以法治思維推動(dòng)人民檢察院組織法修改

劉斌，宋冀峰

（1.天津市津南區(qū)人民檢察院，天津300350；2.天津市人民檢察院，天津300222）

以法治思維推動(dòng)人民檢察院組織法修改

劉斌1，宋冀峰2

（1.天津市津南區(qū)人民檢察院，天津300350；2.天津市人民檢察院，天津300222）

作為人民檢察院工作指導(dǎo)總原則的《檢察院組織法》逐漸顯露出一些結(jié)構(gòu)性缺陷和體系性矛盾，難以適應(yīng)新形勢(shì)下保障和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的需要。建議運(yùn)用法治思維改革精神，明確檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性，對(duì)不合時(shí)宜的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容進(jìn)行修改，同時(shí)注重吸收和借鑒近年來(lái)檢察改革實(shí)踐的成果，有層次、有重點(diǎn)地推動(dòng)《檢察院組織法》修改工作，保障檢察權(quán)科學(xué)運(yùn)行。

檢察院組織法；法治思維；基本原則；改革成果

現(xiàn)行《檢察院組織法》實(shí)施35年來(lái)，對(duì)于規(guī)范和保障人民檢察院依法行使職權(quán)，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義檢察事業(yè)的發(fā)展，起到了重要作用。但隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革不斷深入推進(jìn)，社會(huì)對(duì)于法治和公平正義的需求不斷增加，現(xiàn)行《檢察院組織法》在許多方面已嚴(yán)重滯后于司法實(shí)踐。盡管各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)法律監(jiān)督進(jìn)行了有益探索并取得了一些改革成果，但都是以內(nèi)部工作文件的形式對(duì)《檢察院組織法》的內(nèi)容進(jìn)行局部調(diào)整和完善。長(zhǎng)期的“零敲碎打”容易形成“立法碎片”，影響了法律規(guī)范的系統(tǒng)性、完整性和權(quán)威性；同時(shí)，由于這些內(nèi)部工作文件不屬于“基本法律”范疇，在司法實(shí)踐中有約束力不強(qiáng)之虞，無(wú)法有效解決一些深層次矛盾和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

作為一項(xiàng)重大的現(xiàn)實(shí)課題和系統(tǒng)工程，《檢察院組織法》的修改究竟該如何進(jìn)行呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)注重運(yùn)用法治思維來(lái)推動(dòng)《檢察院組織法》的修改。眾所周之，法治思維就是按照法治的觀念、原則、精神和邏輯來(lái)觀察、分析和解決問(wèn)題的思維方式。具體到《檢察院組織法》修改工作中，就是要堅(jiān)持憲法法律至上和科學(xué)立法，在正確理解和解讀法治社會(huì)背景下檢察機(jī)關(guān)在角色、任務(wù)、職權(quán)、組織等方面變化的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督屬性，健全檢察權(quán)運(yùn)行，促進(jìn)檢察監(jiān)督體系的完善，為法治社會(huì)建設(shè)提供制度保障。

一、《檢察院組織法》的修改模式及原則

自1991年高檢院開(kāi)始組織力量研究論證修改工作以來(lái)，有關(guān)修改模式及原則的討論一直存在，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)采取1979年時(shí)涉及法律地位、職能定性的重大修改，也有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)采取1983年、1986年時(shí)涉及少數(shù)條文的微調(diào)。結(jié)合檢察工作發(fā)展的客觀要求，筆者提出如下建議：

（一）應(yīng)采取適度修改的“中改模式”

其一，結(jié)合《檢察院組織法》多年施行情況，該法的立法精神和基本框架仍然可行，總體上反映了我國(guó)人民的根本利益，在加強(qiáng)國(guó)家法治建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，無(wú)須根本否定，只要加以改革和完善便可適應(yīng)我國(guó)檢察工作需要，因此，采用適度修改的中改方案，是比較穩(wěn)妥適宜的。

其二，目前現(xiàn)行《檢察院組織法》存在的問(wèn)題主要是由于特定時(shí)代條件下立法技術(shù)的局限性及承載職權(quán)責(zé)任的文字含義的滯后造成的，集中表現(xiàn)在一些規(guī)范的過(guò)時(shí)與缺失，在這種情況下，較之體系性的評(píng)判與問(wèn)題性的顛覆，法律內(nèi)部條文的修改完善和局部結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整或許更具實(shí)效。具體來(lái)說(shuō)就是要在宏觀上明確突出檢察機(jī)關(guān)的法律地位，對(duì)檢察制度進(jìn)行科學(xué)、合理的頂層設(shè)計(jì)；在具體條文處理上則要把陳舊的指導(dǎo)思想，不合理、不完備、過(guò)時(shí)的內(nèi)容予以調(diào)整、修改甚至刪除，把司法改革成果，特別是一些在實(shí)踐檢驗(yàn)中比較成熟的做法，提升為法律加以確認(rèn)和規(guī)范。

（二）修法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持四大原則

一是充分體現(xiàn)黨對(duì)檢察工作的明確要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)是法治精神的重要體現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)的建立和發(fā)展始終離不開(kāi)中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)既是我國(guó)檢察制度的鮮明特色，也是修改《檢察院組織法》、發(fā)展檢察事業(yè)以及推進(jìn)檢察改革進(jìn)程要堅(jiān)持的首要原則。黨的十六大以后，司法體制改革成為貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略的重大舉措，一系列重要部署陸續(xù)展開(kāi),這些改革既為新時(shí)期檢察工作發(fā)展指明了方向，其成果也成為檢察制度的新內(nèi)容，在《檢察院組織法》的修改過(guò)程中，要充分體現(xiàn)近年來(lái)黨對(duì)檢察工作的明確要求，應(yīng)盡可能將上述文件精神，特別是黨的十八大、十八屆三中全會(huì)精神中對(duì)司法改革的具體要求，納入法律條文，從而使檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督有法可依。

二是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督地位。本次修法，要準(zhǔn)確把握我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的職能定位，進(jìn)一步明確法律監(jiān)督范圍，將對(duì)刑事、民事行政、民事公益訴訟、對(duì)限制人身自由的行政處罰和強(qiáng)制措施的監(jiān)督納入《檢察院組織法》。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)要更好地履行憲法規(guī)定的法律監(jiān)督職責(zé)，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化人民檢察院上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，一方面要明確檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院的工作，上級(jí)檢察院可以改變或撤銷下級(jí)檢察院的決定，上級(jí)檢察院的決定下級(jí)檢察院必須執(zhí)行；另一方面，要明確檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，盡管目前國(guó)家的財(cái)政體制沒(méi)有做出相應(yīng)變革，“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)”的局面還將存在，但我們可以先按照中央關(guān)于司法體制改革的要求在《檢察院組織法》中做出原則性表述，待條件成熟時(shí)再做出具體規(guī)定，通過(guò)完善相關(guān)工作機(jī)制予以解決，這樣做，既可以體現(xiàn)檢察改革的方向，又可以保證法律條文的科學(xué)性和可行性。

三是明確對(duì)人權(quán)的司法保障。2012年新修訂的刑事訴訟法將人權(quán)保障作為一項(xiàng)重要任務(wù)規(guī)定下來(lái)，為多樣化人權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供了憲法性依據(jù)和約束，有利于推動(dòng)各法律部門(mén)，尤其是刑事法律部門(mén)強(qiáng)化人權(quán)保障的觀念[1]。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，刑事檢察工作是檢察機(jī)關(guān)的核心工作，更加注重對(duì)人權(quán)的尊重和保障，在對(duì)《檢察院組織法》中職權(quán)及行使職權(quán)程序的制度設(shè)計(jì)中，要在參考刑訴法、律師法等相關(guān)法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的活動(dòng)特點(diǎn)，重點(diǎn)吸收體現(xiàn)人權(quán)保護(hù)的內(nèi)容，平等保護(hù)犯罪嫌疑人、被告人和被害人等重要訴訟利益關(guān)系人的訴訟權(quán)利。

四是堅(jiān)持立法的科學(xué)性，保持法律規(guī)范之間的銜接協(xié)調(diào)。在修改《檢察院組織法》的過(guò)程中，特別要處理好與三大訴訟法的關(guān)系。顧名思義，《檢察院組織法》重點(diǎn)調(diào)整對(duì)象應(yīng)是檢察機(jī)關(guān)的“組織”，即我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的性質(zhì)、地位、作用和職責(zé)；三大訴訟法則是從訴訟規(guī)律出發(fā)，調(diào)整的是刑事、民事、行政訴訟活動(dòng)。因此，一方面，在修法過(guò)程中要適當(dāng)?shù)靶惺孤殭?quán)的程序”之內(nèi)容，只需作根據(jù)性、原則性的規(guī)定，另一方面，《檢察院組織法》的修改還是要注重從完善法律監(jiān)督職能的角度出發(fā)，著力解決訴訟法中難以專門(mén)規(guī)定的法律監(jiān)督問(wèn)題，如知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、糾正違法權(quán)、檢察建議權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)、查閱復(fù)制或者調(diào)閱案卷材料及更換辦案人員建議權(quán)等，這樣既體現(xiàn)了《檢察院組織法》與訴訟法之間的特點(diǎn)，又避免了條文上的重復(fù)。

二、對(duì)不符合法治精神的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整、修改

經(jīng)過(guò)一輪又一輪的司法改革和法律修訂，現(xiàn)行《檢察院組織法》的諸多內(nèi)容日益顯現(xiàn)出不符合法治精神和保護(hù)公民利益的一面，如“反革命”、“逼供信”、“法令”、“免予起訴”、“勞動(dòng)教養(yǎng)”等提法已經(jīng)過(guò)時(shí)。特別是2012年刑事、民事訴訟法的修改，更凸顯出現(xiàn)行《檢察院組織法》中有關(guān)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職權(quán)及程序的內(nèi)容不完善、不協(xié)調(diào)。因此，要利用修法的機(jī)會(huì)，對(duì)那些不符合實(shí)踐需要的，特別是與憲法、法律相沖突的條款予以修改或淘汰，使修改后的條文能夠遵循司法規(guī)律、適應(yīng)檢察需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)符合法治精神的司法效果。

（一）對(duì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

現(xiàn)行《檢察院組織法》由“總則”、“人民檢察院行使職權(quán)的程序”和“人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的任免”共三章28條文組成，結(jié)構(gòu)有不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)之處，具體表現(xiàn)在：

其一，總則內(nèi)容過(guò)于龐雜，用10個(gè)條文囊括了檢察機(jī)關(guān)的定義、性質(zhì)、組成、任務(wù)、職權(quán)、活動(dòng)原則、與權(quán)力行政等機(jī)關(guān)的關(guān)系，陳述內(nèi)容不全面且條文間缺乏邏輯關(guān)系。

其二，各章之間結(jié)構(gòu)體系不夠嚴(yán)謹(jǐn)、周到，如全文沒(méi)有設(shè)定“人民檢察院的職權(quán)”章節(jié)，卻單獨(dú)設(shè)定了“人民檢察院行使職權(quán)的程序”一章；總則部分已經(jīng)出現(xiàn)了各級(jí)檢察院設(shè)置的條文，卻又將“人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的任免”單列為第三章。

其三，結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上存在缺失。作為開(kāi)展檢察工作的“總章程”，《檢察院組織法》的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)完整的檢察組織系統(tǒng)，其各要素應(yīng)能夠構(gòu)成科學(xué)、合理的結(jié)構(gòu)體系，才能有效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者的職能。而現(xiàn)行《檢察院組織法》在做出性質(zhì)、職能、程序、組織、人員等內(nèi)容后，并沒(méi)有以“組織保障”托底，我國(guó)實(shí)行的又是“分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)”的司法經(jīng)費(fèi)保障制度，其造成的結(jié)果是人、財(cái)、物受地方制約太多，不僅使檢察機(jī)關(guān)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系失去了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也不利于檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)[2]。

合理的立法結(jié)構(gòu)直接影響法律條文的設(shè)計(jì)和適用效果，在對(duì)《檢察院組織法》的內(nèi)容進(jìn)行修改之前，我們應(yīng)該先對(duì)其結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，建立起各章之間清晰的邏輯關(guān)系。筆者的修改建議是：將“人民檢察院的職權(quán)”內(nèi)容從總則中剝離出來(lái)，與職權(quán)行使程序合并后形成獨(dú)立的一章，同時(shí)加入組織保障相關(guān)內(nèi)容。即修改后的《檢察院組織法》由“總則”、“人民檢察院的職權(quán)及行使程序”、“人民檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員的任免”和“組織保障”共四章組成。

（二）對(duì)條文的修改

其一是有關(guān)檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)、地位和任務(wù)的內(nèi)容，具體建議有：

將原文第1條修改為：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”

將原文第3條第二款修改為：“各級(jí)人民檢察院設(shè)立檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定重大案件和其他重大問(wèn)題。如果檢察長(zhǎng)在重大問(wèn)題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，或者報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院答復(fù)?！?/p>

將原文第4條修改為：“人民檢察院通過(guò)行使檢察權(quán)，保障法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，維護(hù)國(guó)家利益、公共利益，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。人民檢察院通過(guò)檢察活動(dòng)預(yù)防犯罪，教育公民忠于祖國(guó)，自覺(jué)遵守憲法和法律，積極同違法犯罪行為作斗爭(zhēng)。”

其二是有關(guān)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)及程序的內(nèi)容，具體建議有：

將原文第5條第一項(xiàng)修改為：“對(duì)于叛國(guó)、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法律、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)?！睂⒌谌?xiàng)修改為：“對(duì)偵查機(jī)關(guān)移送的案件進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者不起訴；對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。”將第五項(xiàng)修改為：“對(duì)于刑事判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督?！毖a(bǔ)充一項(xiàng)作為第六項(xiàng)，即“對(duì)于民事、行政訴訟活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督”[3]。

將原文第7條修改為：“人民檢察院在工作中必須堅(jiān)持實(shí)事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，接受群眾監(jiān)督；堅(jiān)持調(diào)查研究，重證據(jù)不輕信口供，嚴(yán)禁刑訊逼供?！?/p>

將原文第8條修改為：“各級(jí)人民檢察院行使檢察權(quán)，對(duì)于任何公民、法人以及其他組織在適用法律上一律平等，不允許有任何特權(quán)。”

將原文第9條修改為：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉?！?/p>

將原文第11條修改為：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)并且認(rèn)為有犯罪行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律程序立案，或者按照管轄規(guī)定移送有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行立案?jìng)刹?。偵查終結(jié)，人民檢察院認(rèn)為必須對(duì)犯罪嫌疑人追究刑事責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)由人民法院提起公訴；認(rèn)為不需要追究刑事責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)將原案撤銷。”

將原文第12條修改為：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經(jīng)過(guò)人民檢察院批準(zhǔn)或者人民法院決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行?！?/p>

將原文第13條修改為：“人民檢察院對(duì)于公安機(jī)關(guān)要求起訴的案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，決定起訴或不起訴。對(duì)于主要犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足的，可以退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以自行偵查?！薄叭嗣駲z察院發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)有違法情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)以《糾正違法通知書(shū)》的形式通知公安機(jī)關(guān)予以糾正，公安機(jī)關(guān)應(yīng)予以回復(fù)?！?/p>

將原文第14條中“或者免予起訴”的文字刪除。

將原文第15條修改為：“人民檢察院提起公訴的案件，由檢察長(zhǎng)或主訴檢察官、檢察員、助理檢察員以國(guó)家公訴人的身份出庭支持公訴，并且監(jiān)督審判活動(dòng)是否合法，法律另有規(guī)定的除外。人民檢察院派員出席法庭，應(yīng)當(dāng)與人民法院的審級(jí)相適應(yīng)。”

將原文第16條修改為：“人民檢察院起訴的案件，公訴人認(rèn)為案件情況有重大變化時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求法庭延期審理。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)充偵查后提請(qǐng)人民法院恢復(fù)法庭審理或者撤回起訴?！?/p>

將原文第19條中“勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)”的文字刪除。

三、實(shí)現(xiàn)改革成果的法律化、制度化

近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)不斷優(yōu)化檢察權(quán)配置，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督，化解制約檢察工作科學(xué)發(fā)展的保障性障礙，在深化改革方面取得了重要成果。2012年兩大訴訟法的修訂，又為檢察機(jī)關(guān)增設(shè)了一些新的監(jiān)督措施和手段，保障了法律監(jiān)督權(quán)的行使。對(duì)于這些改革成果，《檢察院組織法》有必要以法律的形式固定下來(lái)。

1.人民監(jiān)督員制度。高檢院自2003年開(kāi)始試行這一制度以來(lái)，通過(guò)選任公民有序參與的方式，強(qiáng)化了對(duì)職務(wù)犯罪查辦等工作的監(jiān)督，試行近11年來(lái)，共選任人民監(jiān)督員4.8萬(wàn)余人次，監(jiān)督各類職務(wù)犯罪案件4.2萬(wàn)余件，切實(shí)提高了檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，有效促進(jìn)了檢察隊(duì)伍建設(shè)。但目前適用人民監(jiān)督員制度的法律依據(jù)薄弱，在實(shí)踐中僅依靠2010年高檢院出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，制度運(yùn)行缺乏保障。因此筆者建議，在《檢察院組織法》的總則中加入人民監(jiān)督員制度的內(nèi)容：“人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榈陌讣?，?yīng)當(dāng)接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督。人民監(jiān)督員制度另行規(guī)定?！蓖瑫r(shí)，建議全國(guó)人大常委會(huì)盡快將人民監(jiān)督員制度納入立法規(guī)劃，具體規(guī)定人民監(jiān)督員的選任方式、任職期限、監(jiān)督范圍、職責(zé)保障等內(nèi)容。

2.派駐檢察室。實(shí)踐證明，派駐檢察室有利于延伸法律監(jiān)督范圍，促進(jìn)檢力下沉，有助于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)掌握社情民意，促進(jìn)依法履職，是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能的有力途徑。建議在《檢察院組織法》總則部分第2條增設(shè)一款：“基層人民檢察院根據(jù)工作需要，可以在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)等區(qū)域設(shè)置若干派駐基層檢察室。派駐基層檢察室是基層人民檢察院的組成部分?！?/p>

3.主訴檢察官制度。作為一項(xiàng)在全國(guó)范圍內(nèi)推行了10多年的檢察制度，主訴檢察官制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法已經(jīng)非常成熟，《檢察院組織法》應(yīng)重點(diǎn)納入三方面內(nèi)容：其一是關(guān)于地位的確認(rèn)，建議規(guī)定：“主訴檢察官辦案責(zé)任制，是在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，在公訴部門(mén)實(shí)行的以主訴檢察官為主要責(zé)任人的檢察官辦案制度。”其二是關(guān)于資格的取得，建議規(guī)定：“通過(guò)省級(jí)以上人民檢察院組織的統(tǒng)一考試，取得主訴檢察官資格?！逼淙顷P(guān)于任免的程序，建議規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長(zhǎng)由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)選舉和罷免；副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、主訴檢察官、檢察員和人民檢察院分院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、主訴檢察官、檢察員由省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任命。”

4.檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)。檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)的核心價(jià)值在于確保進(jìn)入審委會(huì)的案件，在司法最為權(quán)威的環(huán)節(jié)得到正確定性和公正處理，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的公平正義。建議在《檢察院組織法》“人民檢察院的職權(quán)及行使程序”一章明確規(guī)定檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)的法律依據(jù)、列席人員的范圍、列席會(huì)議的范圍、程序的啟動(dòng)等方面內(nèi)容，具體條文設(shè)計(jì)可參照2010年“兩高”《關(guān)于人民檢察院檢察長(zhǎng)列席人民法院審判委員會(huì)會(huì)議的實(shí)施意見(jiàn)》的相關(guān)內(nèi)容。

5.職務(wù)犯罪偵查權(quán)及監(jiān)督。職務(wù)犯罪偵查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)主要權(quán)能，在現(xiàn)階段反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)下，依法規(guī)范使用職務(wù)犯罪偵查權(quán)的重要性和必要性不言而喻。但現(xiàn)行《檢察院組織法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的規(guī)定比較滯后，表述也過(guò)于簡(jiǎn)單，需要從立法上加以明確。一是要明確初查是人民檢察院的一項(xiàng)重要職權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)于檢察權(quán)所涉范圍內(nèi)的事項(xiàng)有進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力；二是要納入檢察機(jī)關(guān)技術(shù)偵查權(quán)的內(nèi)容，即針對(duì)特定案件，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)偵查需要，經(jīng)嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施；三是吸收對(duì)職務(wù)犯罪偵查權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的改革成果，主要是職務(wù)犯罪案件逮捕權(quán)上提一級(jí)的內(nèi)容。

6.民事、行政檢察監(jiān)督職權(quán)。作為法律監(jiān)督權(quán)重要組成部分，民事行政檢察監(jiān)督一直在司法實(shí)踐的不懈探索中艱難前行，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，民行檢察監(jiān)督權(quán)的起步、發(fā)展與完善的過(guò)程，正是我國(guó)檢察改革的一個(gè)縮影，特別是2012年民事訴訟法的修改，進(jìn)一步拓展了監(jiān)督范圍，豐富了監(jiān)督手段，為民事檢察監(jiān)督的發(fā)展提供了廣闊的空間[4]。因此筆者建議，本次《檢察院組織法》的修改，應(yīng)盡可能建立起一個(gè)以民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)、公益訴權(quán)、司法彈劾權(quán)（包括調(diào)卷權(quán)、違法調(diào)查權(quán)、建議更換承辦人權(quán)、提請(qǐng)人大罷免違法審判人員建議權(quán)）和一般監(jiān)督權(quán)（包括對(duì)限制和剝奪公民人身自由的行政強(qiáng)制措施和行政處罰的監(jiān)督權(quán)）為內(nèi)容的民事行政監(jiān)督權(quán)體系。在具體條文設(shè)計(jì)上：

關(guān)于民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)，建議規(guī)定：“最高人民檢察院對(duì)于各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)于下級(jí)人民檢察院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有違反法律、法規(guī)規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序，提出抗訴。”

關(guān)于調(diào)閱權(quán)，建議規(guī)定：“最高人民檢察院對(duì)于各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政判決、裁定，上級(jí)人民檢察院對(duì)于下級(jí)人民檢察院已經(jīng)發(fā)生法律效力的民事、行政判決、裁定，認(rèn)為有違反法律、法規(guī)規(guī)定情形的，可以向人民法院調(diào)閱或者查閱審判案卷，進(jìn)行審查?！?/p>

關(guān)于調(diào)查核實(shí)違法事實(shí)和建議更換辦案人等監(jiān)督措施，建議參照2010年“兩高三部”下發(fā)的《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定 (試行)》的相關(guān)規(guī)定。

關(guān)于公益訴權(quán)，建議規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益、侵害國(guó)有資產(chǎn)等損害社會(huì)公共利益的行為，檢察機(jī)關(guān)、有關(guān)組織和法律規(guī)定的其他單位可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

7.糾正違法。《糾正違法通知書(shū)》是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要措施之一，僅在2013年，全國(guó)檢察院共對(duì)偵查違法情形提出糾正意見(jiàn)72 370件次，在司法實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。但由于糾正違法通知的適用依據(jù)散見(jiàn)于多部法律規(guī)范和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部工作文件中，在執(zhí)法實(shí)踐中效果有時(shí)并不理想。建議在《檢察院組織法》中規(guī)定:“人民檢察院如果發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)、執(zhí)行機(jī)關(guān)執(zhí)行刑罰的活動(dòng)有違法情況，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)予以糾正。”同時(shí)，要明確《糾正違法通知書(shū)》的適用范圍、程序和糾正違法異議解決機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。在具體條文設(shè)計(jì)上，可以參照《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》、《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定 (試行)》、《關(guān)于辦理死刑案件審查判斷證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》、《關(guān)于辦理刑事案件排除非法證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》、《人民檢察院監(jiān)獄檢察辦法》、《人民檢察院監(jiān)外執(zhí)行檢察辦法》和《人民檢察院看守所檢察辦法》。

8.檢察預(yù)防與檢察建議權(quán)。檢察預(yù)防權(quán)是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)有單位或國(guó)家工作人員行使的一種最大限度地預(yù)防和減少職務(wù)犯罪的權(quán)力，檢察建議是一種非訴形式的監(jiān)督手段，兩者雖通常不會(huì)發(fā)生訴訟法意義上的法律后果，但卻是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要手段。高檢院于2009年制定下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的意見(jiàn)》，“含蓄”地規(guī)定了檢察預(yù)防權(quán)，并于同年下發(fā)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，明確將檢察建議作為一種監(jiān)督方式。檢察預(yù)防權(quán)和檢察建議在司法實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，應(yīng)當(dāng)納入本次修法范疇，具體建議為：在“人民檢察院的職權(quán)及行使程序”一章明確檢察預(yù)防、檢察建議權(quán)是檢察活動(dòng)的重要組成部分，如檢察預(yù)防權(quán)可規(guī)定為：“對(duì)于人民檢察院立案?jìng)刹榈穆殑?wù)犯罪案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)結(jié)合辦案深入分析職務(wù)犯罪產(chǎn)生的癥結(jié)、原因，查找機(jī)制、制度和管理漏洞，向發(fā)案單位提出預(yù)防建議并協(xié)助堵漏建制?！盵5]對(duì)于檢察建議權(quán)，可明確規(guī)定為：“檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式?！?/p>

［1］肖中華，孫利國(guó).當(dāng)代中國(guó)憲法的發(fā)展與刑法理念的更新［J］.人民檢察，2012，（13）.

［2］趙鋼，阮志勇.人民檢察院組織法修改之我見(jiàn)［J］.人民檢察，2012，（20）.

［3］林文新.關(guān)于人民檢察院組織法結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的修改建議人民檢察院組織法修改問(wèn)題研究（卷9）［M］.北京：人民檢察出版社.

［4］高文軍，楊保森，劉來(lái)艷.人民檢察院組織法修改背景下民行檢察監(jiān)督職能之優(yōu)化配置［J］.濰坊工程職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（5）.

［5］楊圣坤.檢察預(yù)防權(quán)入檢察院組織法的實(shí)踐需求和條文設(shè)計(jì)［J］.安徽大學(xué)法律評(píng)論，2012，（2）.

［責(zé)任編輯：李 瑩］

Modifying the Organic Law of the People's Procuratorate under the Rule of Law Thinking

LIU Bin1,SONG Ji-feng2

The organic law of the People's Procuratorate , as the general principles guiding the work of the Procuratorates，has gradually revealed some structural defects and systemic contradictions. In recent years, it is hard to fulfill its legal duty which guarantee and regulate the prosecution under the supervision of the new situation. The best way is to modify the law under the spirit of law reform thinking, clear the property of the prosecution, change the outdated structure and content, while focusing absorb and learn from the results of prosecutorial practice of reform in recent years. The purpose is to modify the law steadily and guarantee the prosecutorial power to run scientifically.

the Organic Law of the People's Procuratorate;the rule of law thinking;the basic principles;results of the reform

DF0

：A

：1008-7966（2014）05-0008-04

2014-04-23

劉斌（1982-），男，天津人，助理檢察員；宋冀峰（1985-），男，河南扶溝人，助理檢察員。