的選擇性聽證程序設定為法定的強制程序[4]。

3.建立有效的土地征收征用監(jiān)督制度。陽光是最好的防腐劑，土地征收征用的程序應當公開、公正、公平，避免暗箱操作。加強事前監(jiān)督，做好事后監(jiān)督。事前監(jiān)督就是保證征地范圍、程序符合法律規(guī)定。事后監(jiān)督是保證被征收征用的土地不被改為他用。最好的監(jiān)督莫過于讓違法征地案件進入司法程序訴訟[5]。即農(nóng)民可以通過訴訟的方式完成對自己權利的救濟。

（二）打破政府對土地市場的壟斷，讓農(nóng)民分享土地增值收益

我國現(xiàn)有的土地征收制度不符合市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。政府低價征收農(nóng)民集體所有的土地，此種征收不是市場行為，屬于一種不公平的交易，依靠政府行政手段，打著所謂的“公共利益”旗號，滿足政府的土地使用計劃，從中獲取利益。應當允許農(nóng)民集體所有的土地直接進入市場，這樣可以形成兩個相互競爭的建設用地使用市場，有利于發(fā)揮市場機制作用。另外，降低了交易成本，有利于土地的充分利用，發(fā)揮資源配置的效率。該措施在十八屆三中全會的決議中有所體現(xiàn)即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在此過程中，農(nóng)民也能獲得較大的收益，而不是微薄的補償款，那么房屋拆遷糾紛、信訪案件的數(shù)量均會大大減少。

（三）明確界定公共利益轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務型政府

公共利益作為一個法律用語，在許多法律中均有體現(xiàn)。但，現(xiàn)行法律只對公共利益作了原則性規(guī)定，界定范圍不明確，沒有確定的判斷條件、判斷標準，缺乏可操作性?，F(xiàn)實中因所謂的“公共利益”而侵犯公民合法財產(chǎn)權的事件也常常發(fā)生在政府的房屋拆遷、土地征收征用過程中。因此為了明確公共利益的概念、擺脫其空泛化的特點，應當通過完善法律的途徑，規(guī)范其內(nèi)容及范圍，保證公共利益合法有效實現(xiàn)。在立法技術上，可以采用概括式和列舉式并用的方式，對公共利益既有原則性的界定，又有具體方面的界定。在立法方式上，通過制定征收征用法，明確界定公共利益目的下征收征用的條件、范圍、程序、征收征用的補償、救濟途徑等。征收的前提條件是公共利益[6]。政府通過擴大對公共利益的解釋，濫用征地權，導致政府角色錯位，這無疑是失地農(nóng)民權益保障缺乏的癥結(jié)所在。在土地征收中，政府一方面是制度的設計者，另一方面又是土地消費者，很容易導致其以公謀私，因此，要建立公正合理的征地制度，必須規(guī)范政府行為，明確政府職責，轉(zhuǎn)變政府職能。政府應該尊重市場規(guī)律，劃清政府與市場在經(jīng)濟建設中的職責與功能，該政府管的政府管，屬于市場的交給市場。

（四）加強農(nóng)村民主政治建設、普及法律知識，提高農(nóng)民的法律意識

農(nóng)民土地權益保障與農(nóng)村民主政治發(fā)展、農(nóng)民法律意識的提高有密切的關系。農(nóng)民土地權利保障需要加強基層民主政治建設，農(nóng)村民主政治建設是建立在農(nóng)民有保障的土地所有權的基礎上的[7]。難以想象，在農(nóng)民無法行使自己民主政治權利的情況下，是否還能有效保護自己合法的土地權利？村委會代行村民小組作為土地所有權主體的職責，全面嚴格地推行村務公開和民主管理制度，通過積極發(fā)展基層村民自治制度來提高農(nóng)民的參與性，有利于農(nóng)民在土地征收過程中行使其監(jiān)督權，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。另外，應定期深入農(nóng)村普及法律知識，讓農(nóng)民了解到自己享有的權利，使其更好的行使，充分維護自己合法的土地權益。

四、結(jié)語

在我國全面建設法治社會和和諧社會的過程中，房屋拆遷及強制征收引發(fā)的暴力事件時有發(fā)生，對社會的穩(wěn)定、經(jīng)濟的發(fā)展造成一定影響。政府“低價征收高價轉(zhuǎn)讓”的濫用職權的行為，使其公信力也大大降低。十八屆三中全會明確提出，要賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。我們應當建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。法治社會的構建最關鍵的是需要完善的法律制度，只有認真剖析研究我國當下的土地征收制度才能從根本上解決農(nóng)民的合法權益，維護社會的穩(wěn)定。

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[6]吳高盛.公共利益的界定與法律規(guī)制研究[M].北京：中國民主法制出版社，2009：120-122.

[7]李靜.農(nóng)村社會法治問題初探[M].北京：中國農(nóng)業(yè)科學技術出版社，2010:115.