國際河流綜合協(xié)調開發(fā)與管理的新思考

董芳

國際河流綜合協(xié)調開發(fā)與管理的新思考

董芳

（武漢大學中國邊界與海洋研究院 湖北武漢 430072）

文章詳細介紹了伊泰普水電站從沖突到合作的歷程，分析其取得成功的原因，進而提煉出當今國際河流綜合協(xié)調開發(fā)和管理中遇到的主要問題以及對流域綜合協(xié)調開發(fā)和管理存在機遇的樂觀展望，最后，結合中國國際河流的現(xiàn)狀，指出該成功案例對我國國際河流水資源開發(fā)管理的啟示。

伊泰普水電站 國際河流 協(xié)調開發(fā) 綜合管理

前言

伊泰普水電站被認為是現(xiàn)代水利工程的一個奇跡，同時也被認為是巴西和巴拉圭“工程外交”的一個杰作。20世紀60年代初，兩國決定聯(lián)合修建一個當時世界上最大的水利工程，通過合作來結束歷史遺留的邊界爭端。伊泰普水電站是曾經(jīng)在共享河流上有過邊界沖突的兩個國家走向合作，最后實現(xiàn)雙贏的典型案例。

1 伊泰普水電站—國際河流合作開發(fā)的成功典范

20世紀60年代，危機四伏的巴西亟需要大量能源。而當時巴西國內沒有足夠可勘探利用石油和天然氣資源，但巴西擁有世界上近10%的淡水和長達4萬公里的河流。巴西政府決定建造一座巨型水壩，以解決部分能源需求。而選址一事卻煞費腦筋。大壩座落必須能夠滿足河流水量的動力、河床的硬度所能承受壩墻巨大重量等必要條件。工程師們先后勘查了50多個地點，最終選址巴西與巴拉圭兩國的邊界巴拉那河（Parand）的伊泰普（Itaipu）地區(qū)興建大壩。但峽谷座落在巴西及其宿敵巴拉圭之間的邊界上。兩國曾在19世紀經(jīng)歷過一場鏖戰(zhàn)。那場戰(zhàn)爭使巴拉圭失去了半數(shù)國土，成千上萬國人不幸喪生。盡管戰(zhàn)爭硝煙已散，但陰霾還在，兩個國家仍然互不信任。二十世紀七十年代兩國均爆發(fā)嚴重電力供應危機，這讓兩國開始考慮合作建設當時世界最大規(guī)模水利發(fā)電樞紐工程的可能。在共同的能源利益面前，1966年兩國開始了漫長的談判，于1973年4月26日簽訂了共同建設伊泰普大壩條約。

伊泰普水壩地處巴西西南地區(qū)，與巴拉圭、阿根廷交界。壩長7,744米，壩高為196m，相當于六個埃及阿斯旺水壩。巴拉那河被該重力壩攔截后，形成一個深約250m、面積達1,350km2、總蓄水量為290億m3的巨型水庫。1975年10月，大壩開始動工，歷時16年于1991年5月竣工，共耗資183億美元，水電站目前共有20臺發(fā)電機組（每臺70萬千瓦），總裝機容量1,400萬千瓦，年發(fā)電量900億度。是目前世界第二大水電站，由巴西與巴拉圭共建，發(fā)電機組和發(fā)電量由兩國均分。值得一提的是，由于兩國有著不同的電力頻率系統(tǒng)，所發(fā)出來的電力一半是60Hz，一半是50Hz。根據(jù)共建協(xié)議，巴西可優(yōu)先購買巴拉圭用不完的電能，這部分電能從50Hz轉換成60Hz后進入巴西電網(wǎng)系統(tǒng)。4

在伊泰普水電站修建之前，巴西和巴拉圭兩國的能源消耗均大量依靠原油進口，電站建成后，可分別供應巴拉圭85%和巴西30%以上的用電需求，巴西重要工業(yè)城市里約熱內盧、圣保羅、米納斯吉拉斯,其將近40%的電力供應來源于伊泰普水電站。

1966年，兩國克服了針對領土和Parand河的爭端，而著眼于潛在的巨大利益，經(jīng)兩國聯(lián)合研究協(xié)商，確定在Parand河上修建水電項目。對所有參與協(xié)商以及后來開發(fā)項目的人來說，盡管具有挑戰(zhàn)性，但雙方獲得了出人意料的相互理解。

除了確保在分享電力和所得利益上平等之外，還有制定必要的政策促進兩國在該項目上進行技術合作。此外，也有必要尋求相互滿意的財政平衡，盡管兩國經(jīng)濟條件有很大不同，仍達成了分享風險的協(xié)議。其他規(guī)定中還具體確定了指導原則，諸如每個國家都擁有一定優(yōu)先權，能以合理的價格從另一國家獲取消費不了的多余電力。

這些基本原則于1972年確定，之后設立了一個共同技術委員會開展可行性研究，形成了初步方案。根據(jù)之前的討論，建設方案應實現(xiàn)最高性價比即最佳技術指標和最合理成本的完美結合。雙方最后決定，根據(jù)170km邊界線的地形、地質和水文特征，大壩應盡可能的高，壩址應選在裝機容量最大的地方，對幾種方案進行研究以后，確定了最終開發(fā)方案的平均水頭約為120m，平均流量為8000m3/s,由此所確定的裝機容量為1400萬kW,因為200km長的水庫將淹沒有爭議的邊界線，一個很有創(chuàng)議的想法被提出——將存在邊界糾紛的領土辟為生物保護區(qū)，并授權伊泰普跨國電力公司監(jiān)管該保護區(qū)，這樣的舉措將敏感的邊界爭端化于無形。

在這些成果基礎上，伊泰普協(xié)議于1973年4月26日簽訂。根據(jù)協(xié)議，伊泰普跨國公司于1974年成立，法人來自國際公共領域，公司享有兩國國際公共服務的特許權，把發(fā)展水利電力工業(yè)定為其目標，伊泰普只受限于國際法規(guī)定的行政或財政管理。國內法律僅適用于國內立法領域的機構、實體或者責任人，伊泰普跨國公司不受這些國內法律的條例限制，無論是憲法還是行政法。

伊泰普跨國公司自成立起就由董事會經(jīng)營。董事會由來自兩國數(shù)量相同的代表組成，決議須由董事會一致通過，如果沒有達成一致，那么將通過外交途徑由政府層面作出決定。然而，到目前為止，這一方法尚未用過。所有的管理文件、技術文件和行政文件都由葡萄牙語和西班牙語寫成，兩種語言在日常工作和共同合作中處于平等地位。發(fā)電站的日常運行活動實際上由兩個國家采用兩種語言共同進行，根據(jù)對等原則，所有的工作崗位都是共享的。

上世紀八十年代中期，伊泰普水電站首批機組正式開始發(fā)電運營。單從發(fā)電量指標，它目前仍然穩(wěn)居全球水力發(fā)電的NO.1。兩國當初約定，最初的啟動資金和將來的發(fā)電量均由兩國平均分攤。但巴拉圭經(jīng)濟遠落后于巴西，其應承擔份額內的啟動資金很大一部分來自巴西方面的貸款。并且后來建設和運營水電站的資金，也來自巴西方面的貸款，貸款額將近200萬美元。根據(jù)雙方的合約規(guī)定，到本世紀二十年代初，巴拉圭應徹底償還這筆貸款。

俗話說，權利與義務對等，既然伊泰普水電站建設經(jīng)費基本上由巴西方面承擔，巴西理所當然想分得更多利益。巴拉圭全國總人口還不到巴西一些大城市的人口的一半，僅為600多萬，用電需求遠低于巴西。實際上，伊泰普電站5%的發(fā)電量就足夠供應巴拉圭。原則上兩國應各分得50%的電量，但基于上述原因，巴拉圭50%的電量配額除去5%的實際需要量，剩下的45%電量均只能以成本價賣給巴西電力公司，巴西向巴拉圭的買入電價為45美元/百萬瓦，其中的42美元用來償還巴方的工程貸款，最后進賬僅為3美元。時間一長，巴拉圭發(fā)現(xiàn)并不劃算。因為，錢雖是巴西出的，可巴拉圭還一直還著貸款。2023年巴西不僅能全部拿回借出去的錢，還能繼續(xù)享受巴國低價的電量配額。此外，南美很多國家都想以市場價購買巴拉圭多余的電。但受當初的規(guī)定所限，巴拉圭無法自由支配多余的電力資源。因此巴拉圭希望能夠自由賣出多余的電力，而不是只能賣給巴西，另外巴西也應該提高購買的價格。

在巴西人看來，目前伊泰普水電站帶給巴拉圭的收入超過了其國民生產(chǎn)總值的4%，巴拉圭全國80%的用電都來自該水電站。并且工程建設費用全部來自巴方，巴方什么都沒有做，就解決了能源供應問題還有巨額贏利，是典型的“坐著數(shù)錢”。巴方竟然還不滿足于此，時時想著提高賣給巴方的電價從而賺取更大利益，拿著巴西的錢還要賺巴西的錢，巴拉圭太不義氣，巴西人很不滿意巴拉圭的想法，雙方為電價問題爭執(zhí)不下。

雙方為此爭執(zhí)了很多年，最近才加快談判步伐。這其中有兩方面的原因：一是巴拉圭總統(tǒng)盧戈上任之初，對巴拉圭人民最大的承諾就是要更合理地分配伊泰普水電站的收益。這也是他能當選的最大的資本。因此，為了“兌現(xiàn)承諾”，盧戈從上任之始，就著手推動同巴西方面的談判，并且稱這是其政府最重要的任務之一。另一個原因是巴西時任總統(tǒng)盧拉一直設想將巴西定位為拉美諸國中的領導者，巴西認為對較弱的領國作出適當讓步有助于樹立巴國的大國風范。在這種價值觀導向下，2009年7月25日，巴西總統(tǒng)盧拉和巴拉圭總統(tǒng)盧戈于09年7月25日在亞松森（巴拉圭首都）就伊泰普水電站達成一項新協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，巴西將較大程度調高從巴拉圭買入的電價，并且逐步允許巴拉圭根據(jù)市場靈活調控向巴西方賣出的電能而不再受制于巴西電力公司。至此，長期影響兩國關系的伊泰普水電站之爭得以緩和。

根據(jù)兩國的最新協(xié)議，巴西承諾今后以目前三倍的價格購買巴拉圭的電量。同時，巴西方面還答應巴拉圭可以向除巴西電力公司以外的巴西企業(yè)出售電力。但巴西并沒有答應巴拉圭可以向第三國售電的強烈要求。

因大量供電取得了巨大的利益，伊泰普電力公司因使用跨界河流Parana河水而向巴西和巴拉圭繳稅，到本世紀，每個國家已得到大約20億美元的稅款。巴西國內法律明文規(guī)定，部分稅款用來作移民和征地補償，補償給因伊泰普水電站而被淹沒的上游地帶，補償款由淹沒土地和調整土地所屬的當?shù)厥姓椭菡洹?/p>

大壩還形成了著名的人文與自然景觀。從巴西最大城市里約熱內盧向西南飛行約3.5個小時后，從天空俯瞰伊泰普電站，神秘的熱帶叢林深處，有一個煙波浩淼的巨大湖泊，一道大壩在湖泊的一側巍峨矗立，這就是舉世聞名的“世紀工程”——伊泰普水電站。這曾被稱為“人類第七大奇跡”的世界第一大壩，氣勢宏偉壯觀。溢洪道最大泄洪能力每秒6.2萬立方米，相當于40個伊瓜蘇瀑布。從壩底仰望，它們好似18根擎天巨柱，頭抬得再高，也難望其全貌。大壩成為當?shù)仨懏敭數(shù)牡乩砻?。伊泰普附近原來只有人口不足六萬的小鎮(zhèn)福斯杜伊瓜蘇，現(xiàn)已變成一座頗具規(guī)模的城市。市內交通便利，游客如織，旅游經(jīng)濟效益顯著。伊泰普大壩截留也改變了當?shù)卦械淖匀痪坝^，原先的七星瀑布被淹在水底，下游漁業(yè)產(chǎn)量減少。但大壩蓄水形成的巨型人工湖泊，可發(fā)展旅游業(yè)和漁業(yè)。整個庫區(qū)年產(chǎn)魚達400,000噸。庫區(qū)內還建有總面積約為92，000公頃大小的生態(tài)保護區(qū)6個。

兩國還因電站建設和運行中應用高科技而在當?shù)亟⒘烁咚浇逃O備和科技中心，從而大大提高了科教能力和水平，每年吸引了大量專業(yè)人員前來進行工程和管理培訓。

2 當今國際河流綜合協(xié)調開發(fā)和管理的主要問題

國際河流水資源的自然流動與跨境，使得水資源的管理需要從如下幾個方面綜合考慮：強調從全流域的角度加強國家間的聯(lián)系與合作，兼顧各流域國的用水與發(fā)展目標，在水資源的開發(fā)利用過程中實現(xiàn)公平與合理和對其他流域國不造成重大的損害；強調流域內各資源環(huán)境要素的相關性，要求在資源的開發(fā)和管理中要考慮其他相關資源的利用、相互影響和關聯(lián)性問題，如水資源與土地、森林、礦產(chǎn)等資源的利用及相互影響問題；強調維護流域生態(tài)系統(tǒng)功能和水資源的可持續(xù)利用，要求預防、減少和控制水污染；加強流域內各國間政治體制、資源開發(fā)政策等社會因素的協(xié)調，要求通過流域國間的合作，協(xié)調用水目標，實現(xiàn)流域綜合協(xié)調開發(fā)與管理。

在國際河流的開發(fā)和管理基礎上國際水法得以逐步發(fā)展起來，如1966年國際法協(xié)會通過的《赫爾辛基規(guī)則》，1997年聯(lián)合國國際法委員會通過的《非航行水道公約》等。隨著國際河流水資源利用方式的發(fā)展與多樣化，在國際水法中逐漸形成一些基本的原則和管理制度，如公平合理原則，不造成重大損害原則，合作原則以及航行制度、河流（湖泊）劃界制度等，以指導各流域的具體實踐。但是，國際法的軟法性質，即國際法的實施主要依賴于各國的自覺性與對國際法的認同，沒有超國家機器來保證其實施，國際水法作為國際法的一個分支，同樣不能要求各流域國強制執(zhí)行。因此，國際水法在解決實際問題時，缺乏對各國行為的強制約束力?？偟膩碚f，解決水危機必須在流域范圍內實施綜合規(guī)劃與管理，就國際河流跨境水資源而言，由于各國對水資源開發(fā)與保護的價值觀、實用技術和政治目標等之間的差異，如果相關國家間沒有建立一個暢通的交流機制，各國間的政策難以協(xié)調，在一個流域內是無法實施綜合規(guī)劃和管理的。這都使得至今國際河流在開發(fā)和管理上依然存在許多問題，表現(xiàn)如下：

（1）不愿承認國際河流水資源為共享資源，獨立開發(fā)管理依舊普遍；

（2）流域協(xié)議大多只是部分流域國間簽訂的雙邊或者多邊合作協(xié)議；

（3）流域組織機構職能與流域開發(fā)和管理需求不適應；

（4）偏重工程開發(fā)，普遍缺乏對河流生態(tài)和其它環(huán)境因素的考慮；

（5）流域開發(fā)和管理中公眾利益難以體現(xiàn)；

（6）缺乏對流域各要素間的關聯(lián)性考慮，難以滿足流域綜合管理目標。

3 流域綜合協(xié)調開發(fā)和管理的主要機遇

全球260多條國際河流中，有150多條潛在跨境水沖突（關鍵在亞洲和非洲）。聯(lián)合國確定2009年“世界水日”的主題為“跨界水—共享的水、共享的機遇”。國際河流各流域國對共享水資源的競爭利用，一方面引發(fā)跨境糾紛，另一方面也在引發(fā)爭斗的同時開啟了對話。中東地球之友的以色列負責人吉登.布隆伯曾說“流淌的河流會在各國之間建立一種自然的相互依賴的關系?！惫蚕硭Y源可以成為通往合作的一條道路，因為各方必須互相合作。正如約旦和以色列因領土爭端已征戰(zhàn)多年，但雙方仍在如何分配水資源上取得了共識，同樣以、巴雙方在和平進程的其它議題上雖然停滯不前，但在水資源上卻彼此保持合作。“想起來有點違反直覺，不過水資源太重要了，不應該發(fā)動戰(zhàn)爭來搶奪，合作遠比沖突更能解決問題！”曾是上世紀九十年代處理以、巴水議題的美國官員查克.羅森表示，“不管地緣政治情勢怎樣，所有人都需要水，這點是讓大家合作解決歧見的一大誘因?！?/p>

隨著水資源需求的大幅增加，以及在世界范圍內開始廣泛推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，在國際河流流域中，為推動區(qū)域水資源的可持續(xù)利用、維護跨境水資源與生態(tài)安全、保持區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展與社會和平穩(wěn)定，流域綜合協(xié)調開發(fā)與管理面臨以下機遇：

（1）實現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展開始成為流域各國的共識

由于水資源利用和保護關系到可持續(xù)發(fā)展，流域內的開發(fā)會直接影響到毗鄰區(qū)的經(jīng)濟。因此，與水資源利用有關的目標競爭與沖突可以在更廣泛的發(fā)展目標上得以協(xié)調。

（2）單一國家的獨立開發(fā)既不現(xiàn)實也難以成功

國際河流或界河的特殊性使得單獨某國難以獨立實現(xiàn)開發(fā)達到其既定目標，必須協(xié)同流域其他國家，通過聯(lián)合開發(fā)與管理實現(xiàn)雙贏的目標，如國際河流航線自由與安全，旱災和洪水防止，上下游水量與水質的密切關聯(lián)性，都需要流域內各國建立平等對話機制，實現(xiàn)上下游聯(lián)合協(xié)調用水與管水的問題。

（3）單方面水資源開發(fā)效益的不穩(wěn)定性與不確定性

這種不穩(wěn)定性和不確定性可能造成的國際河流系統(tǒng)大幅度變化，引發(fā)國際糾紛和區(qū)域不穩(wěn)定。國際河流大規(guī)模工程項目的開發(fā)和管理因為牽涉多國利益，倘若缺乏對話協(xié)商機制和雙邊或多邊規(guī)約闡明各方的權利和義務，流域各國的摩擦沖突風險將危如累卵。如上游不合理的調水工程可能引起下游徑流的減少，上游的建壩工程可能使下游河水形態(tài)和生態(tài)環(huán)境發(fā)生改變。這些問題都不可能在單邊政策下得到充分考慮和有效解決。

（4）水資源開發(fā)效益的比較

流域國之間各自為政，不合作開發(fā)導致高成本投入。通過流域國之間廣泛的合作使流域各國都能獲得資源開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益，建立受損方補償機制，將矛盾和不公平消滅于萌芽狀態(tài)。流域各國正在不斷調整和改進各自的國際河流水資源開發(fā)戰(zhàn)略，力求在各方均滿意的情況下提高開發(fā)效益。

（5）來自國際上的外部壓力與激勵作用

在跨境共享水資源的公平合理利用與不造成重大危害的兩大原則下，要求流域某一國在開發(fā)主權領土內的國際河流資源時應考慮是否會對其它國家造成不利影響，尤其是目前受到國際社會關注的跨境環(huán)境、生態(tài)影響等問題。根據(jù)以上指導原則，國際財團、捐贈者、貸款者已將重點資助方向轉向有流域綜合開發(fā)管理理念的雙邊或多邊聯(lián)合項目。

（6）突發(fā)事件或緊急狀況，如干旱、洪澇、嚴重污染、泥石流等災害的應急反應

國際河流水資源的自然流動與越境的屬性將流域各國緊密相連，流域內發(fā)生的突發(fā)自然或人為災害往往會產(chǎn)生一系列的跨境損害，甚至于重大危害。為此，通過采取及時有效措施，解除災害，將突發(fā)性災害的危害性降至最少通常是各國的共同愿望，也較容易促成各國的聯(lián)合行動，方式可以是各種各樣的，包括流域內建立災害預警預報系統(tǒng)、各國間的及時通報程序、定期或不定期通報水情等。

4 對我國國際河流水資源開發(fā)管理的啟示

我國擁有國際河流和湖泊110多個，其中的主要國際河流（湖泊）41個，重要國際河流（湖泊）15個。國際河流年徑流量達到7,674×108 m3,占全國河川徑流總量的40%以上。中國流出境外的水（4,000×108m3/年）遠大于從境外流入的水(170×108m3/年）。這些國際河流的公平合理利用與管理，將影響著我國近1/3國土的可持續(xù)發(fā)展以及與接壤國間的國際區(qū)域合作和地區(qū)穩(wěn)定。長期以來，我國并不習慣從“國際”角度認識和研究國際河流水資源的開發(fā)與管理，對其間的國際法問題研究不夠深入，伊泰普水電站皆大歡喜的雙贏局面，對我國國際河流水資源開發(fā)與管理提供了些許啟示：

（1）加強國際河流水資源的“國際”法制化管理。

（2）協(xié)調國家內部、國家間的用水利益，促進國際河流水資源公平利用與保護。

（3）國際河流水資源的開發(fā)利用需要承當一定的國際責任與義務。

（4）關注國際河流水資源的所有權和使用權是有限國家主權概念。

（5）國家間國際河流水資源保護標準的統(tǒng)一與協(xié)調。

（6）實現(xiàn)共享水資源合理利用的前提是國家間的相互信任與國際合作。

（7）參與制定和切實履行區(qū)域性國際協(xié)定。

（8）切實加強水資源統(tǒng)一與協(xié)作相結合的管理模式。

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10.3969/j.issn.1672-2469.2014.03.004

TV213.9

A

1672-2469（2014）03-0008-05

董芳（1977年—），女，高級工程師。

云南省國際河流與跨境生態(tài)安全重點實驗室開放基金，編號：2011KF006