山東省小農(nóng)水重點縣建設(shè)成就及存在的問題與對策

杜貞棟

（山東省水利廳，山東 濟南 250014）

1 小農(nóng)水重點縣建設(shè)的主要成就

2009年以來，山東省以小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)為契機，堅持因地制宜，高起點規(guī)劃，高標準建設(shè)，高水平管理，積極探索灌排體系建設(shè)和管理模式，重點縣累計完成投資83.16億元，新打配套機井2.2萬眼，新建改造塘壩、池窖、小型泵站和堰閘2 470座，整治渠道6 747 km，新建改造渠系建筑物6.8萬座，共新增、恢復(fù)、改善灌溉面積49.73萬hm2，發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積35.6萬hm2，取得了重大成就，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

一是為山東省糧食安全做出了突出貢獻。通過小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)，農(nóng)田灌排體系得到明顯改善，高標準節(jié)水灌溉規(guī)模迅速擴大，農(nóng)業(yè)節(jié)水水平顯著提高。到2012年，全省灌溉水利用系數(shù)提高到0.614，約高于全國10個百分點，年新增糧食生產(chǎn)能力96萬t，糧食總產(chǎn)量突破了900億斤。

二是有效緩解了山東省水資源供需矛盾。2012年，山東省灌溉用水約占總用水量的60.1%，農(nóng)業(yè)用水量降為133億m3，由于自然降雨和節(jié)水灌溉工程的雙重貢獻，灌溉用水實現(xiàn)了“負增長”。在山東省水資源總量有限的情況下，作為“用水大戶”的灌溉用水量減少，有效地緩解了全省水資源供需矛盾，保障了供水安全。

三是改善了水生態(tài)環(huán)境。在減少農(nóng)業(yè)灌溉用水量的同時，山東省生態(tài)用水特別是城市水系生態(tài)景觀用水量顯著增加，促進了河道生態(tài)恢復(fù)和水生態(tài)文明城市建設(shè)，為生物多樣性創(chuàng)造了良好的生境。同時，發(fā)展高效節(jié)水灌溉，還有效減少了農(nóng)田肥料的流失，提高了水肥利用效率，減少了面源污染，促進了生態(tài)安全。

四是促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)，提高了灌區(qū)現(xiàn)代化水平，解放了農(nóng)村勞動力，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，降低了勞動強度，得到農(nóng)民的廣泛認可和擁護。

2 小農(nóng)水重點縣建設(shè)的突出特點

山東省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)有其突出的特點：

一是社會關(guān)注度高。所有項目縣都非常重視和關(guān)注小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)與管理工作，并作為民生水利工程來抓，農(nóng)民大都參與了建設(shè)、監(jiān)督、管理，農(nóng)民參與度高。

二是規(guī)劃思路超前。項目建設(shè)之初就制定了“系統(tǒng)化規(guī)劃，規(guī)模化推進，高標準建設(shè)，新技術(shù)支撐，文明式發(fā)展，用水戶參與”的頂層設(shè)計思路，理念先進，超前性強。

三是管理機制有效。由于采用了“競爭立項，動態(tài)管理”的機制，項目縣的積極性空前提高，部門之間的“分力”形成了政府的“合力”，幾乎所有項目縣（市）配套資金足額、及時、到位，工程嚴格按照“四制”要求建設(shè)，并大力推行了以用水者協(xié)會管理為主的農(nóng)民參與管理模式，落實了產(chǎn)權(quán)主體，運行管理制度較健全，為解決重建輕管問題進行了有益的探索和實踐。

四是科技含量明顯提高。各個項目縣（市）均十分重視新技術(shù)的應(yīng)用，如:數(shù)字化量水技術(shù)，一站式墑情、降雨、地下水監(jiān)測系統(tǒng)，IC卡無井房控制灌溉系統(tǒng)，變頻恒壓供水技術(shù)，山丘區(qū)風(fēng)光電提水自壓灌溉技術(shù)，微灌技術(shù)，噴灌技術(shù)，管道輸水灌溉技術(shù)，信息管理平臺建設(shè)等，提高了項目管理現(xiàn)代化水平和工程建設(shè)的科技含量。

五是示范帶動作用強。各項目縣（市）按照因地制宜、先進實用的要求，優(yōu)選了適宜工程模式，如：平原井灌區(qū)“IC卡+無井房管道輸水+小畦灌溉”模式、引黃提水灌區(qū)規(guī)?；艿拦喔饶Ｊ?、山丘區(qū)多庫串聯(lián)自壓灌溉模式等，均起到了很好的示范帶動作用；積極探索了有效的運行管理模式，如：“井長管理制”為核心的井灌區(qū)灌溉管理模式、“協(xié)會+公司+水管員”的管理模式、集約化承包（家庭農(nóng)場）經(jīng)營管理模式、“中心+聯(lián)合會+協(xié)會”管理模式等，創(chuàng)新了全省小型農(nóng)田水利重點縣灌排工程的運行管理工作。

3 面臨的困難和問題

山東省在小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)方面取得了巨大成就和成功經(jīng)驗，但隨著土地經(jīng)營方式、種植結(jié)構(gòu)、水價政策、氣候等因素的變化，加之部分項目區(qū)在統(tǒng)籌規(guī)劃、工程質(zhì)量、前期工作、項目管理方面還存在一些問題和不足，要進一步提升和推動小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)，仍需研究和解決如下困難和問題：

一是土地經(jīng)營方式的變化，對節(jié)水灌溉工程建設(shè)和運行管理提出了新挑戰(zhàn)。隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)和家庭農(nóng)場迅速發(fā)展成為一種新趨勢，土地集約化、規(guī)?；?jīng)營，總體上有利于農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)的發(fā)展，對新建項目區(qū)節(jié)水工程形式選擇提出了更高的要求，尤其對已建節(jié)水工程的更新改造、運行管理提出了新課題。

二是種植結(jié)構(gòu)的變化，對節(jié)水灌溉工程適應(yīng)性提出了新要求。在市場經(jīng)濟條件下，種植結(jié)構(gòu)調(diào)整是必然的，在人均土地少、分散種植區(qū)域表現(xiàn)的更為突出，由于作物需水規(guī)律不同，對灌溉工程類型、灌水技術(shù)的需求也不同，如果是分散“插花地”種植，灌溉形式的選擇成為難題．

三是農(nóng)業(yè)水價和補貼的政策，與發(fā)展節(jié)水灌溉技術(shù)密切相關(guān)。面對山東省“人多、地少、水缺”的省情，建設(shè)節(jié)水型社會是必然趨勢，農(nóng)業(yè)用水也將實行總量控制、定額管理，但水費征收會增加農(nóng)民的負擔，增加農(nóng)民生產(chǎn)成本，甚至影響農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性，因此，逐步實行定額內(nèi)優(yōu)惠，定額外加價收費，研究和制定灌溉水費補貼政策，對保護農(nóng)民糧食生產(chǎn)的積極性，發(fā)展節(jié)水灌溉至關(guān)重要。

四是氣候變化對節(jié)水灌溉工程提出了新要求。氣候變化導(dǎo)致灌溉不確定性增加，極端干旱天氣發(fā)生的概率增加，因此，既要考慮設(shè)計灌溉保證率的灌溉問題，也要應(yīng)對氣候變化，研究干旱年份的非充分灌溉問題，提高應(yīng)對極端天氣變化的適應(yīng)性。

五是個別項目縣農(nóng)田水利項目不能實行統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。由于現(xiàn)狀多部門建設(shè)農(nóng)田水利工程，致使技術(shù)標準和投資標準不統(tǒng)一，驗收評估要求不一致，工程管護要求不一樣，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，對重點縣項目建設(shè)和運行也造成一定影響，甚至?xí)斐晒こ踢_不到節(jié)水灌溉規(guī)范要求、重復(fù)投資、項目區(qū)重疊等問題。

六是水源保證問題。新建灌區(qū)大多沒有進行水資源論證，可能會造成多個工程爭水、水源不足或者地下水超采等問題。

七是部分項目縣前期工作不到位，直接影響工程建設(shè)和運行管護。在驗收評估中發(fā)現(xiàn)，前期工作不到位是工程形式選擇不合理、工程建設(shè)阻力大、運行管護困難多的主要原因。有的項目未經(jīng)現(xiàn)場勘測，沒有結(jié)合農(nóng)民的灌溉需求，拍腦袋定地點、定工程形式，結(jié)果設(shè)計完成后施工難、運行難，農(nóng)民不歡迎。

八是工程質(zhì)量標準問題。個別縣（市）質(zhì)量意識差，局限于傳統(tǒng)的低標準、低壽命，工程建設(shè)貪多、貪大、圖便宜，如：部分灌區(qū)給水栓質(zhì)量參差不齊，保護性差，使用不方便，壽命短，造成很多“后遺癥”；有的泵房形式陳舊、砌筑簡陋、墻面處理粗糙、房頂未做防水處理；有的輸水管道價格低廉、質(zhì)量差，試水時漏水；個別灌區(qū)管道密度、單個出水栓控制面積達不到規(guī)范規(guī)定要求等。

九是項目建設(shè)管理問題。個別項目設(shè)計變更過于隨意，造成部分工程設(shè)計不合理，工程標準偏低等。特別是有混凝土、金屬結(jié)構(gòu)、電器以及隱蔽工程建設(shè)內(nèi)容的項目，缺少有檢測資質(zhì)的單位進行質(zhì)量檢測，缺少混凝土抗凍、抗?jié)B等檢測指標。

十是項目的運行管理問題。從驗收評估情況來看，幾乎所有的項目縣均采用了農(nóng)民用水戶協(xié)會的管理方式，其手續(xù)、章程管理制度健全，但部分農(nóng)民用水戶協(xié)會流于形式，沒有真正的發(fā)揮作用。

4 對策和建議

4.1 強化頂層設(shè)計，形成建設(shè)合力

以項目縣為責任主體，加強部門協(xié)調(diào)，按照統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)的要求，重點做好規(guī)劃實施、水源配置、工程技術(shù)標準的統(tǒng)一，建立縣級“規(guī)劃一張圖”制度，不符合規(guī)劃的不能批準建設(shè)。

4.2 完善建設(shè)內(nèi)容，提高工程標準

按照生態(tài)灌區(qū)建設(shè)的要求，以灌排體系建設(shè)為重點，建設(shè)“五網(wǎng)一體系”（灌排網(wǎng)、路網(wǎng)、林網(wǎng)、電網(wǎng)、信息網(wǎng)，工程管護體系），完善建設(shè)內(nèi)容，提出科學(xué)、合理的建設(shè)模式。

4.3 科學(xué)選擇工程模式，加大管理措施

加強用戶調(diào)查和技術(shù)論證，做好項目區(qū)勘察和測繪工作，合理選擇工程形式；加強過程管理，加強各類人員的培訓(xùn)，如設(shè)計人員培訓(xùn)、管理人員培訓(xùn)、農(nóng)民管護組織培訓(xùn)、新技術(shù)應(yīng)用培訓(xùn)等。

4.4 注重實效，探索可持續(xù)管理模式

搞好產(chǎn)權(quán)移交和協(xié)會等經(jīng)濟合作組織建設(shè)，按照管理有效性、適應(yīng)性的原則，不排除其他管理有效的農(nóng)民合作組織，鼓勵與農(nóng)業(yè)合作社等群眾組織有機結(jié)合；拓寬籌資渠道，建立管理基金，按照農(nóng)田水利工程管理辦法要求，進一步規(guī)范農(nóng)田水利規(guī)劃、建設(shè)、管理。

4.5 嚴格項目縣級驗收，逐級落實驗收責任

以項目縣（市）為工作“重心”，嚴格落實分級責任，規(guī)范市級驗收評估之前的驗收工作。項目縣應(yīng)按《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》的要求，及時完成分部工程驗收、單位工程驗收、縣級初步驗收等驗收工作，縣級工程沒有驗收或不具備驗收條件的，地市水利、財政部門不進行初步驗收評估。

4.6 圍繞提高工程質(zhì)量，強化管理措施

一是加強監(jiān)督，委托專門的技術(shù)咨詢單位和人員不定期抽檢，及時解決建設(shè)過程中的技術(shù)問題，加強過程管理，并及時下發(fā)整改意見要求整改；二是嚴把年度實施方案審查關(guān)和設(shè)計變更關(guān)，明確責任，建立設(shè)計變更省級備案制度；三是針對灌區(qū)給水栓、射頻卡、混凝土施工等質(zhì)量問題，加強混凝土工程的抗凍、抗?jié)B檢測，加強金屬結(jié)構(gòu)和電器的質(zhì)量監(jiān)督；四是科學(xué)合理優(yōu)化工期，盡量避免冬季施工，提高工程建設(shè)效率和效益。

4.7 進一步完善獎勵、激勵機制

要在獎勵建設(shè)經(jīng)費的基礎(chǔ)上，建立獎勵管理機構(gòu)的管理經(jīng)費、人員培訓(xùn)經(jīng)費、先進工程模式的推廣經(jīng)費、技術(shù)創(chuàng)新人的獎勵經(jīng)費等機制，體現(xiàn)獎勵機制中“四兩撥千斤”的作用。

4.8 因地制宜，灌排一體，推廣成功節(jié)水模式

要因地制宜，灌溉排水統(tǒng)一規(guī)劃實施，在平原易澇區(qū)和濱海鹽堿地區(qū)，注重建設(shè)排澇體系，在建立完善的灌排體系的基礎(chǔ)上，在平原井灌區(qū)，推廣桓臺縣井灌區(qū)綜合節(jié)水模式；在山丘區(qū)水庫自流灌區(qū)，推廣墻夼、青峰嶺等水庫灌區(qū)自流渠道灌溉模式、丹河水庫灌區(qū)自壓和提水相結(jié)合的管道輸水灌溉模式；在山丘區(qū)分散水源區(qū)，推廣莒縣多庫串聯(lián)節(jié)水灌溉模式、沂源縣風(fēng)光電提水節(jié)水灌溉模式；在引黃灌區(qū)，推廣德州市引黃灌區(qū)自流渠道防滲灌溉模式和規(guī)模化管道灌溉模式；在高效經(jīng)濟作物種植區(qū)，推廣多水源聯(lián)網(wǎng)高效節(jié)水模式，如：龍口市威龍葡萄酒基地微灌節(jié)水和管理模式；昌邑的林下食用菌微噴灌模式；青州花卉固定式噴灌模式。在大田作物中，開展噴灌技術(shù)的示范和推廣，同時大力推廣小畦灌溉技術(shù)，溝灌、穴灌技術(shù)，脈沖（波涌）灌溉技術(shù)。全面推進山東省小型農(nóng)田水利建設(shè)再上新臺階。