鳳縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法存在的問題與應(yīng)對措施

王建成

（鳳縣水土保持預(yù)防監(jiān)督站 陜西 鳳縣 721700）

鳳縣水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作是鳳縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要組成部分，肩負(fù)著督促全縣各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度、履行水土保持法的重任。水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作是落實(shí)縣委縣政府提出的建設(shè)“水韻江南、七彩鳳縣”、“大秦嶺的會客廳”、“秦嶺花谷”的需要，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建水土保持生態(tài)文明的需要，也是支撐“六個(gè)鳳縣”建設(shè)的重要舉措，更是鳳縣深入貫徹《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》，有效控制人為水土流失的需要，還是水行政主管部門依法履行職責(zé)的需要。因此，在現(xiàn)階段加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，既能提高社會各界的水土保持法律意識，落實(shí)好水土保持“三同時(shí)”制度，又能提高自身水土保持依法行政水平，促進(jìn)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目依法依規(guī)履行法定義務(wù)，實(shí)現(xiàn)水土保持監(jiān)督管理工作再上臺階。

1 水土保持監(jiān)督執(zhí)法存在的問題

1991年頒布的《水土保持法》，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)中一直處于比較弱勢地位，在部分人的思維當(dāng)中，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)意識當(dāng)中，都認(rèn)為水土保持無關(guān)大局，甚至有礙地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此造成基層水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作舉步維艱。2011年修訂的《水土保持法》和2013年頒布的《陜西省水土保持條例》的實(shí)施，對水土保持工作具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，但是由于各種因素的制約和大家的慣性思維，當(dāng)前的水保持監(jiān)督工作依然面臨諸多困境。

（1）行政干涉仍然存在。

依法治國理念推行已多年，社會主義法律體系已基本建立，但人們在“權(quán)力重于法律”的傳統(tǒng)意識和GDP考核雙重支配下，或出于行業(yè)利益的目的，權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員利用手中的行政公權(quán)力，逾越法律層面而“施加”行政干涉。其突出特征為：

①部門利益保護(hù)思想嚴(yán)重，超越法律賦予自身權(quán)限，擅自突破法律限制，不能很好履行法律義務(wù)。如國土資源部門在近幾年搞的建設(shè)用地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目，恢復(fù)農(nóng)田時(shí)不采取水土保持防護(hù)措施，在坡面大量取土、削坡造成新的人為水土流失；在審批開山炸石項(xiàng)目時(shí)，不落實(shí)項(xiàng)目水土保持措施，超越法律賦予權(quán)限違法審批，造成開山采石項(xiàng)目施工區(qū)與周圍環(huán)境不協(xié)調(diào)，棄渣棄土隨處可見，有些甚至堆棄到河道，影響行洪。

②在上級意志和權(quán)力影響下，降低了水土保持執(zhí)法力度。如上級領(lǐng)導(dǎo)通過對下級施加影響，或曲解法律規(guī)定，要求對部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行特殊保護(hù)等措施，造成水保監(jiān)督執(zhí)法大打折扣。目前，最突出的表現(xiàn)是：地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有的甚至搞“政績工程”、“形象工程”，采取“先上車、后買票”的策略，企業(yè)出于減少投資成本，置水保法律法規(guī)于不顧，不按要求編報(bào)水土保持方案，不落實(shí)水土保持防治措施。

③部分相關(guān)部門不嚴(yán)格履行《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》賦予的職責(zé)，違法審批項(xiàng)目。如環(huán)保部門、國土資源部門在環(huán)評、采礦許可證頒布時(shí)不查驗(yàn)是否有水利局批復(fù)的水土保持方案，越權(quán)審批，造成水土保持監(jiān)督工作被動不力。

④行業(yè)內(nèi)部也存在履法不到位現(xiàn)象。如在小水工程、堤防工程立項(xiàng)及建設(shè)過程中，忽視水土保持措施，不編制水土保持方案，不走審批程序，在工程建設(shè)的同時(shí)，雖保護(hù)了河邊基本農(nóng)田和村莊，解決了群眾吃水難問題，但又造成新的水土流失，棄土棄渣淤積河道，成為汛期行洪新的障礙物。

（2）取證不及時(shí)較為普遍。

水土流失問題本質(zhì)上屬于環(huán)境保護(hù)范疇，分人為水土流失和自然水土流失兩類。人為水土流失具有突發(fā)性、潛伏性、連續(xù)性、易變性，在生態(tài)脆弱地區(qū)具有不可恢復(fù)性等特征，在線形工程具有點(diǎn)多面廣、線長的特點(diǎn)。鳳縣地域廣闊，許多生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或活動地處偏僻，發(fā)現(xiàn)違法問題滯后，加上水保執(zhí)法人員少，取證設(shè)備落后，業(yè)務(wù)和法律知識儲備不足等，收集證據(jù)易出現(xiàn)主要證據(jù)不足、取證不及時(shí)、地點(diǎn)不明確、有些證據(jù)已滅失、現(xiàn)場勘驗(yàn)不準(zhǔn)確，不能形成相互輔證連貫的證據(jù)鏈條和準(zhǔn)確勘驗(yàn)數(shù)據(jù)等問題。這些問題除了客觀原因外，主觀上還有基層人員文化素質(zhì)低、不善于學(xué)習(xí)與總結(jié)，都是造成取證困難和不及時(shí)的原因。

（3）法規(guī)尚有未覆蓋之處。

人為水土流失的成因種類多而復(fù)雜，在具體到某項(xiàng)違法行為時(shí)，在判斷適用何種法律上存在較大困難，有些法律法規(guī)未做規(guī)范。如《水土保持法》對在崩塌區(qū)、滑坡危險(xiǎn)區(qū)或者泥石流易發(fā)區(qū)從事取土、挖沙、采石等可能造成水土流失的行為，法律設(shè)置了處罰規(guī)定，但在上述范圍外的區(qū)域挖沙、取土、采石未做處罰規(guī)定，今年新頒布的《陜西省水土保持條例》也對該項(xiàng)未做處罰規(guī)定。又如“開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或者從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動造成水土流失，不進(jìn)行治理的…”，法律規(guī)定“由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令限期治理；逾期仍不治理的，縣級以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)”而沒有處罰標(biāo)準(zhǔn)，這就給基層水保監(jiān)督管理工作造成困局，無法操作。

（4）隊(duì)伍不穩(wěn)定素質(zhì)不高。

基層水土保持預(yù)防監(jiān)督機(jī)構(gòu)多數(shù)與水土保持工作機(jī)構(gòu)為一套機(jī)構(gòu)，執(zhí)法人員不固定，工作中“重治理、輕執(zhí)法”思想較重。鳳縣水保監(jiān)督執(zhí)法雖為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，但執(zhí)法人員多為退伍軍人，文化程度多為高中畢業(yè)，存在執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平不高、法律知識儲備不夠。在執(zhí)法檢查過程中，水土保持執(zhí)法艱辛，工作難度大，執(zhí)法人員都愿意從事治理工作，而不愿意執(zhí)法。

（5）城鎮(zhèn)建設(shè)與落實(shí)水土保持措施未有機(jī)結(jié)合。

小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目如雨后春筍般一樣，在基層蓬勃發(fā)展，建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量多、單體工程量小，分布面廣，各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)導(dǎo)致大量水土流失，是造成現(xiàn)階段新的人為水土流失的主要原因。但是由于小城鎮(zhèn)建設(shè)普遍存在資金短缺，項(xiàng)目法人水土保持法制意識不強(qiáng)，自身又無技術(shù)手段，更談不上編報(bào)水保方案。在項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)，因資金短缺，水土保持防治措施往往被忽略，在水保監(jiān)督執(zhí)法過程中困難重重，執(zhí)法人員常常受到辱罵推搡，行政處罰難以下達(dá)。

2 解決水保監(jiān)督執(zhí)法存在問題的應(yīng)對措施

筆者對鳳縣貫徹執(zhí)行水保監(jiān)督執(zhí)法工作進(jìn)行了簡要分析，指出了鳳縣在執(zhí)法過程中存在的問題，也就現(xiàn)行《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》未覆蓋到的問題作了簡述。針對以上提出的問題，通過提出一些具體建議，解決縣一級水保監(jiān)督執(zhí)法工作遇到困局，引導(dǎo)縣級水保監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行好水土保持法律法規(guī)，保護(hù)好當(dāng)?shù)氐乃临Y源。

（1）堅(jiān)持依法行政減少行政干預(yù)。

隨著我國《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的實(shí)施，行政管理法律體系已基本形成，各級行政權(quán)力運(yùn)行逐步規(guī)范，行政權(quán)力行施與行政問責(zé)機(jī)制也已基本落實(shí)，各項(xiàng)防范和化解社會矛盾機(jī)制逐漸建立，政府工作人員依法行政意識和能力不斷提升。

①加強(qiáng)法律學(xué)習(xí)提高自身依法行政意識。利用當(dāng)前全省上下大力宣傳《陜西省水土保持條例》的有利時(shí)機(jī)，組織執(zhí)法人員全面學(xué)習(xí)領(lǐng)會《條例》的法律內(nèi)涵，采取發(fā)送手機(jī)短信、印發(fā)宣傳品、送法下基層的形式深入開展水土保持法規(guī)宣傳“六進(jìn)活動”，特別是利用開會等方式加強(qiáng)與政府相關(guān)部門溝通，召開水土保持法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)會，通過組織學(xué)習(xí)影響相關(guān)單位及領(lǐng)導(dǎo)對水土保持法律的認(rèn)識，減少部門行政干預(yù)。

②量化自由裁量權(quán)制約權(quán)力對執(zhí)法工作的干涉?！端帘３址ā泛汀蛾兾魇∷帘３謼l例》法律責(zé)任中，對違法行為的處罰幅度比較大。例如《水土保持法》第五十三條：違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款；對生產(chǎn)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人依法給予處分……。這就給權(quán)力干涉執(zhí)法很大空間，而要減少權(quán)力對執(zhí)法干預(yù)最好的辦法就是細(xì)化、量化自由裁量權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，量化行政執(zhí)法自由裁量權(quán)就是行政執(zhí)法的標(biāo)尺，既規(guī)范了執(zhí)法者的執(zhí)法行為，又可以有效降低權(quán)力對行政執(zhí)法的干涉，因此，量化行政執(zhí)法裁量權(quán)勢在必行。

③明確水土保持辦事程序能有效防范行政干涉。明確辦事程序，建立公示制度，接受社會、群眾及上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督。辦事程序要明確各個(gè)辦理環(huán)節(jié)的細(xì)節(jié)、需要提交的資料、辦結(jié)時(shí)效、辦理人員等內(nèi)容。建立一支公正透明、規(guī)范執(zhí)法、清正廉潔的水土保持執(zhí)法隊(duì)伍，可以確保水土保持監(jiān)督管理工作實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，能有效防范行政干涉。

（2）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)提高人員素質(zhì)。

執(zhí)法隊(duì)伍是否過硬，人員素質(zhì)高低決定著執(zhí)法成效，這些素質(zhì)既包括隊(duì)伍帶頭人是否具有過硬的本領(lǐng)、淵博的法律知識、開放的民主意識、依法行政的法制觀念、頑強(qiáng)的事業(yè)心、廉潔奉公的服務(wù)意識和過硬的團(tuán)隊(duì)。要提高團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)就必須帶頭學(xué)法、模范守法、公正執(zhí)法，對執(zhí)法人員推行準(zhǔn)入制、培訓(xùn)制、目標(biāo)考核制和淘汰制等管理手段，為想干事的人創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，要求執(zhí)法人員既懂專業(yè)技術(shù)、又要熟悉法律法規(guī)，還要掌握執(zhí)法技能。沒有一支業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高、敢碰硬的監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法工作將寸步難行。在隊(duì)伍建設(shè)過程中，一是必須堅(jiān)持“凡進(jìn)必考、末位淘汰”的用人機(jī)制，在本系統(tǒng)內(nèi)選拔業(yè)務(wù)精通、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過硬的高素質(zhì)人員充實(shí)到監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍；二是積極派員參加各級培訓(xùn)會，學(xué)習(xí)先進(jìn)執(zhí)法理念，提升執(zhí)法人員素質(zhì)，全面提升執(zhí)法監(jiān)督管理水平；三是爭取縣財(cái)政水土保持監(jiān)督專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位，加強(qiáng)執(zhí)法裝備建設(shè)，保證水保違法案件查處及時(shí)、取證迅速、及時(shí)處罰。

（3）以地方規(guī)范性文件促進(jìn)水保監(jiān)督工作。

根據(jù)《水土保持法》規(guī)定，鳳縣政府印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格核準(zhǔn)縣級生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)加強(qiáng)水土保持工作的通知》、《鳳縣人民政府關(guān)于劃定縣境內(nèi)崩塌滑坡危險(xiǎn)區(qū)和泥石流易發(fā)區(qū)范圍的通知》這兩份規(guī)范性文件。規(guī)范性文件填補(bǔ)了《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》的不足，是開展水保監(jiān)督執(zhí)法的又一利器，為鳳縣水保執(zhí)法提供了輔助性政策依據(jù)。

（4）加強(qiáng)部門協(xié)作明確相關(guān)職責(zé)。

為了提高水保執(zhí)法效果，降低執(zhí)法成本，加強(qiáng)部門之間的協(xié)作刻不容緩。《水土保持法》和《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》等法律一樣，都是環(huán)境資源保護(hù)方面的法律，他們有著共性。《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》中都有條款將水土保持措施審批作為礦產(chǎn)資源開采、環(huán)境影響評價(jià)的前置條件。因此，水保監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加大與發(fā)展和改革、國土資源、環(huán)保、住房和建設(shè)等部門的溝通，促進(jìn)信息交流與案件查處情況共享。通過縣政府召開水土保持專題會議，以會議紀(jì)要的形式，明確相關(guān)部門的水土保持職責(zé)。

在具體執(zhí)法過程中要與各部門之間建立良好的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)水保執(zhí)法效果事半功倍的至關(guān)重要的一環(huán)，平時(shí)要經(jīng)常與他們進(jìn)行聯(lián)系溝通，各種違法違規(guī)現(xiàn)象盡可能在土地預(yù)審、項(xiàng)目立項(xiàng)階段、城建規(guī)劃報(bào)批前落實(shí)好水土流失防治措施。對于同時(shí)違反水利、城建、土管等法律法規(guī)案件的查處，要會同各相關(guān)部門的執(zhí)法隊(duì)伍一起進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，最大限度的震懾違法管理相對人，提高他們的違法成本，共同保護(hù)好我們賴以生存的水土資源。