轉(zhuǎn)變政府職能 促進(jìn)四川水電支柱產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展

王 源, 梁 武 湖

(四川省能源局，四川 成都 610021)

近年來(lái)，四川水電建設(shè)得到長(zhǎng)足發(fā)展，已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和支柱產(chǎn)業(yè)，初步成為“西電東送”的重要基地。在水電建設(shè)快速發(fā)展的同時(shí)，資源配置、項(xiàng)目前期論證和建設(shè)管理工作中也存在一些問題，需要我們認(rèn)真思考分析；同時(shí)，根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革總目標(biāo)和“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”等要求，要求我們要研究加快政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)四川水電支柱產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

1 四川省水電資源開發(fā)利用情況

1.1 蘊(yùn)藏情況

根據(jù)2004年全國(guó)水力資源復(fù)查成果，四川省境內(nèi)水力資源理論蘊(yùn)藏量1萬(wàn)kW及以上河流共計(jì)781條，水力資源理論蘊(yùn)藏量達(dá)1.44億kW，技術(shù)可開發(fā)量1.2億kW,經(jīng)濟(jì)可開發(fā)量1.03億kW，均約占全國(guó)的四分之一。其中金沙江、雅礱江、大渡河水電基地在全國(guó)十三大水電基地中分列第一、第三、第五位。

1.2 利用現(xiàn)狀

截止2013年底，四川省已建成水電裝機(jī)5 266萬(wàn)kW，占四川省電力總裝機(jī)容量的76.7%，約占全國(guó)已建成水電裝機(jī)容量的18.6%；發(fā)電量2 617億kW·h，約占全國(guó)總發(fā)電量的29%；目前，四川省在建大中型水電項(xiàng)目共56個(gè)，在建裝機(jī)規(guī)模超過2 600萬(wàn)kW，約占全國(guó)在建規(guī)模的43%；四川省已投產(chǎn)裝機(jī)占四川省水能資源技術(shù)可開發(fā)量的43.8%，已投產(chǎn)具有調(diào)節(jié)能力的寶珠寺、二灘、瀑布溝等水電站合計(jì)2 101.7萬(wàn)kW，占四川省投產(chǎn)水電裝機(jī)的40%。金沙江、雅礱江、大渡河三大水電基地裝機(jī)容量達(dá)2 521萬(wàn)kW，占四川省水電裝機(jī)容量的48%。

1.3 規(guī)劃目標(biāo)

按照四川省“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃，四川水電堅(jiān)持“流域、梯級(jí)、協(xié)調(diào)、綜合”的原則，大力優(yōu)先加快水電科學(xué)發(fā)展。規(guī)劃至2015年，四川省水電裝機(jī)規(guī)模將達(dá)到7 000萬(wàn)kW，占四川省技術(shù)可開發(fā)量的58.3%，有調(diào)節(jié)能力的水電站占水電裝機(jī)容量的比重將提高到60%，“十二五”期間新增容量3 930萬(wàn)kW，年發(fā)電量超過3 100億kW·h。

根據(jù)四川省中長(zhǎng)期能源發(fā)展戰(zhàn)略，到2020年，水電裝機(jī)規(guī)模預(yù)計(jì)將達(dá)到9 500萬(wàn)kW，占四川省技術(shù)可開發(fā)量的79%，年發(fā)電量超過4 000億kW·h。金沙江、雅礱江、大渡河三大水電基地裝機(jī)容量達(dá)2 521萬(wàn)kW，占四川省水電裝機(jī)容量的48%。

2 水電建設(shè)管理工作中存在的主要問題

近年來(lái),隨著四川電力建設(shè)快速發(fā)展,在資源配置、項(xiàng)目前期論證和建設(shè)管理實(shí)際工作中仍存在一些問題,需要引起有關(guān)部門的高度重視。

2.1 產(chǎn)權(quán)缺失，存在地方政府越權(quán)確定業(yè)主現(xiàn)象

我國(guó)絕大部分礦產(chǎn)資源均已建立了礦權(quán)制度，而水能資源的產(chǎn)權(quán)制度目前仍未建立，產(chǎn)權(quán)關(guān)系未得到具體落實(shí)。國(guó)家是水能資源所有者，又是社會(huì)管理者；但實(shí)踐中，國(guó)家往往注重履行社會(huì)管理者的職責(zé)，而忽視作為水能資源所有者的權(quán)益，與水電企業(yè)之間的法律關(guān)系不完整，導(dǎo)致各種所有制(包括國(guó)有、民營(yíng)、外資)的水電企業(yè)均長(zhǎng)期無(wú)償使用或占用、開發(fā)水能資源，而從未向水能資源所有者(即國(guó)家)繳納體現(xiàn)所有者權(quán)益的費(fèi)用(或遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于合理水平)，致使國(guó)家合法權(quán)益受到損害。同時(shí)，在投資主體多元化、發(fā)電領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)較為充分的格局下，市場(chǎng)配置資源的決定性作用未得到發(fā)揮。特別是主要江河、省際界河上的水電資源缺乏規(guī)范性的資源配置管理辦法，企業(yè)“跑馬圈水”的沖動(dòng)難以抑制。另一方面，地方政府出于招商引資、政績(jī)建設(shè)等需要，未經(jīng)同意即擅自與投資商簽訂開發(fā)協(xié)議、不規(guī)范授權(quán)的行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重的甚至引發(fā)權(quán)屬糾紛。

2.2 項(xiàng)目核準(zhǔn)前置性條件復(fù)雜、周期長(zhǎng)且不確定

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào))，水電項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制。目前，各相關(guān)職能部門設(shè)置了很多外部前置性條件，項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告一般需附錄40多個(gè)前置性批文。僅水利部門就需辦理水資源論證、規(guī)劃同意書、防洪、水土保持方案、魚類保護(hù)和增殖、取水許可等多個(gè)專項(xiàng)批復(fù)，且部分內(nèi)容與項(xiàng)目環(huán)評(píng)多有重疊。同時(shí)，核準(zhǔn)周期受政策影響大，不確定因素多，不利于企業(yè)的工作安排和財(cái)務(wù)安排。

2.3 部分電站環(huán)保措施缺失或落實(shí)不到位

一是“老電站”的遺留問題。我國(guó)水電開發(fā)已歷時(shí)百年，部分“老電站”在其歷史階段的規(guī)劃、勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工中受管理體制、指導(dǎo)思想、開發(fā)理念、技術(shù)裝備、施工能力、籌資能力的制約，采用低壩引水式開發(fā)，而且當(dāng)時(shí)的工程規(guī)程規(guī)范亦未對(duì)下泄最小生態(tài)流量作強(qiáng)制性規(guī)定，因此而對(duì)脫減水河段的生態(tài)環(huán)境和景觀等造成較大影響。

二是部分新建電站的項(xiàng)目法人和施工單位對(duì)審定的水保、環(huán)保等方案和措施落實(shí)不嚴(yán)、執(zhí)行不力,有關(guān)部門也存在監(jiān)督不夠、執(zhí)法不嚴(yán)的問題。

2.4 水電移民搬遷安置政策需要不斷完善

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第471號(hào))以及相關(guān)移民政策頒布實(shí)施以來(lái)，移民問題總體上未對(duì)水電建設(shè)造成不良影響。但隨著開發(fā)程度的提高，水電建設(shè)已經(jīng)向長(zhǎng)江中上游的民族地區(qū)發(fā)展，在新的歷史條件下，有必要針對(duì)民族地區(qū)的特點(diǎn)，研究移民安置的新情況、新問題并制定相應(yīng)的政策。

2.5 水電開發(fā)社會(huì)關(guān)注度高，尚未形成共識(shí)

近年來(lái)，水電開發(fā)受到社會(huì)各界的高度關(guān)注，一些機(jī)構(gòu)、組織、媒體以及專家學(xué)者對(duì)水電開發(fā)的必要性、生態(tài)環(huán)保、移民安置等方面紛紛發(fā)表不同的意見和評(píng)論。應(yīng)該說(shuō)這是社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)表現(xiàn)，對(duì)此應(yīng)該歡迎。但是也從另一方面表明了水電開發(fā)尚未取得全社會(huì)完全的共識(shí)，特別是一些極端反壩勢(shì)力利用過去水電開發(fā)中的某些遺留問題大做文章、極力炒作，給社會(huì)對(duì)水電開發(fā)的認(rèn)識(shí)造成負(fù)面影響，甚至影響和干擾高層決策，拖了水電發(fā)展的“后腿”。因此，如何做好輿論宣傳，是新的歷史時(shí)期水電發(fā)展面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

3 促進(jìn)水電支柱產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展政策建議

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)，指出“核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”?！端拇ㄊ∫婪ㄖ问【V要》也提出“簡(jiǎn)政放權(quán)”、“依法治省”、“建設(shè)服務(wù)型政府” 等要求。根據(jù)《決定》和《綱要》中有關(guān)政府職能轉(zhuǎn)變的要求，針對(duì)當(dāng)前水電建設(shè)管理工作中存在的主要問題，為促進(jìn)水電加快科學(xué)發(fā)展，需要認(rèn)真研究相關(guān)政策措施。

3.1 明晰產(chǎn)權(quán)，建立水電資源有償使用制度

水電為非化石能源，是清潔、可再生能源，同時(shí)也是有限資源，國(guó)家有關(guān)主管部門應(yīng)盡快研究出臺(tái)水電資源有償使用的有關(guān)政策，以規(guī)范指導(dǎo)各省區(qū)工作。若國(guó)家層面的政策近期內(nèi)不能出臺(tái)，應(yīng)允許具備條件的地區(qū)(如四川省)在國(guó)家加強(qiáng)指導(dǎo)下先行試點(diǎn)、取得經(jīng)驗(yàn)；或者結(jié)合貫徹落實(shí)第五次中央西藏工作座談會(huì)議精神和深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，指導(dǎo)四川省先在藏區(qū)試點(diǎn)、再逐步推廣。同時(shí)，研究建立水電電源開發(fā)權(quán)管理制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，按照“有償取得、多元投資、統(tǒng)籌平衡、分級(jí)管理、規(guī)范有序”的基本原則建立水能資源配置機(jī)制，明確政府和企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范確定水電項(xiàng)目法人的準(zhǔn)入條件、出讓權(quán)限和程序以及項(xiàng)目法人變更管理辦法，爭(zhēng)取有法可依、有章可循。

3.2 簡(jiǎn)政放權(quán)，提高政府部門的服務(wù)效率

根據(jù)十八大報(bào)告提出的“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，各有關(guān)部門應(yīng)簡(jiǎn)政放權(quán)，充分發(fā)揮社會(huì)中介組織在水電項(xiàng)目有關(guān)審批中的作用。另一方面，國(guó)家能源主管部門應(yīng)研究制定規(guī)范的項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告范本，明確確需的前置性批文；協(xié)調(diào)國(guó)家有關(guān)部門減少、合并前置性批文，縮短前置性批文辦理周期，同時(shí)適當(dāng)延長(zhǎng)用地預(yù)審、水土保持等專題審查意見有效期；在具備核準(zhǔn)條件的前提下加快辦理核準(zhǔn)手續(xù)，增強(qiáng)項(xiàng)目核準(zhǔn)周期的可預(yù)期性，提高政府部門的服務(wù)效率。

3.3 保護(hù)生態(tài)，促進(jìn)水電開發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展

水電開發(fā)要切實(shí)履行“在保護(hù)中開發(fā)、在開發(fā)中保護(hù)” 的環(huán)保理念，針對(duì)不同問題采取必要的環(huán)保措施。

3.3.1 重視核定和泄放生態(tài)流量

新建電站要根據(jù)有關(guān)環(huán)保規(guī)定確定生態(tài)流量，并在技術(shù)方案中采取工程措施予以保證；對(duì)于建成時(shí)間較早、當(dāng)時(shí)未強(qiáng)制規(guī)定下泄最小生態(tài)流量的引水式“老電站”，要根據(jù)工程條件和技術(shù)參數(shù)，通過技術(shù)改造核定下泄最小生態(tài)流量，并采取必要的工程措施予以保證。

3.3.2 啟動(dòng)生態(tài)修復(fù)示范工程

對(duì)于歷史遺留問題，分析河流開發(fā)特點(diǎn)和環(huán)境狀況的主要生態(tài)環(huán)境影響，研究建立生態(tài)景觀修復(fù)指標(biāo)體系及方案，明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)技術(shù)和措施，努力修復(fù)脫減水河段的生態(tài)和景觀。

3.3.3 加強(qiáng)監(jiān)督管理

環(huán)保、水利、國(guó)土等部門要督促項(xiàng)目法人和施工單位將審定的環(huán)保、水保、地質(zhì)災(zāi)害防治方案和措施落實(shí)到位；對(duì)于落實(shí)不到位或者違反規(guī)定的，要嚴(yán)格依法處理。

3.4 以人為本，完善和探索水電和移民安置新政策

民族地區(qū)已經(jīng)成為我國(guó)水電建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)，其風(fēng)俗習(xí)慣、宗教文化、生產(chǎn)生活方式等獨(dú)具特點(diǎn)，有關(guān)主管部門應(yīng)加快研究制訂適應(yīng)民族特點(diǎn)的水電建設(shè)征地和移民安置政策，有針對(duì)性地完善實(shí)物指標(biāo)調(diào)查項(xiàng)目和方法、細(xì)化補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、延續(xù)和保護(hù)民族地區(qū)非物質(zhì)文化等；根據(jù)土地資源容量實(shí)際，實(shí)事求是地研究推進(jìn)逐年補(bǔ)償?shù)取盁o(wú)土安置”方式；國(guó)土、環(huán)保、水利等部門對(duì)“先移民后建設(shè)”項(xiàng)目核準(zhǔn)所需的各項(xiàng)前置性條件應(yīng)予以支持，從而使水電移民真正能夠“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，體現(xiàn)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。

3.5 統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，形成水電健康有序發(fā)展共識(shí)

能源主管部門和相關(guān)職能部門應(yīng)結(jié)合國(guó)家《“十二五”規(guī)劃綱要》和《四川省“十二五”能源發(fā)展規(guī)劃》的實(shí)施，發(fā)動(dòng)和組織有關(guān)單位，加強(qiáng)輿論宣傳，重點(diǎn)宣傳水電對(duì)轉(zhuǎn)變能源發(fā)展方式、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)能源保障、應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等的重要意義，及時(shí)澄清一些模糊甚至是錯(cuò)誤的觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)，使“水電為非化石能源，是清潔、可再生能源”的觀念深入人心，努力形成全社會(huì)支持水電健康有序發(fā)展的共識(shí)。

水電開發(fā)是四川省能源發(fā)展戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，對(duì)推進(jìn)國(guó)家西電東送戰(zhàn)略，保障清潔能源供應(yīng)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。在新的歷史條件下，相關(guān)政府部門要研究加快職能轉(zhuǎn)變，共同促進(jìn)四川水電支柱產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。