國(guó)家治理現(xiàn)代化視野中的社會(huì)組織自治
——以張家港市社會(huì)組織自治實(shí)踐為例

詹婷

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

國(guó)家治理現(xiàn)代化視野中的社會(huì)組織自治
——以張家港市社會(huì)組織自治實(shí)踐為例

詹婷

（蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006）

隨著行政體制改革的全面展開(kāi)，國(guó)家治理模式從管控型向合作型轉(zhuǎn)變，系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理成為國(guó)家治理的新要求。在此背景下，張家港市社會(huì)組織發(fā)展踐行政社互動(dòng)、服務(wù)行政治理理念，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、服務(wù)、領(lǐng)航及調(diào)解功能，為社會(huì)組織自治設(shè)計(jì)了一條極具創(chuàng)新價(jià)值的發(fā)展路徑，促進(jìn)了全方位、多層次社會(huì)管理格局的形成，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有益的地方樣本。

國(guó)家治理；社會(huì)組織；自治；政社互動(dòng)

一、研究之緣起

十八屆三中全會(huì)把全面深化改革作為社會(huì)發(fā)展的重要助力，提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在西方政治學(xué)中，“治理”是一種完全不同于“統(tǒng)治”的社會(huì)管理模式，二者遵循著截然相反的權(quán)力運(yùn)作邏輯：“政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一制度的管理。治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理?！盵1]134從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，治理實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，其本身就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。傳統(tǒng)的管控型治理模式已然不能滿(mǎn)足公眾日益增大的社會(huì)參與需求，社會(huì)自主性與自治性的缺乏成為抑制社會(huì)發(fā)展活力的最主要因素。因此，主體多元、形式開(kāi)放的合作型治理模式興起就成為權(quán)力回歸社會(huì)的必然趨勢(shì)。

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)社會(huì)治理提出了“系統(tǒng)治理”、“依法治理”、“綜合治理”和“源頭治理”的全新要求，對(duì)社會(huì)組織自治功能的發(fā)揮也寄予了更高的期望。地方社會(huì)組織如何更穩(wěn)妥地實(shí)現(xiàn)自治發(fā)展，從而繼續(xù)保持旺盛的生命力，是我們當(dāng)下需要認(rèn)真面對(duì)的課題。地方改革實(shí)踐是治理格局轉(zhuǎn)變所不可或缺的煉金石。張家港市政府從加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的角度出發(fā)，以新思路、新理念、新辦法推進(jìn)社會(huì)組織管理，為推進(jìn)公共服務(wù)均衡化開(kāi)辟了有效途徑。由此，筆者對(duì)張家港市行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織等多個(gè)社會(huì)組織進(jìn)行了實(shí)證考察，以社會(huì)組織的協(xié)調(diào)、服務(wù)、領(lǐng)航以及調(diào)解功能為視角，對(duì)張家港市社會(huì)組織自治的角色定位、理念追求、管理路徑和保障機(jī)制進(jìn)行闡述，欲探尋政府管理與社會(huì)組織自治之間互融共生的和諧模式，以期為國(guó)家治理下的社會(huì)組織自治提供有益的地方樣本。

二、社會(huì)組織自治的角色定位：堅(jiān)持政會(huì)互融

在社會(huì)管理格局中，政府并非社會(huì)管理的唯一主體，社會(huì)管理的主體除政府外還包括公眾以及由公眾組成的社會(huì)組織。社會(huì)管理社會(huì)化、社會(huì)管理主體多元化也是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然要求，也是社會(huì)管理模式創(chuàng)新的必然方向[2]。由此，“政社互動(dòng)”理論被提出并在各地方政府的實(shí)踐探索中得到不斷豐富。政社互動(dòng)理念明確了政社分開(kāi)前提下不同治理者之間的角色定位與相互關(guān)系，政府對(duì)社會(huì)的管理與控制在一定程度上來(lái)說(shuō)仍處于主導(dǎo)地位，但是不能排斥社會(huì)通過(guò)團(tuán)體有效地參與政府管理并影響政府活動(dòng)，兩者從相互對(duì)立的狀態(tài)轉(zhuǎn)化為互助合作的關(guān)系，構(gòu)建互動(dòng)性的網(wǎng)絡(luò)狀溝通渠道，形成有序銜接的互融局面。

正是在政社互動(dòng)的治理理念牽引下，張家港市建筑業(yè)協(xié)會(huì)堅(jiān)持“市場(chǎng)主導(dǎo)、政會(huì)分開(kāi)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、依法監(jiān)管”的總體要求，理順政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的關(guān)系，構(gòu)建起“政會(huì)互融”的法制建設(shè)新模式。張家港市住建局結(jié)合自己的職責(zé)范圍，通過(guò)準(zhǔn)確定位、完善關(guān)系、適度“放權(quán)”的運(yùn)作模式，完成了工作內(nèi)容、工作角色、工作程序三個(gè)方面的轉(zhuǎn)化，主動(dòng)從前臺(tái)走向后臺(tái)，支持建協(xié)規(guī)范運(yùn)作、規(guī)范發(fā)展。同時(shí)，作為行業(yè)主管部門(mén)，住建局在制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、作出涉及行業(yè)發(fā)展的重大決策時(shí)，高度重視建筑業(yè)協(xié)會(huì)的意見(jiàn)并予以反饋。作為承接政府職能轉(zhuǎn)移的有效載體，建筑業(yè)協(xié)會(huì)不僅傾聽(tīng)企業(yè)心聲，為企業(yè)設(shè)置話語(yǔ)權(quán)，而且積極開(kāi)展行業(yè)調(diào)查，為政府部門(mén)制定行業(yè)政策、法規(guī)、管理辦法及發(fā)展規(guī)劃提供可行性意見(jiàn)和建議，給政府和企業(yè)無(wú)障礙交流搭建了溝通互動(dòng)的橋梁。

張家港市“政會(huì)互融”格局的生成充分展現(xiàn)了社會(huì)組織自治的協(xié)調(diào)功能，是社會(huì)組織角色定位的良好參照，也是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)互動(dòng)發(fā)展的具體路徑。在組織性的互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建上，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)致力于監(jiān)督、推動(dòng)和協(xié)助政府信息公開(kāi)、行政公開(kāi)，以“反應(yīng)迅速，運(yùn)作靈活，覆蓋全面”的特點(diǎn)匡扶政府不足；同時(shí)應(yīng)根植社會(huì)，面向公眾，以社會(huì)需要為導(dǎo)向，提高自身信任度和支持率，盡量擺脫外部干預(yù)，獨(dú)立發(fā)展[3]。社會(huì)組織中介作用的發(fā)揮，使政府和社會(huì)通過(guò)協(xié)商對(duì)話與相互支持，建立一種“你中有我，我中有你”的雙贏關(guān)系，在依法治理的大環(huán)境下實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控與社會(huì)協(xié)同互聯(lián)、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府行政管理與公眾參與互動(dòng)。

三、社會(huì)組織自治的理念追求：強(qiáng)調(diào)服務(wù)本位

現(xiàn)代公共行政改革表現(xiàn)出一種破除權(quán)力拜物教的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)由過(guò)去的重管制輕服務(wù)、“以政府為中心”，到開(kāi)始注重公共服務(wù)、“以滿(mǎn)足公眾的需求為中心”的轉(zhuǎn)變[1]76。服務(wù)行政理念的提出，使政府把注意力轉(zhuǎn)移到了民生建設(shè)，樹(shù)立服務(wù)本位觀念，提供更為廣泛的公共服務(wù)。但是，由于缺少完善的協(xié)商機(jī)制和暢通的溝通渠道，政府的服務(wù)內(nèi)容、方式等多以單方面決定形式呈現(xiàn)，服務(wù)質(zhì)量難以保證。社會(huì)組織的出現(xiàn)緩解了政府與公眾之間的緊張關(guān)系，以高度的組織化代替分散的個(gè)體將利益訴求適時(shí)而準(zhǔn)確地傳遞給政府，保障公民權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)。

正是始終強(qiáng)調(diào)服務(wù)本位的理念追求，張家港市政府堅(jiān)持以人為本，積極拓展服務(wù)內(nèi)涵，注重創(chuàng)新發(fā)展，努力發(fā)揮民間團(tuán)體的感染力、輻射波和影響度，并通過(guò)社會(huì)組織傾聽(tīng)公民的實(shí)際訴求，搭建起公民和政府之間的連心橋。張家港市在全省率先成立了新市民共進(jìn)協(xié)會(huì)，由協(xié)會(huì)承擔(dān)政府服務(wù)新市民的職能。首先，通過(guò)協(xié)會(huì)化組織的形式，把分布在各行各業(yè)、各個(gè)階層的新市民統(tǒng)籌起來(lái)，全面啟動(dòng)流動(dòng)人口信息社會(huì)化采集工程，對(duì)流動(dòng)人口信息管理系統(tǒng)進(jìn)行全面優(yōu)化升級(jí)，實(shí)時(shí)關(guān)注流動(dòng)人口信息動(dòng)態(tài)。其次，強(qiáng)調(diào)“親情化服務(wù)、市民化待遇”，保障新市民子女享受同質(zhì)教育，保障新市民在政治生活、文化生活、居住條件、疾病預(yù)防上享受同等待遇。最后，以“服務(wù)新市民，幫助就近就業(yè)，扶持自主創(chuàng)業(yè)”為主題，為新市民提供就業(yè)服務(wù)，為新市民真正融入張家港提供良好途徑。

張家港市“服務(wù)本位”理念的貫徹充分展現(xiàn)了社會(huì)組織自治的服務(wù)功能，是公民權(quán)益的根本保障，也是實(shí)現(xiàn)有限政府和服務(wù)型政府的具體要求。社會(huì)組織努力讓政府和公民的理想期待與自身的實(shí)踐保持平衡，它不僅是社會(huì)服務(wù)的提供者和公共政策的倡導(dǎo)者，更是社會(huì)價(jià)值的捍衛(wèi)者和社會(huì)資本的建設(shè)者[7]。在社會(huì)組織不斷提升服務(wù)能力的同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)加速政府職能轉(zhuǎn)移，建立健全政府購(gòu)買(mǎi)等政社合作新方式的制度規(guī)范，提高社會(huì)綜合服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)組織和機(jī)制更新。在治理中，減少對(duì)社會(huì)組織的直接干預(yù)和具體管理，充分發(fā)揮社會(huì)組織的民間代表性與獨(dú)立自治性，推動(dòng)社會(huì)組織的職能由行政性向社會(huì)服務(wù)性轉(zhuǎn)變，通過(guò)向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)來(lái)彰顯社會(huì)組織的價(jià)值，同時(shí)也解決社會(huì)組織的資金短缺問(wèn)題，推動(dòng)民主政治和政府體制不斷完善。

四、社會(huì)組織自治的管理路徑：規(guī)劃發(fā)展方向

市場(chǎng)化的深入使社會(huì)事務(wù)變得復(fù)雜多變，政府的宏觀管理和間接調(diào)控往往表現(xiàn)出滯后性。市場(chǎng)失靈和政府失靈使社會(huì)管理格局陷入混亂，急迫呼喚社會(huì)自治的功能性拯救。社會(huì)自治屬于一種自我治理的模式，這種自我治理的包容性和無(wú)限開(kāi)放性將會(huì)把一切社會(huì)成員都納入到治理體系中來(lái)。社會(huì)力量的參與，可以有效緩和市場(chǎng)和政府的沖突，為企業(yè)發(fā)展和政府管理注入新的活力。社會(huì)組織通過(guò)訂立完善的規(guī)章制度和有效的運(yùn)作機(jī)制，對(duì)成員進(jìn)行規(guī)范管理，盡量減少成員越軌行為的發(fā)生，保護(hù)各類(lèi)市場(chǎng)參與主體的合法權(quán)益，并且能夠彌補(bǔ)國(guó)家管理的漏洞，建立和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，有利于市場(chǎng)自律式的協(xié)調(diào)發(fā)展。

正是堅(jiān)定貫徹社會(huì)自治的創(chuàng)新治理理念，張家港市社會(huì)組織對(duì)組織發(fā)展方向進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，堅(jiān)持按市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律的同時(shí)，注重行業(yè)的團(tuán)結(jié)與協(xié)作，為企業(yè)的發(fā)展出謀劃策。張家港市塑料飲料機(jī)械協(xié)會(huì)對(duì)行業(yè)發(fā)展的規(guī)劃功能主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是自律，二是自強(qiáng)。在自律方面，塑飲機(jī)協(xié)會(huì)制定了具有一定行業(yè)約束力的行規(guī)行約，對(duì)違反行規(guī)行約的企業(yè)在內(nèi)部給予通報(bào)批評(píng)以及在協(xié)會(huì)的網(wǎng)站上予以公布，并處一定的經(jīng)濟(jì)處罰，有效杜絕了企業(yè)之間亂挖人才、搶注對(duì)方域名等惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，減輕了政府處理矛盾糾紛的工作負(fù)擔(dān)。在自強(qiáng)方面，塑飲機(jī)協(xié)會(huì)聘請(qǐng)與塑飲機(jī)行業(yè)聯(lián)系比較緊密的政府職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任協(xié)會(huì)的顧問(wèn)，加強(qiáng)企業(yè)與政府之間的溝通聯(lián)系，讓企業(yè)能充分享受政府對(duì)行業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)扶持政策，并且搭建了張家港塑飲機(jī)技術(shù)研發(fā)中心等共性平臺(tái)，為企業(yè)外出學(xué)習(xí)考察和參加展會(huì)爭(zhēng)取機(jī)會(huì)。張家港市社會(huì)組織自律和自強(qiáng)雙重作用的發(fā)揮充分展現(xiàn)了社會(huì)組織自治的領(lǐng)航功能，是組織成員發(fā)展壯大的必要依靠，也是實(shí)現(xiàn)行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。社會(huì)心理學(xué)家萊昂·費(fèi)斯廷格教授指出：“集團(tuán)成員身份的吸引力并不僅僅在于一種歸屬感，而在于能夠通過(guò)這一成員身份獲得什么?！盵4]社會(huì)自治的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于社會(huì)組織自治能力的激活。首先，社會(huì)組織必須加強(qiáng)自身組織建設(shè)，增強(qiáng)自身運(yùn)作和行為的規(guī)范性，努力健全社會(huì)組織權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化章程的核心地位，健全議事、選舉、機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)、人事等各項(xiàng)制度[5]。其次，社會(huì)組織要主動(dòng)與政府建立互利互惠的合作交流機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)間的資源共享、互動(dòng)共贏，為成員企業(yè)素質(zhì)的提高和利益訴求的表達(dá)搭建良好的平臺(tái)。最后，社會(huì)組織要主動(dòng)接受來(lái)自政府和社會(huì)的監(jiān)督，不偏離民主精神和自由信念的價(jià)值軌道，保持足夠的理性自律意識(shí)，不斷完善自身建設(shè)。

五、社會(huì)組織自治的保障機(jī)制：注重糾紛調(diào)解

目前我國(guó)社會(huì)已進(jìn)入國(guó)際公認(rèn)的敏感發(fā)展階段，正處于一段“黃金發(fā)展”與“矛盾凸顯”相并存的特殊時(shí)期[6]。面對(duì)日漸增多、日臻復(fù)雜的各類(lèi)糾紛，引入調(diào)解等合意型的糾紛解決方式是充實(shí)社會(huì)自治功能的迫切需求。在源頭上處理矛盾糾紛，就需要社會(huì)自治組織的有機(jī)配合。社會(huì)組織自治功能的發(fā)揮，可以有組織、有步驟地把游離的個(gè)體聚集起來(lái)，以集體名義向政府緩和地表達(dá)利益訴求和維護(hù)權(quán)利并及時(shí)回應(yīng)民需，有助于減少社會(huì)成員的對(duì)抗性情緒和沖突，解決錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

正是本著對(duì)和諧穩(wěn)定的執(zhí)著追求，張家港市在對(duì)社會(huì)組織的管理中，十分重視社會(huì)組織調(diào)解手段的靈活運(yùn)用，使行業(yè)內(nèi)的矛盾能在第一時(shí)間予以妥善解決。張家港市裝修裝飾行業(yè)協(xié)會(huì)就充分發(fā)揮了社會(huì)組織在企業(yè)和政府之間的橋梁、紐帶作用，架構(gòu)起多層次服務(wù)體系，調(diào)解矛盾紛爭(zhēng)。首先，在源頭上防止矛盾產(chǎn)生。該協(xié)會(huì)認(rèn)真審核家裝企業(yè)資質(zhì)，做好相關(guān)材料申報(bào)受理和核實(shí)，并負(fù)責(zé)企業(yè)的意外保險(xiǎn)工作。其次，在管理上注重矛盾防范。通過(guò)強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)功能，提高企業(yè)安全生產(chǎn)意識(shí)和管理水平，防范糾紛的發(fā)生。最后，在處理上發(fā)揮調(diào)解功能。裝修裝飾業(yè)協(xié)會(huì)建立了“張家港市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)裝修裝飾行業(yè)協(xié)會(huì)投訴站”，由18名具有工程師以上職稱(chēng)的工程技術(shù)人員專(zhuān)家和1名具有豐富調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)的協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)組成，專(zhuān)門(mén)受理家庭裝修裝飾工程質(zhì)量與設(shè)計(jì)施工合同方面的問(wèn)題。投訴站建立了接訪登記制度，并對(duì)來(lái)訪業(yè)主反映的訴求進(jìn)行分類(lèi)解決，為業(yè)主提供了更為方便、快捷的問(wèn)題處理途徑。

張家港市社會(huì)組織對(duì)矛盾糾紛的有效預(yù)防和及時(shí)化解充分展現(xiàn)了社會(huì)組織自治的調(diào)解功能，是維護(hù)社會(huì)組織自治權(quán)威的重要保障，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的必要保證。社會(huì)組織在調(diào)解糾紛的過(guò)程中，應(yīng)充分利用自己接地氣的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)公民和企業(yè)各方面的利益訴求，既充當(dāng)好行業(yè)成員利益的維護(hù)者，又扮演好公平正義的權(quán)衡者，使企業(yè)和消費(fèi)者、企業(yè)和政府、公民和政府的沖突得到緩解，循序漸進(jìn)地徹底根除分歧。同時(shí)，社會(huì)組織自治較之于政府治理更具專(zhuān)業(yè)性，針對(duì)不同領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題更有話語(yǔ)權(quán)，也更有益于整合社會(huì)資源，利用專(zhuān)業(yè)知識(shí)進(jìn)行科學(xué)地分析，從而為糾紛的順利化解提供理性支持。

六、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的地方樣本

“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)被提出，對(duì)我國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型具有長(zhǎng)遠(yuǎn)而深刻的意義。國(guó)家治理體系實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必然要求打造國(guó)家治理主體多元化格局，形成互相依存、互相補(bǔ)充的和諧局面。具體來(lái)講，國(guó)家治理體系的實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)協(xié)同共治[7]。國(guó)家和社會(huì)協(xié)同共治的關(guān)鍵在于激發(fā)社會(huì)中介團(tuán)體的自治能力并引導(dǎo)他們自主治理。社會(huì)組織作為社會(huì)管理主體之一，能夠充分發(fā)揮民間性、靈活性等特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)和自主治理的目標(biāo)要求，并不斷加深與政府之間的合作交流，促使政府的公共服務(wù)職能得以有效的拓展和提升，優(yōu)化社會(huì)資源的整合能力。張家港市社會(huì)組織自治的成功實(shí)踐為合作式社會(huì)管理方式的運(yùn)作模式提供了范本，但是不能否認(rèn)張家港市社會(huì)組織的發(fā)展有著獨(dú)特的市場(chǎng)環(huán)境和社會(huì)條件，這種自治模式只能作為全面改革的初步創(chuàng)新嘗試。在國(guó)家治理的大背景下，社會(huì)組織自治到底該怎樣發(fā)揮作用還有待理論和實(shí)踐的進(jìn)一步探索。

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［責(zé)任編輯：李 瑩］

The Self- government of Social Organizations in the Vision of Modern Governance——Taking the Self-government of Social Organizations in Zhangjiagang as Example

ZHAN Ting

With the deepening of administrative reform, governance mode experiences at a transit from the control mode to the cooperative mode. The systemic governance, governance according to law, comprehensive management and source control becomes the new requirements of national governance. In this context, social organizations in Zhangjiagang establish some management ideals such as the political and social interaction and service administration.They give full play to the coordination,service,pilot and mediation functions for the purpose of designing a develoment path with much value for the self-government of social organizations.It can promote the all-round and multi-level social management pattern and provide a useful sample for national governance syetem and management modernization.

Governance;Social organization;Self-government;Political and social interaction

DF28

：A

：1008-7966（2014）05-0018-03

2014-04-30

章志遠(yuǎn)教授主持的2012年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“行政法視野下的公私合作治理研究”的階段性成果(12BFX 044）

詹婷（1989-），女，江蘇蘇州人，2012級(jí)行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生。