國(guó)家統(tǒng)一前提下的“地方自治”實(shí)踐
——民國(guó)時(shí)期新疆地方“自治”探索歷程

王曉峰

（新疆大學(xué)法學(xué)院，烏魯木齊830047）

國(guó)家統(tǒng)一前提下的“地方自治”實(shí)踐
——民國(guó)時(shí)期新疆地方“自治”探索歷程

王曉峰

（新疆大學(xué)法學(xué)院，烏魯木齊830047）

民國(guó)時(shí)期，由于主客觀原因，新疆被迫“自立”，從此走上“地方自治”的探索道路。其間經(jīng)歷了專制的“自治”、借鑒的“民主自治”、聯(lián)合省政府等階段。這種從自發(fā)到自覺(jué)的地方政權(quán)治理模式與“地方自治”理論中的各要素具有高度近似性，最終基本達(dá)到“本省人治理本省”的高級(jí)形態(tài)，為新中國(guó)建立后，實(shí)施民族區(qū)域自治制度奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

民國(guó)；新疆；地方自治

民國(guó)時(shí)期，中央政權(quán)衰微，地方割據(jù)勢(shì)力興起。而新疆特殊的邊疆性與民族性，為其實(shí)現(xiàn)“地方自治”的實(shí)踐創(chuàng)造了各種條件。雖然這種“地方自治”與近代地方自治理念有很大的差距，但中央政府的影響較小，基本由地方政權(quán)主導(dǎo)的自發(fā)的“自治”實(shí)踐，不僅對(duì)當(dāng)時(shí)多民族國(guó)家的統(tǒng)一、民國(guó)的創(chuàng)建做出了重大貢獻(xiàn)，同時(shí)為新中國(guó)建立后民族區(qū)域自治制度的形成及政體的完善奠定了基礎(chǔ)。此外，還為世界多民族國(guó)家如何正確處理國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題提供了有益的解決方案。

筆者嘗試將民國(guó)時(shí)期新疆這段地方主導(dǎo)的尚未成為國(guó)家法重要制度的“地方自治”之實(shí)踐歷程進(jìn)行梳理與分析，為更好地理解和認(rèn)知現(xiàn)階段民族區(qū)域自治制度提供歷史依據(jù)。

一、地方自治基本理論

地方自治，最簡(jiǎn)單的理解是：本地方的人，用本地方的錢，辦本地方的事。其實(shí)質(zhì)就是一定區(qū)域內(nèi)的住民對(duì)該區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)擁有自主權(quán)，其精髓就是民主的精神。地方自治的要素主要有：第一，地方自治團(tuán)體應(yīng)具有法人的資格，也即在法律上具有獨(dú)立的人格。第二，地方自治團(tuán)體具有地域性特點(diǎn)，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系受地域的限制。第三，自治經(jīng)費(fèi)由本地方負(fù)擔(dān)，以地方稅辦理本地方之公共事務(wù)。第四，遵循國(guó)家法律，受政府之監(jiān)督，不能離開(kāi)國(guó)家而獨(dú)立存在。第五，地方自治團(tuán)體為地方自治的主體，自行處理其事務(wù)[1]。

二、民國(guó)時(shí)期新疆“地方自治”的嘗試

民國(guó)時(shí)期的新疆地方，受國(guó)內(nèi)外政治環(huán)境的影響，從被迫走上“地方自治”到不同時(shí)期地方政權(quán)“自治”的探索，共經(jīng)歷了四個(gè)階段。

（一）“地方自治”的先聲——新疆辛亥革命

受辛亥革命影響，新疆先后發(fā)生了迪化起義與伊犁革命，伊犁革命取得了勝利，并成立了新伊大都督府。該政府成立后，通電全國(guó)，宣布共和；大造革命輿論，恢復(fù)辦報(bào)，改《伊犁白話報(bào)》為《新報(bào)》，用漢、維兩種文字出版；廢除清舊制，建立資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)民主制；提倡民族平等，反對(duì)歧視；堅(jiān)持外交平等，照會(huì)俄國(guó)政府，承認(rèn)新伊大都督府為合法政府；等等。其宣布了清朝在伊犁封建統(tǒng)治的結(jié)束，試圖建立資產(chǎn)階級(jí)民主共和的地方政權(quán)，開(kāi)啟了新疆“地方自治”的先聲。

（二）專制的“自治”——楊增新“認(rèn)廟不認(rèn)神”

楊增新通過(guò)和談成為民國(guó)時(shí)期新疆首位軍政首腦。為了維護(hù)“嘉峪關(guān)外唯我獨(dú)尊”的個(gè)人獨(dú)裁，采取了一系列帶有地方自治因素的措施，為后來(lái)的歷任地方政權(quán)所承襲。

“地方自治”要素之一是，地方團(tuán)體在法律上具有獨(dú)立的人格，同時(shí)遵循國(guó)家法律，受政府之監(jiān)督，不能離開(kāi)國(guó)家而獨(dú)立存在。楊增新主新時(shí)，雖不存在地方自治團(tuán)體，但其統(tǒng)治下的地方政權(quán)并不受中央政權(quán)的直接控制和指揮，具有相當(dāng)大的獨(dú)立性。同時(shí)，為了維護(hù)其統(tǒng)治的合法性，楊氏堅(jiān)持“認(rèn)廟不認(rèn)神”的政策，始終承認(rèn)中央政府，但又竭力防止中央政府插手新疆事務(wù)。對(duì)中央政府頒布的法律法規(guī)，如對(duì)他有利就執(zhí)行，如對(duì)他不利，或敷衍拖延，或力陳利害，促使中央政府改變初衷。有時(shí)甚至不通知中央自行其是。此外，對(duì)于新疆地方行政區(qū)劃，雖按北京政府的規(guī)定一律改為縣，但縣署組織，縣知事及職工薪俸等則全由楊增新，與內(nèi)地各省不同。軍隊(duì)編制更是新舊并行，與內(nèi)地迥異[2]。這些措施體現(xiàn)了相當(dāng)大的“自治權(quán)”，自行管理其地方事務(wù)，不受中央的轄制。

但楊增新堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，對(duì)內(nèi)阻止泛伊斯蘭主義的傳播，對(duì)外反對(duì)外部勢(shì)力的干涉與侵略，為當(dāng)時(shí)新疆的穩(wěn)定，國(guó)家的統(tǒng)一，做出了積極的貢獻(xiàn)。其將泛伊斯蘭主義稱為“大一回教主義”，認(rèn)為泛伊斯蘭主義不但破壞國(guó)家統(tǒng)一，影響新疆社會(huì)穩(wěn)定，還會(huì)危及他的統(tǒng)治。為此采取的措施有：一是禁止聘請(qǐng)土耳其等外國(guó)人到新疆充當(dāng)教習(xí)和阿訇。明令不準(zhǔn)“民間私聘外國(guó)人充當(dāng)阿訇”，“不準(zhǔn)土耳其人入境傳播大一回教之事”[3]。二是限制新疆穆斯林到麥加朝覲。一則擔(dān)心朝覲時(shí)受泛伊斯蘭主義的影響，二則擔(dān)心新疆穆斯林“潛引土耳其東犯”，使“新疆處于危險(xiǎn)之地”[4]。民國(guó)初年，泛伊斯蘭主義在新疆沒(méi)有得到傳播，與楊增新的各項(xiàng)“防范措施”有關(guān)。

為維護(hù)祖國(guó)領(lǐng)土完整，楊增新盡力阻止帝國(guó)主義對(duì)新疆的干涉和侵略。為防止沙俄染指伊犁，經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，改組伊犁管制，將其歸于新疆。后又經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，將塔城、阿爾泰地區(qū)歸于新疆省管轄，統(tǒng)一了新疆。后又與蘇聯(lián)議定了《伊犁中俄通商條款》三十條。使新疆收回了喪失數(shù)十年的關(guān)稅權(quán)，沙俄強(qiáng)奪的治外法權(quán)、領(lǐng)事裁判權(quán)、貿(mào)易權(quán)等被取消。帝國(guó)主義對(duì)蘇聯(lián)的干涉，楊增新采取中立主義，拒絕執(zhí)行北京政府關(guān)于支持俄國(guó)舊政權(quán)的指令；同時(shí)采取措施，有效地阻止了喀什提督馬福興出兵俄國(guó)的企圖；妥善處理了白俄敗兵對(duì)新疆的侵?jǐn)_；促使英、俄商人照章納稅；平定了庫(kù)車買買鐵力汗的叛亂；挫敗了蒙古對(duì)阿爾泰的入侵；等等[5]。

這一系列措施，雖有很多是自行其是，但在外交和涉及國(guó)際事務(wù)方面，并沒(méi)有出賣國(guó)家主權(quán)和民族利益，積極要求中央政府出面干涉、處理，運(yùn)用國(guó)際法原則較好的處理了新疆與相關(guān)國(guó)家的關(guān)系，因而符合“地方自治”中“不離開(kāi)國(guó)家而獨(dú)立存在”要素的規(guī)定。

（三）借鑒的“民主自治”——盛世才借重蘇聯(lián)與中共

盛世才發(fā)動(dòng)政變上臺(tái)后，為了早日獲得中央的正式任命，聲稱新政府保障新疆永遠(yuǎn)為中國(guó)領(lǐng)土，新政府的政治路線全部建立在中央政府的政治路線上。頒布了十大政治綱領(lǐng)，其內(nèi)容主要有實(shí)行各民族政治、經(jīng)濟(jì)、文化平等，人民有集會(huì)、結(jié)社、出版、言論自由，發(fā)展新疆經(jīng)濟(jì)，等等，還特別強(qiáng)調(diào)外交歸中央、實(shí)行黨化教育、財(cái)政與中央統(tǒng)一等條文。此后，在爭(zhēng)奪新疆控制權(quán)的過(guò)程中，南京政府以失敗而告終，盛世才獲得了任命。盛氏隨后投靠蘇聯(lián)，在蘇聯(lián)的幫助下，統(tǒng)一了新疆。但斯大林稱“絕對(duì)維護(hù)包括新疆在內(nèi)的中國(guó)所有領(lǐng)土的獨(dú)立、完整與主權(quán)”[6]。盛氏為了維護(hù)統(tǒng)治的合法性，繼續(xù)宣稱新疆是中華民國(guó)一個(gè)邊疆省。

在蘇聯(lián)和共產(chǎn)黨的幫助下，盛世才治新初期，頒布了體現(xiàn)進(jìn)步思想的“六大政策”，實(shí)施了相應(yīng)的地方自治事務(wù)。具體內(nèi)容包括：

第一，實(shí)施平等、自由的民族、宗教政策。首先，突出民族平等，吸收少數(shù)民族上層人物參加各級(jí)政權(quán)，政府機(jī)關(guān)包括正副廳級(jí)和地方行政長(zhǎng)官中，均有民族人士。其次，重視發(fā)展民族文化教育，在省立師范設(shè)立了維、哈、蒙等民族班，隨后又在迪化成立了編譯委員會(huì)，編譯少數(shù)民族文字課本。各縣普遍增設(shè)或創(chuàng)設(shè)了縣立小學(xué)，給各族兒童以就學(xué)的機(jī)會(huì)。反對(duì)民族歧視，學(xué)校規(guī)定要學(xué)習(xí)各自的語(yǔ)言[7]。同時(shí)，還成立了8個(gè)各族文化促進(jìn)會(huì)，涵蓋了12個(gè)民族。再次，給予各民族參政議政的權(quán)利，多次召開(kāi)全省各民族代表大會(huì)。從1934至1939年，每年都舉行一次全省范圍的人民代表大會(huì)。在當(dāng)時(shí)，這不但在新疆是創(chuàng)舉，對(duì)全國(guó)而言召開(kāi)各民族代表大會(huì)，新疆也是首例[8]251。此外，制定了保障信教自由的政策等。

第二，整肅吏治，提倡清廉。新疆省政府公布了懲罰貪官污吏條例，并確實(shí)懲辦了一批貪官污吏。如呼圖壁縣長(zhǎng)徐文彬、孚遠(yuǎn)（吉木薩爾）縣長(zhǎng)吳振邦、庫(kù)車財(cái)政局長(zhǎng)駱祥、運(yùn)輸局庶務(wù)股長(zhǎng)關(guān)鳳鳴和阜康財(cái)政局的王裔釗、王君修等數(shù)十人均判處死刑。

第三，大力發(fā)展文化教育事業(yè)。1933年以前，全疆有60所學(xué)校，2 000名學(xué)生。至1937年底，全疆各類學(xué)校2 124所，學(xué)生共計(jì)143 324人?？梢钥闯鲂陆逃聵I(yè)發(fā)展的概況，當(dāng)時(shí)確實(shí)是動(dòng)員社會(huì)各個(gè)方面的力量多渠道辦學(xué)。此外，學(xué)生入學(xué)，概不收費(fèi)，紙墨筆硯以及課本都由政府供給，并供給膳宿等。中學(xué)大學(xué)的學(xué)生還有津貼，畢業(yè)后由政府加以任用，絕無(wú)“失業(yè)”的恐懼，并且每年還派學(xué)生到國(guó)外去留學(xué)[8]249。

第四，建立政黨式組織。1934年成立新疆民眾反帝聯(lián)合會(huì)。它是一個(gè)官辦的群眾組織，也是盛世才推行政令的政治團(tuán)體。反帝會(huì)成立時(shí)的宗旨是要確立新疆永久為中國(guó)之領(lǐng)土，反對(duì)帝國(guó)主義。主張各民族一律平等、地方自治、實(shí)現(xiàn)清廉、打倒貪官污吏土豪劣紳、改良司法、改良和發(fā)展財(cái)政經(jīng)濟(jì)、發(fā)展各民族文化、言論出版宗教信仰自由等[9]。后中共黨員將其改建為動(dòng)員領(lǐng)導(dǎo)新疆各族人民一致抗日的指揮部，為貫徹執(zhí)行黨的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的方針、路線，做了大量的工作。其中主要有：一是舉辦訓(xùn)練班，培訓(xùn)干部；二是出版各種書(shū)籍刊物，宣傳馬列主義和抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策；三是組織各項(xiàng)活動(dòng)，動(dòng)員各族人民積極投身于抗日救亡運(yùn)動(dòng)；四是發(fā)動(dòng)抗日募捐，支援抗日前線[10]。后盛世才投靠國(guó)民黨，反帝會(huì)就名存實(shí)亡了，但其在新疆歷史上的作用和影響是重大的，對(duì)新疆地方自治的探索活動(dòng)亦起到了重要作用。

（四）民族區(qū)域自治的“雛形”——《施政綱領(lǐng)》與聯(lián)合省政府

國(guó)民黨政府直接統(tǒng)治新疆后，仍未在憲法、法律的框架內(nèi)，將治理新疆的政策法制化，仍保持了新疆地方政府制定具體措施的“自治”嘗試。又分為兩個(gè)時(shí)期，吳忠信主政時(shí)期與張治中的聯(lián)合省政府時(shí)期。

吳忠信主新時(shí)期，由于三區(qū)革命武裝發(fā)展較快，各地反對(duì)暴政的起義不斷，導(dǎo)致其無(wú)法開(kāi)展其他事務(wù)。主要的地方自治活動(dòng)就是，成立省縣參議會(huì)，實(shí)行保甲法。

張治中主新后，通過(guò)艱難的和平談判解決新疆問(wèn)題，最終與三區(qū)革命政府簽訂了《中央政府代表與新疆暴動(dòng)區(qū)域人民代表之間以和平方式解決武裝沖突之條款》（以下簡(jiǎn)稱《和平條款》）[11]。通過(guò)了和平條款十一條，及關(guān)于組織聯(lián)合省政府的附件一，對(duì)于三區(qū)革命軍隊(duì)改編的附件二。這些斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)其實(shí)就是圍繞自治權(quán)而展開(kāi)的。

這一時(shí)期關(guān)于地方自治事務(wù)取得的成果主要有：

第一，新疆省聯(lián)合政府的成立。根據(jù)《和平條款》規(guī)定，原新疆省政府進(jìn)行改組。1946年7月1日，新疆聯(lián)合省政府在迪化正式成立。省政府委員25人，其中新疆當(dāng)?shù)厝苏?9名，少數(shù)民族占17人，這在新疆歷史上是未有過(guò)的，既是三區(qū)革命斗爭(zhēng)的結(jié)果，也是新疆地方自治實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展，是其地方自治運(yùn)動(dòng)取得的一個(gè)重大成果。

第二，張治中主導(dǎo)的《施政綱領(lǐng)》的提出。為了具體貫徹、實(shí)施和平條款，張制定了概括為“和平、統(tǒng)一、民主、團(tuán)結(jié)”的《施政綱領(lǐng)》，目的是保障全省和平，擁護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，實(shí)行民主政治，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，共同努力，完成三民主義新疆的建設(shè)[12]。其實(shí)質(zhì)就是“和平條款”的具體化。

第三，為了貫徹實(shí)施《施政綱領(lǐng)》，張治中實(shí)施了一系列體現(xiàn)地方自治的措施：恢復(fù)對(duì)人權(quán)的保護(hù)，釋放一切政治犯；組織清理財(cái)產(chǎn)委員會(huì)，清還人民被沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)；為保護(hù)人民享有的各種自由權(quán)利，撤銷特務(wù)機(jī)構(gòu)警務(wù)處；頒布選舉法，選舉了縣級(jí)參議員和縣長(zhǎng)。就民族成分言，民選縣參議員中，少數(shù)民族占59.31%；經(jīng)濟(jì)上，減免捐稅。全省免除所有稅收半年，同時(shí)各征收局一律撤銷，這在全國(guó)也是先例；建立官辦的現(xiàn)代公司，培養(yǎng)新技術(shù)人才，修建水利工程設(shè)施；民族文化教育宗教方面，成立了西北文化建設(shè)協(xié)會(huì)，并成立編譯館，出版了維、漢文版書(shū)籍；實(shí)施睦鄰友好的外交政策，解決了中蘇間在新疆遺留的幾個(gè)問(wèn)題，并繼續(xù)與蘇商談經(jīng)貿(mào)合作等問(wèn)題。

三、民國(guó)時(shí)期新疆“地方自治”探索評(píng)析

根據(jù)地方自治理論來(lái)分析上述民國(guó)各時(shí)期新疆地方自治的活動(dòng)或事務(wù)，可總結(jié)出以下結(jié)論：

第一，由于主客觀原因，來(lái)自中央及內(nèi)地各省的協(xié)餉斷絕，民國(guó)時(shí)期新疆地方的一切經(jīng)費(fèi)必須自籌，導(dǎo)致新疆財(cái)政被迫獨(dú)立。這符合了自治經(jīng)費(fèi)由本地方負(fù)擔(dān)的要素。

第二，從楊增新起到張治中代表中央政府組織省聯(lián)合政府，地方自治這一政策或措施，都是在新疆省境內(nèi)開(kāi)展，與中央政府對(duì)內(nèi)地的實(shí)行省縣制度存在很大的不同。這又符合了地方自治團(tuán)體具有地域性特點(diǎn)。中央政府或出于無(wú)奈，或主動(dòng)采取的不同于內(nèi)地的地方自治政策，只能在新疆省境內(nèi)實(shí)施，其他地方不存在這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

第三，民國(guó)時(shí)期新疆地方政權(quán)都是半獨(dú)立于中央的權(quán)威之外，各時(shí)期政權(quán)都宣布服從中央，并想方設(shè)法獲得中央的認(rèn)同，都宣稱自己是中華民國(guó)的組成部分，是統(tǒng)一的多民族國(guó)家的組成部分。獲得統(tǒng)治的合法性地位，因而擁有獨(dú)立的人格。同時(shí)符合遵循國(guó)家法律，受政府之監(jiān)督，不能脫離國(guó)家而獨(dú)立存在的要素的規(guī)定。體現(xiàn)了新疆地方政權(quán)自行處理其事務(wù)的“地方自治”屬性。

總之，民國(guó)時(shí)期新疆地方政權(quán)的治理模式與“地方自治”的要素符合度隨著時(shí)間的推移，越來(lái)越相近，直至最后省聯(lián)合政府的成立，基本接近本省人治理本省的“地方自治”的程度。而這一重要的“地方自治”的高級(jí)形態(tài)，為新中國(guó)建立后，實(shí)施民族區(qū)域自治制度提供了有益的借鑒，奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

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［責(zé)任編輯：李 瑩］

"Local Autonomy" Practice under the Premise of National Unity——The "autonomy" odyssey of Xinjiang in the period of Republic of China

WANG Xiao-feng

In times of Republic of China, due to the objective and subjective reasons, Xinjiang province was forced to the road of "Autonomy". During this period, it experienced autocratic "autonomy", "democratic autonomy"from the Soviet Union, a joint province government and other stages. This local governance model from spontaneous to conscious with the elements of "local autonomy" theory is highly similar, finally reached the advanced form of the natives governance of the province. It laid the practical foundation for the implementation of regional ethnic autonomy system after the founding of People's Republic of China.

Republic of China;The province of Xinjiang;Autonomy

DF04

：A

：1008-7966（2014）05-0001-03

2014-05-12

新疆大學(xué)博士畢業(yè)生科研啟動(dòng)基金資助項(xiàng)目“近代新疆民族地方自治法制研究”的階段性成果（BS110214）

王曉峰（1976-），男，山西臨汾人，新疆穩(wěn)定與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展法制保障研究基地研究人員，副教授，法學(xué)博士，主要從事法律史研究。