西班牙阿拉貢地區(qū)污水處理及其管理研究

1 區(qū)域概況

阿拉貢地區(qū)所占面積為西班牙國土面積的10%，但人口卻只占全國人口的3%，在特魯埃爾的某些地區(qū)，人口密度甚至低于8 人/km2。在該區(qū)域內，擁有三大河流流域：埃布羅河、胡加河和塔霍河。其中，埃布羅河的流量及流域面積是最大的。在該區(qū)域，上述三大水系形成的水域面積達281 km2。

阿拉貢自治區(qū)水資源政策由阿拉貢水資源研究所(IAA)制定和頒布執(zhí)行，IAA從屬于自治區(qū)政府環(huán)境部，為獨立法人，負責實施自治區(qū)的公共水行政管理。對于各級政府來說，水資源管理的最大困難就是水質管理。為了能夠獲得優(yōu)質水，最重要也是最值得付諸實施的行動就是預防水質污染。

在污水治理方面，阿拉貢在全球絕對處于領軍地位，嚴格執(zhí)行污水治理條款，目前，在自治區(qū)范圍內運行著各種污水處理設施。為了與1991年5月21日頒布的有關城市污水處理的91/271/CEE歐盟水框架指令相符合，阿拉貢地區(qū)政府制定了《阿拉貢衛(wèi)生和污水處理規(guī)劃》(PASD)，并將其作為自治區(qū)衛(wèi)生和污水處理的總體規(guī)劃文件。

2 污水處理計劃及其管理方式

污水處理計劃是基于公共-私人參與的方式，通過公共工程許可合同，污水處理廠項目的投資、建設以及其后續(xù)操作，都可以在公共行政(阿拉貢水資源研究所的規(guī)劃)與私營公司之間共享。通過該方式可以在一段很短的時間里允許同時實施許多項目，因為它是為了污水處理廠的建設而進行經濟投資的私營部門，接受公共行政的監(jiān)督，是為了確保符合污水處理的管理規(guī)則。

此外，被許可方公司并不把投資看作是公共債務，而是將其作為建設資金，因此，不會危及自治區(qū)公共管理的經濟償付能力?？梢栽诠埠献骰锇楹退綘I合作伙伴之間共享項目風險，而在傳統(tǒng)上，項目風險完全是由公共部門承擔的。所以，這些基礎設施不是歐洲賬戶系統(tǒng)(ESA-95)考慮的目標，而是作為政府的一種資產，且政府會將其計入債務，IAA的規(guī)劃(公共管理)與被許可方公司之間的合作關系已經形成了一種固定的結構模式，因此，根據(jù)歐盟統(tǒng)計局(EUROSTAT)制定的指導方針，應由后者承擔這種類型合同的風險。

針對阿拉貢的實際情況，合同中存在如下三大風險轉移：

(1)施工風險。被許可人需要在基礎設施施工期間增加成本，以及直到所有工程全部完工、通過驗收并正式投入運行，也不可能得到任何支付。

(2)責任風險。根據(jù)實際水處理量支付費用。

(3) 風險控制。 建立經濟處罰制度，以最低運行管理條例為標準，對于出現(xiàn)有違規(guī)的行為，予以經濟處罰。

這樣，私營公司負責基礎設施的建設(由私營公司自己出資)以及投運后為期20 a的后續(xù)操作運行。根據(jù)合同規(guī)定，被許可方公司收到他們付款的數(shù)量，由其處理的污水量的多少、且均在交付稅費以后進行確定，因此，應恢復投資和運營成本建設。私營部門參與建設，運用該模式就可以允許公共行政機構在較短的時間內建設許多的污水處理廠；如果運用傳統(tǒng)的建設管理模式，那么修建好所有這些污水處理廠，其總預算將是實施阿拉貢水資源研究規(guī)劃總預算的許多倍 。反過來，就會使公共管理機構拿出公共建設基金，這樣也可以提高其工作的靈活性和效率。

3 融資方式

對于公共投資所有領域的任何社會政策的應用來說，融資都已經成為關鍵性的因素之一，特別是在出現(xiàn)全球性經濟危機的時候。在任何一項計劃的規(guī)劃階段都很重要，都要對其進行詳細的經濟分析，這就證明必須啟動金融資源管理模型(以便開展經濟可行性分析)。

除了公-私參與(PPP)方式以外，非常值得強調的是，在融資方面，國家環(huán)境保護部、農業(yè)部和海洋生境部以及阿拉貢自治區(qū)之間的合作協(xié)議也相當重要。這樣，就可以制定在自治區(qū)執(zhí)行項目協(xié)調和融資的總體計劃，即2008～2015年，實施環(huán)境衛(wèi)生和水處理以及水循環(huán)項目，在2008～2011年期間，投資1.6912 億歐元。這在一定程度上促成了對整合水循環(huán)工程的融資。

針對阿拉貢的具體情況，污水處理計劃的融資可以保證衛(wèi)生稅的順利實施，實施稅收旨在保護生態(tài)，其結果會對開展的防止污染項目的融資產生影響；環(huán)境衛(wèi)生和水處理項目，是依據(jù)2001年5月17日頒布的有關《規(guī)劃與參與阿拉貢地區(qū)的水管理》的6/2001號文進行設計的。

沒有對管理進行深入的詳細描述，衛(wèi)生稅的稅率結構和收取方法將大大超越法律文件中所規(guī)定的范圍，然而，在此仍將強調3個最重要的原則，因為這3個原則是制定衛(wèi)生稅稅費結構及其收取方法的基礎。稅費是對水資源消費以后通過任何排放方式所產生的廢水的應稅，3個基本原則如下。

(1) 成本回收原則。成本回收原則已經包括在歐盟水框架指令(DMA 2000/60/CE) 中，指令中還解釋說，這是將歐盟成員國的債務轉嫁給水用戶的相關水基礎設施的執(zhí)行成本。

(2) 污染者付費原則。這里指的是應該承擔通過水生介質而產生的任何污染源的責任。

(3) 休戚相關原則。實施衛(wèi)生環(huán)境征稅與公民的切身利益“休戚相關”，換句話說，無論城市(或直轄市)規(guī)模大小，其稅的應用是一樣的。這一原則有助于阿拉貢地區(qū)的區(qū)域平衡和形成社會凝聚力。

顯然，經濟投入與所收集的稅費一起，被用以支付水處理廠運行所需的相關費用。這筆款項付給公司是用以修建污水處理廠及其目前的運作，關稅的額度取決于所處理的污水量。收取衛(wèi)生稅費也是促使公民能更多地意識到需要為所享受到的水服務支付成本，鼓勵節(jié)約用水，使水能夠得到更合理的有效利用。

IAA(公共合伙人)要為實施項目所劃分的每一個小區(qū)的被許可人承擔定期支付費用的責任，這些小區(qū)對設施擁有20 a的運營權利。這些支付費用的額度取決于所處理的水量，而且每一家處理廠的狀況和數(shù)量都不一樣。不管怎樣，管理系統(tǒng)是全球化的，IAA為該系統(tǒng)所有用戶提供服務的成本負擔是一樣的，因此，鼓勵盡量做到地區(qū)平衡與和諧。

收費標準的確定，是根據(jù)上述所處理的水量來收取與其相符的足夠費用，并將其用以彌補實施工程所產生的成本、財務成本以及固定運營成本。

4 污水處理規(guī)劃效益

實施污水處理規(guī)劃會給所有地區(qū)帶來一系列的好處。

(1) 舒適的環(huán)境?？梢蕴岣呱鷳B(tài)系統(tǒng)和自然棲息地的質量。

(2) 健康的環(huán)境。改善公民的健康狀況，減少以水為載體而傳播的疾病。

(3) 社會環(huán)境。在運營長達至少20 a的水處理廠所在區(qū)域開辦一些公司，以提供穩(wěn)定和長期的就業(yè)機會。這樣將有助于增強該地區(qū)的社會凝聚力。

(4) 經濟環(huán)境。從公司所在區(qū)域的水處理行業(yè)以及從其他一些行業(yè)，都可以創(chuàng)造財富，因為這將會對鄉(xiāng)村的旅游、休閑等產生連鎖效應。這些公司將準備在實施工程的地方提供適當?shù)姆?，比如改善水質、提供良好的交通設施等。

總的來說，借助于公-私參與方式，已經設法把一個重要的社會經濟和健康問題轉化成了社會經濟發(fā)展的機遇。這個機遇將有助于阿拉貢地區(qū)的經濟建設和社會和諧；不僅可以解決一些重要的問題，而且還可以給當?shù)貛硪恍┮嫣帯?/p>

修建在每一座城市里的污水處理廠已經成為當?shù)氐囊粋€組成部分和地標。過去，從建筑、社會、宗教以及文化的觀點來說，教會是任何一座城市最具標志性的地標。在20世紀，阿拉貢的所有城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的學校外觀、警衛(wèi)隊兵營或醫(yī)院的房子/手術室都配置了景觀裝飾。最近的例子中，包括修建游泳池或體育中心。看來，污水處理廠的建設將成為下一個重要的地區(qū)圖標，并將有助于阿拉貢地區(qū)許多小鄉(xiāng)村的經濟騰飛。

4.1 社會參與

阿拉貢地區(qū)水政策的制定是基于一種現(xiàn)代綜合管理理念，該理念的基礎支柱之一就是提倡社會公眾的積極參與。在阿拉貢地區(qū)制定一些與水有關的政策過程中，可以保證所有公民都能夠參與其中。公民可以以對話的形式參與，在對話交流的過程中可以針對某些基本事項達成社會共識，在此基礎上，制定出阿拉貢地區(qū)與水相關的政策。

可以說，被稱為阿拉貢水務委員會(CAA)的這個機構，在開展有關公眾參與水事務活動方面起到了表率作用。自2003年以來，該機構就以研究機構的名義，一直在致力于使各種不同身份的公眾參與到與水有關的決策活動。CAA由65個成員和17個利益相關者小組組成，他們來自社會研究和經濟領域，以及當?shù)亟M織、社區(qū)團體、水政策研究機構和大學等。

但是，盡管CAA的成員來自許多不同的領域或團體，然而，僅僅在幾年前，該委員會就已經取得了不可想象的成就。CAA對阿拉貢地區(qū)的水利基礎設施計劃開展了驗收評估；在達成共識的基礎上，該委員會制定了水政策實施的基本原則并獲得批準；對于像水庫和調水這樣一些存在著爭議的工程項目，該委員會也能打破僵局，順利達成協(xié)議。在取得這些成就的過程中，不存在贏家和輸家，只是為了滿足將來的用水需求以及使水能夠得到合理的使用，尊重環(huán)境價值和允許新的發(fā)展，就可以規(guī)避那些容易引起沖突的不確定性因素。

CAA是具有咨詢服務功能的參與式學術機構，其下轄各種不同的運作委員會和小組，比如全體會議、常設委員會、一些工作組以及各種委員會。近年來，阿拉貢水務委員會開展了大量緊張的工作，因此得以在比斯卡魯斯(Biscarrues)水庫、耶薩(Yesa)水庫等項目方面達成了歷史性的協(xié)議。

管理鏈的最后一個環(huán)節(jié)，是對工程開展之初所制定的一些相關政策實施之后的結果進行評價。因此，這對于掌握所實施工程的一些經濟數(shù)據(jù)、資源的可用性、水質，以及在面對意想不到的極端事件發(fā)生時，隨時做好準備應對顯得及其重要。這樣，在項目實施的整個過程中，允許對政策或某些項目的設計進行修改。

4.2 管理方式

由CAA在阿拉貢地區(qū)實施的可持續(xù)綜合管理過程，要求使用特定的工具，認為這樣才能滿足提出的目標要求。就現(xiàn)實情況而言，在這些特定工具中，只有3種工具是最需要的，因為它們最能代表有關水問題方面的政策行動：

(1)管理。

(2)把政治責任移交給地方政府。

(3)公共管理部門之間的合作。

治理是基于參與、透明度、問責制、一致性和有效性原則的管理哲學。

通過本文，可以發(fā)現(xiàn)這些元素在一些項目實施過程中已經有所反映。這是CAA的實際情況，在該委員會，一直在致力于探尋能夠使廣大社會公眾(參與者)積極參與到所有活動的方法，其中就包括希望通過各方之間對話的方式能夠達到預期的協(xié)議。在任何管理過程中，透明度都是一個重要的質量要求，它包括為了避免不平等和不具透明度情況的發(fā)生，必須為所有的參與者提供所需的一切有效資料。問責制則要求組建一個監(jiān)督機構，以對項目的實施過程和效率進行監(jiān)督檢查。至于一致性問題，在這些項目的管理及其政策制定過程中所使用的資料，必須使每一位參與者都了解，此外，還必須使這些資料得到系統(tǒng)性地應用。最后，有效性就是在所制定政策的規(guī)劃及執(zhí)行過程中能夠給每一位決策者提供指導。

移交職能，就是政治職責，它是為阿拉貢自治區(qū)社會經濟發(fā)展而開展政治活動的基本工具。幸運的是，有了用于阿拉貢自治區(qū)的新的自治條例(2007年4月20日頒布的5/2007號組織法，它是阿拉貢自治條例的修訂版)，該條例的頒布，為自治區(qū)構建了一個新的發(fā)展框架，以擺脫舊有的一般性管理狀態(tài)。

根據(jù)IAA的規(guī)劃，正在努力整合能夠共享管理的模型，以便于在中央與自治區(qū)政府之間，在同一個流域單位原則的基礎上，對水事務的相關問題實行管理共享。這就是說，這些項目規(guī)劃是在(西班牙)國家規(guī)劃機構內部實施的，其所有參與者涉及到來自不同的以各自水文劃分的自治區(qū)(針對阿拉貢而言，參與者來自埃布羅河、胡加河和塔霍河流域)，但是政府在這里，也就是在自治管理區(qū)開展的一些項目最符合當?shù)氐膶嵡?，也與公民的切身利益密切相關。這些對水政策的執(zhí)行會帶來更大的靈活性和更高的效率，作為地方政府，對當?shù)厍闆r和問題會有更多的了解和理解，因此，在這樣一種非常有利的位置，可以提供更多適合當?shù)氐姆桨浮?/p>

為此， 必須將職能從中央政府移交給自治區(qū)政府， 這樣才能使后者在執(zhí)行公共事務管理時更加靈活，包括河流警務、與水相關行業(yè)的許可證、廢水處理授權書和防洪抗旱活動等。

此外，阿拉貢自治區(qū)的自治條例允許地方政府建設和運行屬于國家所有的水利工程，只需要在所謂的“雙邊委員會”通過兩級政府之間的協(xié)商達成共識即可。這些委員會允許啟動比利牛斯山的水處理方案，并批準在塔斯塔文斯(Tastavins)河的上游流域建設馬塔拉尼亞(Matarrana)灌溉水庫(一般國家利益的項目，通過IAA的規(guī)劃，即可以將其移交給自治區(qū)政府實施)，將由阿拉貢政府來建設一般國家利益的水利工程，這對于阿拉貢來說還是第一次。因此，它將成為具有歷史意義的里程碑。

行政管理部門之間的合作與上述內容有著非常緊密的聯(lián)系，允許優(yōu)先滿足水事務相關的目標，因為對于自治區(qū)內外的不同政府部門來說，這方面有著共同的利益和協(xié)同效應。

在合作的框架內，在自治區(qū)各種不同機構之間，有一個與大學聯(lián)合開發(fā)教學、技術及一些科學活動的合作鏈接。最重要的合作領域包括氣候變化、水質、涉水事件的法律和監(jiān)管框架等。比如：

(1) 與薩拉戈薩大學的合作總協(xié)議?？蒲谐晒D換辦公室(OTRI)、國際自然與自然資源保護聯(lián)盟協(xié)議(IUCA)。

(2) 與圣喬治薩拉戈薩大學的合作協(xié)議。

(3) 與門多薩(阿根廷)大學的合作協(xié)議。

5 結 語

為了加強水資源和水質管理，阿拉貢地區(qū)研制了一系列的方法和措施，包括制定的污水處理計劃及其管理方式等。在這方面，阿拉貢水資源規(guī)劃研究所發(fā)揮了重要的作用，尤其是其開展的一些國際活動。因為全球化趨勢和信息技術的發(fā)展并不是與上述事項毫無關聯(lián)，而是有著密切的聯(lián)系。水資源短缺、水質量問題、融資難以及污水治理的綜合管理模式的應用等，都是極其重要的問題，因為這些問題已經超出了一個地區(qū)、一個流域管理機構，甚至是一個國家的極限，且已成為一個全球性的問題。因此，當談到與水有關的問題時，“考慮全球，行動在地區(qū)”的原則非常重要。也就是說，對待世界各地出現(xiàn)的許多問題，必須具有全球大局觀點和視覺，因為這些問題都是相互關聯(lián)的，所以，問題一旦出現(xiàn)，必須由全球來共同承擔。不管怎樣，為了解決全球與水相關的問題，必須制定一些相關的政策措施并在當?shù)亻_展一些項目，只有同時行動才能有助于問題的解決。

現(xiàn)代化的水資源管理需要在世界各國之間開展知識和經驗交流， 在許多情況下，出現(xiàn)的問題都是相似的，因此只需要將在一個地方所采取的解決問題的方案推廣到其他地區(qū)即可。這是一個戰(zhàn)略問題，比如說，針對水質問題，可以通過實施污水處理計劃得到解決。

全球在開展阿拉貢水資源規(guī)劃活動時，為了與阿拉貢自治區(qū)應用的治理概念相符而需要保持平衡和達成協(xié)議，以便在實施的監(jiān)管框架內開發(fā)出更多不同的合作實例。

總之， 在實施阿拉貢水資源規(guī)劃時，必須以戰(zhàn)略眼光來看待水資源管理的問題，從這個角度來說，為了實施綜合管理，必須要考慮到行政區(qū)域、人口、社會經濟以及政治方面的各種因素。為了在阿拉貢自治區(qū)開展水事務管理活動，應將治理作為基于水平狀態(tài)的政治管理工具，采用一個向下和一個向上的方法，以及社會參與的形式。在以流域為單位的原則范圍內，根據(jù)阿拉貢自治區(qū)的法令(2007年4月20日頒布的5/2007組織法，由阿拉貢自治區(qū)政府修訂)，政治路線將決定著能夠達到的目標，這涉及到應當將政治職能逐步移交給地方政府，以增強地方政府的能力。

為了實施上述行動，需要重新起草一份“現(xiàn)代水資源管理人員手冊”。該手冊需要有專業(yè)的背景，里面應當包括“能力建設”多學科系統(tǒng)的發(fā)展。新的管理人員必須掌握各類不同工程項目的知識，比如化學、生物學、醫(yī)學、政治學、社會學和法律，以及行政和財務管理等，也必須將治理作為一種政治管理工具并促進其在實際中的應用，這是基于水平狀態(tài)和社會參與，而且必須具有所有不同參與者之間的“水力外交”實踐，包括允許通過對話和達成共識得到進步。