法治政府與服務(wù)型政府建設(shè)

杜明翀

（中共池州市委黨校，安徽 池州 247000）

法治政府主要包含以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，它具有民主性。民主的本質(zhì)是一切權(quán)力屬于人民，人民在國(guó)家中具有至上地位，而法治強(qiáng)調(diào)“良法”之治，“良法”就是反映人民意志的法。所以說(shuō)，民主是法治的基礎(chǔ)，是法治化政府的精髓與靈魂。政府必須由法律授權(quán)，政府的權(quán)力才具有合法性和正當(dāng)性。其次，它具有有限性。政府在運(yùn)行過(guò)程中的權(quán)力要受到法律的約束，有限性是法治化政府的典型特征，因?yàn)椋狈Ψ煽刂频恼?，法治就將是一紙空文。再次，它具有?zé)任性。權(quán)力與責(zé)任是相統(tǒng)一的，權(quán)力的本質(zhì)就是責(zé)任。最后，法治政府具有善治性。法治政府的最終目標(biāo)就是倡導(dǎo)政府積極施政直到走向善治。所謂善治是“治理所追求的理想狀態(tài)，它是公共利益最大化的管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵1]

一、法治政府弘揚(yáng)政府服務(wù)理念

由于受到幾千年封建統(tǒng)治思想的影響，“服務(wù)”幾乎與政府毫不相干，而政府就是“權(quán)力”的化身。因此，我們?cè)诜?wù)型政府建設(shè)過(guò)程中，如何全面樹立和強(qiáng)化服務(wù)理念是一個(gè)遠(yuǎn)未解決的難題，服務(wù)理念在政府日常運(yùn)作中缺失的現(xiàn)象還普遍存在。

服務(wù)型政府建設(shè)是以“公民本位”作為它的理論依據(jù)，“在管理方式上則要求更多地采取公眾參與、公民合作的說(shuō)服協(xié)商式行政方式。服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵是其服務(wù)功能的發(fā)揮，而服務(wù)功能發(fā)揮的大小不能依賴政府的自覺行為，更多決定于其服務(wù)對(duì)象即利益關(guān)聯(lián)的公眾是否參與服務(wù)、參與程度及對(duì)服務(wù)的內(nèi)容與質(zhì)量影響作用”。[2]而傳統(tǒng)的政府模式是以“政府本位”為基礎(chǔ)建立的，它居高臨下，展示著權(quán)力。

（一）憲法至上理念

憲法是我國(guó)的根本大法，它具有至高無(wú)上的權(quán)力和法律效力，憲法是一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的根本活動(dòng)準(zhǔn)則，而且一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。政府及政府人員在建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中必須要做到遵守憲法、實(shí)施憲法、維護(hù)憲法。

（二）有限行政理念

行政權(quán)力是一種能夠支配大量社會(huì)資源的公權(quán)力，它自身具有無(wú)限擴(kuò)張性、侵略性，容易被人濫用。因此在服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中，就必須要求政府及政府人員具備權(quán)力界限的意識(shí)，即權(quán)力的有限性，依法行使政府職權(quán)，不能越界。

（三）民主行政理念

民主行政就是為行政相對(duì)人提供更多的機(jī)會(huì)讓他們參與行政管理，使行政決策達(dá)到民主化。目前，我國(guó)政府在行政管理過(guò)程和行政法制體系的環(huán)節(jié)都已經(jīng)具有了很多的民主行政要求和規(guī)范。比如：在行政立法過(guò)程中的座談會(huì)、論證會(huì)；在行政執(zhí)法過(guò)程中的聽證會(huì)和當(dāng)事人陳述事實(shí)、申辯理由，行政相對(duì)人評(píng)議行政機(jī)關(guān)與行政首長(zhǎng)，采取具有協(xié)商性和可選擇性的行政合同、行政指導(dǎo)等柔性管理方式。

（四）權(quán)利救濟(jì)理念

政府在行政活動(dòng)過(guò)程難免會(huì)對(duì)行政相對(duì)人造成損害。而一旦造成損害，就必須向當(dāng)事人提供救助，即所謂的“有損害必有救濟(jì)”。及時(shí)提供和完善救濟(jì)渠道、樹立權(quán)利救濟(jì)和善待行政原告的觀念，是真正體現(xiàn)服務(wù)型政府以人為本的理念。

二、法治政府明確政府服務(wù)職能

政府職能即政府組織的職責(zé)和功能。服務(wù)型政府的職能就是為公民提供最大限度的公共服務(wù)和參與對(duì)公共事務(wù)的管理。而提供公共服務(wù)的政府職能也正是服務(wù)型政府區(qū)別于其他以管理為主導(dǎo)的政府模式的重要特征。因此，建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵是政府角色的轉(zhuǎn)換。

（一）明晰中央政府、地方各級(jí)政府職能

正確處理中央和地方政府關(guān)系，根據(jù)責(zé)任與權(quán)力相統(tǒng)一、財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致的原則，依法規(guī)范中央和各級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的職能和權(quán)限，理順中央和地方政府的職責(zé)和分工，形成合理的政府層級(jí)體系。在確保中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政令暢通的前提下，充分發(fā)揮地方政府的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)政府管理的徹底轉(zhuǎn)型，真正實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的規(guī)范化與制度化，應(yīng)適時(shí)修改相關(guān)法律，將中央地方政府職權(quán)配置和職權(quán)調(diào)整的程序以法律形式固定下來(lái)。[3]

（二）厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民的關(guān)系

服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)系是政府職能的厘清，也就是要處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民之間的關(guān)系。要按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，全面梳理各級(jí)政府管理的事務(wù)，堅(jiān)決把那些政府不該管、管不好、管不了的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，還權(quán)于民、還權(quán)于市場(chǎng)、分權(quán)于社會(huì)。

1.政府與市場(chǎng)的關(guān)系

我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍處于初級(jí)階段，市場(chǎng)體制還尚不健全。因此，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，就必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。是市場(chǎng)機(jī)制能解決的，政府就不要干預(yù)，當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，或市場(chǎng)解決不了的問(wèn)題，就需要政府來(lái)解決。在資源配置方面，要發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源的基礎(chǔ)性作用，政府只起輔助性作用。政府應(yīng)該偏重于宏觀管理、市場(chǎng)規(guī)則的制定、市場(chǎng)秩序的規(guī)范、社會(huì)誠(chéng)信的建立。

2.政府與社會(huì)的關(guān)系

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)民生問(wèn)題越來(lái)越多，也越來(lái)越重要，政府沒有能力、也沒有必要承擔(dān)所有社會(huì)管理職能。政府與社會(huì)組織共同承擔(dān)起對(duì)社會(huì)的管理服務(wù)職責(zé)，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)服務(wù)中的主動(dòng)性和潛能。建設(shè)服務(wù)型政府，關(guān)鍵是要發(fā)揮非政府組織的作用，形成政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)一步成熟，社會(huì)的自主管理能力將不斷擴(kuò)大，而國(guó)家和政府的管理職能將逐步縮小，政府與社會(huì)的關(guān)系將進(jìn)一步調(diào)整，其歷史趨勢(shì)將是“小政府、大社會(huì)”。

3.政府與公民的關(guān)系

我們要正確處理政府與公民之間的關(guān)系，民主的實(shí)質(zhì)不是 “投票的游戲，而在于公民對(duì)公共事務(wù)管理的實(shí)質(zhì)性參與。”[4]良好的政府和公民關(guān)系必定是政府權(quán)力和公民權(quán)利的和諧統(tǒng)一。只要政府職能的轉(zhuǎn)換到位,繼續(xù)縮小政府的行動(dòng)范圍,調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu),強(qiáng)化法律秩序、必將促進(jìn)政府與公民的積極而有成效的合作,最終實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力和公民權(quán)利的和諧統(tǒng)一。

三、法治政府強(qiáng)化政府運(yùn)行機(jī)制

政府運(yùn)行機(jī)制包括三個(gè)部分，即行政立法、行政執(zhí)法和行政監(jiān)督。服務(wù)型政府是以為公民提供公共服務(wù)為主導(dǎo)的政府，而這些由政府提供的服務(wù)主要是通過(guò)政府的運(yùn)行機(jī)制這一渠道實(shí)施的。政府運(yùn)行機(jī)制中每一個(gè)有機(jī)組成部分都包括數(shù)個(gè)環(huán)節(jié)，“行政運(yùn)行機(jī)制改進(jìn)和完善的目標(biāo)是建立健全政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的良性運(yùn)行機(jī)制”。[5]

行政立法是政府運(yùn)行方式的起點(diǎn)。行政立法明確行政執(zhí)法范圍的同時(shí)，也明確了行政執(zhí)法的邊界，而行政監(jiān)督正是要監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)是否超出了這個(gè)邊界。行政執(zhí)法是政府運(yùn)行機(jī)制中的核心部分。行政執(zhí)法是行政立法效用的集中體現(xiàn)，即行政立法為行政執(zhí)法提供執(zhí)法依據(jù)，而行政執(zhí)法參照此法律依據(jù)進(jìn)行執(zhí)法，執(zhí)法的過(guò)程是立法內(nèi)容的體現(xiàn)，執(zhí)法的結(jié)果就是對(duì)立法效用的檢驗(yàn)。同時(shí)，行政執(zhí)法也是行政監(jiān)督的主要內(nèi)容，行政監(jiān)督的主要任務(wù)之一就是對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)督，其中包括對(duì)行政執(zhí)法主體資格合法性的監(jiān)督，對(duì)行政執(zhí)法程序合法性的監(jiān)督，等等。

行政監(jiān)督是政府運(yùn)行機(jī)制中最后一個(gè)組成部分，是通過(guò)對(duì)行政立法和行政執(zhí)法兩個(gè)部分所有環(huán)節(jié)的監(jiān)管和督查，從而保證立法和執(zhí)法的公平公正。溫家寶在國(guó)務(wù)院舉辦的《學(xué)習(xí)〈中華人民共和國(guó)行政許可法〉的講話》中提出了 “有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)須賠償”。這個(gè)基本理念確立了以約束權(quán)力、維護(hù)權(quán)利為主要目的的行政監(jiān)督的重要地位。

四、法治政府約束政府人員行為

在政府的運(yùn)行體系中，各級(jí)政府人員在各自崗位上發(fā)揮著不同程度的決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等重要作用。因此，能否真正建成服務(wù)型政府，在一定程度上依賴著各級(jí)政府人員行政決策能力和行政執(zhí)行能力，因?yàn)樗麄兪侵苯咏佑|公民并代表政府為公民提供公共服務(wù)的行政主體。他們自身的素質(zhì)是政府管理高效、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的一個(gè)不可或缺的前提，是服務(wù)型政府模式能有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件，服務(wù)型政府的最終建成，需要一支觀念新、本領(lǐng)硬、作風(fēng)扎實(shí)的公務(wù)員隊(duì)伍。

（一）樹立政府人員“依法治國(guó)”的理念

政府人員必須要盡快樹立法律權(quán)威的觀念，即在整個(gè)國(guó)家行政體系和社會(huì)規(guī)范中，只有憲法和法律具有最高權(quán)威和普遍性，任何組織和個(gè)人都必須置于法律之下，這種對(duì)法律的信念要牢固樹立在政府人員的思想觀念中。要樹立政府人員的公民本位觀念，培養(yǎng)公平的觀念、服務(wù)民眾的觀念、責(zé)任觀念。

政府人員要樹立自身法律角色意識(shí)，明確自己的雙重身份。在民事法律關(guān)系中，政府人員是公民角色，而在行使國(guó)家權(quán)力過(guò)程中，政府人員是行政主體的組成部分，政府人員自身的法律知識(shí)水平影響其行為過(guò)程中是否堅(jiān)持了依法行政。

（二）培養(yǎng)政府人員依法行政的能力

政府人員要具備執(zhí)行法律法規(guī)的能力。只有高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，才能保證政府依法行政。首先，要改革政府人員的選拔機(jī)制。建立一套能吸引人才、發(fā)現(xiàn)人才、任用人才的選拔機(jī)制。對(duì)于擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的政府人員選任，在德才兼?zhèn)涞那疤嵯拢逊煞ㄒ?guī)知識(shí)列入考察之中；其次，要改革政府人員的考核機(jī)制。在“德、能、勤、績(jī)、廉”考核的同時(shí)，應(yīng)將依法行政水平列入考核內(nèi)容；最后，加大政府人員依法行政的培訓(xùn)力度，提高執(zhí)法素質(zhì)與能力。

[1]俞可平.善政到善治是政治發(fā)展的共同趨勢(shì)[EB/OL].http://www.takungpao.com/opinion/content/2012-06/25/content_551913.htm[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2012-06-25.

[2]肖北庚.從依法決策到行政決策法治化[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2012，（3）.

[3]樊繼達(dá).央地關(guān)系重塑:從政府職能配置的角度生發(fā)[J].行政管理改革，2012，（7）.

[4]周紅云.政府與公民社會(huì)的伙伴關(guān)系——上海普陀區(qū)社區(qū)民間組織管理體制改革“長(zhǎng)壽模式”案例分析[J].社團(tuán)管理研究，2010，（8）.

[5]王維平，劉書明.服務(wù)型政府目標(biāo)下的管理方式轉(zhuǎn)變和管理機(jī)制構(gòu)建[J].中國(guó)行政管理，2010，（12）.