法的實(shí)效維度下中國食品安全的法律規(guī)制

李 真 陳和芳

(1.重慶人文科技學(xué)院，重慶 401524;2.廣東培正學(xué)院，廣東廣州 510830)

近些年來，有毒有害食品事件層出不窮，整個(gè)食品市場出現(xiàn)空前的信任危機(jī)，人們在憤怒譴責(zé)生產(chǎn)者道德缺失的同時(shí)，食品安全立法的呼聲持續(xù)高漲，《中華人民共和國食品安全法》應(yīng)勢而生，并于2009年6月1日正式實(shí)施。《食品安全法》實(shí)施以來，雖然食品安全事件有所下降，但這場?！拔浮睉?zhàn)仍在艱難持續(xù)。如何實(shí)現(xiàn)有效的法律規(guī)制依然是當(dāng)下亟待研究的一項(xiàng)重要課題。

1 食品安全事件頻發(fā)的原因

食品案件事件頻發(fā)，首先與中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高有關(guān)。據(jù)市場研究公司英敏特的數(shù)據(jù)［1］顯示，中國食品生產(chǎn)企業(yè)約50萬家，其中員工10人以下規(guī)模的占70%以上，至于小攤小販更是數(shù)不勝數(shù)。小型企業(yè)資金缺乏、生產(chǎn)設(shè)備簡陋、技術(shù)落后，食品安全意識(shí)較差，家庭作坊式的小攤小販流動(dòng)性強(qiáng)、數(shù)量極其龐大，監(jiān)管部門往往心有余而力不足。

作為發(fā)展中國家，由于整體科學(xué)技術(shù)水平較低，國家制定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)必須考慮到本國國情，否則將導(dǎo)致大量企業(yè)因無法達(dá)標(biāo)而不能獲得生產(chǎn)許可，必然帶來食品供應(yīng)短缺，無法滿足基本需求，也影響社會(huì)就業(yè)。事實(shí)上，100年前的歐美國家與今天的中國極為相似，也曾經(jīng)存在嚴(yán)重的食品安全問題。毋庸諱言，食品安全問題的根本性解決有賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科技進(jìn)步。

食品安全法律體系缺乏系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性導(dǎo)致了有法難依的窘狀。不少學(xué)者［2］認(rèn)為中國的食品安全立法缺失，并極力主張向歐美借鑒?？陀^而論，中國食品安全立法數(shù)量龐大，從全國人大的《食品安全法》到國務(wù)院的《食品安全法實(shí)施條例》，從中央部委的行政規(guī)章到地方性法規(guī)，乃至司法解釋。正因?yàn)椤妒称钒踩ā反_立的多頭監(jiān)管體制，導(dǎo)致“政出多門”，且法律的清理、修改不夠及時(shí)，法律之間的矛盾沖突給執(zhí)法、守法帶來困難。眾多的法律不僅沒有形成應(yīng)有的合力，反而導(dǎo)致了法律體系內(nèi)不正常的內(nèi)耗，食品安全的保護(hù)神未能發(fā)揮守護(hù)的作用。

嚴(yán)重缺陷的監(jiān)管體制無法遏制食品安全事件頻發(fā)。中國食品安全監(jiān)管人員已逾百萬，檢測機(jī)構(gòu)6 000余個(gè)，涉及衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、技術(shù)監(jiān)督、工商、檢驗(yàn)檢疫、海關(guān)等眾多部門，《食品安全法》還創(chuàng)設(shè)了國家食品安全委員會(huì)這一最高級(jí)別的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?？陀^地說，國家投入不低，監(jiān)管力量不弱，各部門卻未能發(fā)揮應(yīng)有的職能恰恰折射出監(jiān)管體制存在諸多問題，“8個(gè)部門管不住1頭豬”無疑是對(duì)當(dāng)前監(jiān)管體制乏力現(xiàn)狀的生動(dòng)描述?，F(xiàn)行《食品安全法》確立的分段監(jiān)管體制容易出現(xiàn)監(jiān)管交叉與監(jiān)管真空，一旦出現(xiàn)問題，相關(guān)職能部門往往相互推諉。例如，對(duì)于毒豆芽，工商、質(zhì)監(jiān)部門認(rèn)為屬于農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，而農(nóng)業(yè)部門認(rèn)為屬于工商、質(zhì)監(jiān)的職責(zé)。生產(chǎn)與流通劃歸不同監(jiān)管部門，農(nóng)產(chǎn)食品與其它食品分治的做法在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了眾多弊端。

食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂不一，國際化水平較低也是問題食品不斷涌現(xiàn)的重要因素。中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，還有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與推薦性標(biāo)準(zhǔn)。安全標(biāo)準(zhǔn)不一給監(jiān)管部門執(zhí)法帶來困難，也給不良企業(yè)鉆法律空子提供了空間。國際食品法典委員會(huì)(CAC)發(fā)布了38 000個(gè)食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)、3 724個(gè)農(nóng)藥殘留限值標(biāo)準(zhǔn)、1 005個(gè)食品添加劑安全評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，中國作為CAC的締約國，理應(yīng)采納上述標(biāo)準(zhǔn)，但考慮到本國的生產(chǎn)技術(shù)水平，目前采納CAC標(biāo)準(zhǔn)不到40%，遠(yuǎn)低于歐美國家的80%，更低于日本的90%［3］。食品企業(yè)采用推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)的不足20%。據(jù)統(tǒng)計(jì)［4］，中國發(fā)布的各類食品安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有10年以上標(biāo)齡的約占1/4，甚至有些標(biāo)齡超過20年，而發(fā)達(dá)國家一般每3～5年作為修改周期。食品安全標(biāo)準(zhǔn)混亂、指標(biāo)低是食品安全問題頻發(fā)的原因之一。

2 影響法的實(shí)效因素分析

法的實(shí)效一般是指具有法律效力的制定法在實(shí)際社會(huì)生活中被執(zhí)行、適用、遵守的狀況，即法的實(shí)際有效性［5］。由于社會(huì)生活的復(fù)雜性，立法者的意圖往往不能順利實(shí)現(xiàn)。分析影響法的實(shí)效的各項(xiàng)因素，旨在實(shí)現(xiàn)法律意欲達(dá)到的積極效果。如果完全移植國外的一部法律，最終的實(shí)施效果有可能大相徑庭，足以證明影響法的實(shí)效的因素是復(fù)雜的。

制約法的實(shí)效因素眾多，法的內(nèi)容的有效性是影響法的實(shí)效的重要因素之一。法的有效性分為形式有效性與實(shí)質(zhì)有效性，形式有效性是指是否屬于本國法律規(guī)范的范疇，即是否屬于形式淵源之一;實(shí)質(zhì)有效性則是指內(nèi)容的有效性，即法的內(nèi)容是否明確、具體，是否反映了社會(huì)的真實(shí)需求，能否得到公眾的普遍認(rèn)同［6］。按照馬克思主義的法哲學(xué)原理，立法者不是在創(chuàng)造法律，而是在“發(fā)現(xiàn)、表述”法律，易言之，法律的合理性在于反映了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的客觀要求和相互交往的人們的權(quán)利需要，法律在某種意義上應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)或社會(huì)運(yùn)行規(guī)律的法律表述。例如，古羅馬民事法律制度發(fā)達(dá)不過是當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)交往活躍的法律寫照，中國20世紀(jì)90年代以來民商立法的活躍也是對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的回應(yīng)。

法的實(shí)效還離不開各項(xiàng)法律制度的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)性。調(diào)整某種行為或社會(huì)關(guān)系，不是單一的法律制度就能實(shí)現(xiàn)的。既需要實(shí)體性法律制度，也需要程序性法律制度;需要私法性法律制度，也可能需要公法性的法律制度;既需要全國人大層面的立法，也離不開國務(wù)院、中央各部委，乃至地方性立法的配合。法律制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一能夠形成合力，反之，則因制度之間的矛盾影響法的實(shí)效。

良好的法律傳統(tǒng)也是實(shí)現(xiàn)法的實(shí)效的重要保障。法律傳統(tǒng)屬于法律文化的范疇，是指從過去沿襲傳承到今天還在發(fā)揮作用的某種法律精神和法律文化。具有良好法律傳統(tǒng)的國家與民族，對(duì)于法律至上性的認(rèn)同與敬畏，無疑有助于法律實(shí)效的發(fā)揮。中國缺乏法治傳統(tǒng)，崇尚人治與德治，在一定程度上影響了法的實(shí)效;而西方崇尚法治，良好的法律傳統(tǒng)有助于實(shí)現(xiàn)法的實(shí)效［7］。

3 食品安全的法律規(guī)制路徑

3.1 以法治理念為核心，以行業(yè)自律為補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)他律與自律的良性互動(dòng)

面對(duì)著食品安全的嚴(yán)重形勢，僅僅依賴于道德譴責(zé)是根本行不通的。據(jù)道報(bào)［8］，50 kg鮮奶在添加三聚氰胺后，可以制成數(shù)噸“鮮奶”，在如此巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，寄希望于生產(chǎn)經(jīng)營者的內(nèi)心道德的約束無異于緣木求魚。在市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，生產(chǎn)經(jīng)營者作為理性的經(jīng)濟(jì)人，必然追求利潤最大化，否則可能在殘酷的市場競爭中淘汰出局。市場經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)，需要強(qiáng)有力的法律規(guī)則約束市場主體的行為。《食品安全法》的出臺(tái)未能有效遏制有毒有害食品的泛濫，至少反映了這部法律存在某些缺陷。例如，對(duì)于違法生產(chǎn)經(jīng)營者的行政處罰不夠嚴(yán)厲，沒有規(guī)定“一次觸法，終生出局”的處罰措施，罰款金額也不足以威懾違法者，國外的天價(jià)罰款在中國卻找不到法律依據(jù)。我們不得不接受一個(gè)殘酷的現(xiàn)實(shí)，在一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，道德失范是不可避免的現(xiàn)象，法治至少是至今為止被證明為最有效的治理方式。

法治理念還意味著全社會(huì)逐步養(yǎng)成尚法的習(xí)慣，認(rèn)同法律的至上性，社會(huì)成員嚴(yán)格依法辦事，最終形成良性的社會(huì)秩序。法治理念的樹立，對(duì)于從事食品生產(chǎn)經(jīng)營的市場主體，在經(jīng)營活動(dòng)中應(yīng)遵守國家法律，切實(shí)履行法律規(guī)定的義務(wù);對(duì)于承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)法主體，不僅要依法行使法律賦予的權(quán)力，而且應(yīng)意識(shí)到自身的法律責(zé)任，不瀆職、不濫權(quán);對(duì)于廣大的消費(fèi)者，應(yīng)當(dāng)懂得依法維護(hù)自身的合法權(quán)益，絕不縱容違法行為，以消費(fèi)者的積極維權(quán)行為倒逼生產(chǎn)經(jīng)營者遵紀(jì)守法。全社會(huì)逐步養(yǎng)成良好的尚法理念對(duì)于中國的法治建設(shè)具有積極意義。

行業(yè)自律的嚴(yán)重缺失也是中國當(dāng)前食品安全問題形勢較為嚴(yán)峻的重要原因。行業(yè)協(xié)會(huì)是連接政府與企業(yè)的重要橋梁，不僅為協(xié)會(huì)的成員企業(yè)提供服務(wù)，而且應(yīng)該承擔(dān)起監(jiān)督的職責(zé)。某些企業(yè)出現(xiàn)了食品安全事件，影響的絕不僅僅是涉案企業(yè)，可能破壞的是社會(huì)對(duì)于整個(gè)行業(yè)的信賴。例如，部分乳制品企業(yè)違法使用三聚氰胺后，導(dǎo)致大量的消費(fèi)者拒絕購買國產(chǎn)牛奶，轉(zhuǎn)而千方百計(jì)地求購進(jìn)口牛奶或食用豆?jié){，整個(gè)民族乳品行業(yè)遭受重創(chuàng)。

無論法律多么完善，僅僅依靠法律這一他律機(jī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐表明，行業(yè)自律是減少食品安全問題的重要補(bǔ)充。行業(yè)協(xié)會(huì)作為自治性組織，應(yīng)當(dāng)清楚唇亡齒寒的淺顯道理，如何促進(jìn)協(xié)會(huì)成員的自律值得深思。

3.2 清理、修訂現(xiàn)行相關(guān)法律，實(shí)現(xiàn)法律之間的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性

法律制度的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性是實(shí)現(xiàn)法的實(shí)效的重要保障。整體而言，目前中國食品安全立法的核心問題不是法律的缺失，從全國人大、國務(wù)院、中央部委、最高人民法院、最高人民檢察院、地方人大政府制定的法律或司法解釋超過900件，數(shù)量之大，內(nèi)容之龐雜令人嘆為觀止。問題的關(guān)鍵在于分段監(jiān)管的體制導(dǎo)致了相關(guān)立法的沖突與矛盾。為了保證法律具備更強(qiáng)的可操作性，在全國人大立法的基礎(chǔ)上，制定具體的實(shí)施條例或地方性法規(guī)是必不可少的，但不同立法層次的法律淵源之間的矛盾，將導(dǎo)致執(zhí)法與守法主體無所適從，有損于法律的嚴(yán)肅性。在確立了《食品安全法》作為本領(lǐng)域基本法地位的前提下，及時(shí)清理下位法，修改下位法中存在的矛盾，以法律制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性保證法律的實(shí)效。

3.3 借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟經(jīng)驗(yàn)，引入系列有效制度

(1)美國、歐盟的食品安全立法較為完善，尤其是其強(qiáng)制性立法確立的系列制度值得借鑒。自從1997年英國瘋牛病事件爆發(fā)后，德國立即立法要求進(jìn)入本國市場的食品在生產(chǎn)、包裝、貯存、運(yùn)輸、銷售等各環(huán)節(jié)達(dá)到全程“可追溯”的要求［9］。如要求每個(gè)雞蛋進(jìn)行編號(hào)，借助現(xiàn)代信息技術(shù)，對(duì)于每個(gè)雞蛋的完整信息可以進(jìn)行查詢，譬如雞蛋是由哪個(gè)養(yǎng)雞場提供，食用的飼料是哪家企業(yè)提供，通過哪些環(huán)節(jié)到達(dá)消費(fèi)者的手中?！翱勺匪荨敝贫染褪钱a(chǎn)品的身份證，如此精準(zhǔn)的要求不僅在出現(xiàn)食品安全事故時(shí)能迅速查明原因，而且讓觸法者難逃法網(wǎng)?！翱勺匪荨敝贫鹊膶?shí)行目前在技術(shù)上完全沒有障礙，國內(nèi)不少領(lǐng)域使用的黑色方塊狀的二維碼技術(shù)就可服務(wù)于“可追溯”制度。

(2)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是減少食品安全事件發(fā)生的重要手段。中國的立法明顯具有“重懲罰，輕預(yù)防”的傾向，殊不知食品安全問題的事前預(yù)防遠(yuǎn)比事后懲罰更為重要。因?yàn)槭称钒踩鹿室坏┌l(fā)生，對(duì)于消費(fèi)者的身體損害已經(jīng)造成，甚至不可逆轉(zhuǎn)，對(duì)于違法者的嚴(yán)懲不貸并不能“恢復(fù)原狀”。尤其是新技術(shù)、新產(chǎn)品的應(yīng)用，更需要借助技術(shù)手段進(jìn)行事前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從源頭上盡可能減少食品危險(xiǎn)事件的發(fā)生。

(3)以立法的形式強(qiáng)制食品生產(chǎn)企業(yè)采用HACCP體系，對(duì)于食品的生產(chǎn)鏈實(shí)行全程控制，避免結(jié)果控制方式的缺陷。HACCP關(guān)注的焦點(diǎn)是整個(gè)食物鏈的安全危害，即從原料、中間產(chǎn)品到餐桌的每一個(gè)環(huán)節(jié)的安全和管理控制［10］。1997年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織與世界衛(wèi)生組織(FAO/WHO)所屬的國際食品法典委員會(huì)(CAC)制定和公布了《HACCP體系及其應(yīng)用準(zhǔn)則》，并推薦其作為世界各國食品生產(chǎn)企業(yè)的安全質(zhì)量管理準(zhǔn)則。目前加拿大、泰國、越南、印度、澳大利亞、新西蘭、冰島、丹麥、巴西等國均采用HACCP體系有力地保證了食品安全。

(4)建立企業(yè)信用檔案及食品安全信息公開制度，也是遏制食品安全事件頻發(fā)的有力措施［11］。信用是企業(yè)的生命線，企業(yè)涉法行為記入其信用檔案，可借助優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制讓違法企業(yè)自食其果。建立權(quán)威統(tǒng)一的食品安全信息發(fā)布平臺(tái)，有利于消費(fèi)者及時(shí)獲取食品安全信息，避免購買不合格食品。在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高度發(fā)達(dá)的今天，要實(shí)現(xiàn)上述信息的實(shí)時(shí)查詢并不存在技術(shù)上的難題，需要的是法律上的依據(jù)。

(5)食品安全知識(shí)的教育宣傳與培訓(xùn)常態(tài)化，也是減少食品安全危害的重要手段。對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營者，通過宣傳教育，不僅讓他們認(rèn)識(shí)到自身應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，而且應(yīng)知曉違法的嚴(yán)重后果;對(duì)于消費(fèi)者，通過宣傳教育，得以具備識(shí)別問題食品的知識(shí)，改變過去錯(cuò)誤的購物理念(如要求面粉雪白、粉絲超常的韌性)，并掌握維權(quán)的渠道［12］。當(dāng)下多數(shù)消費(fèi)者主觀上購買安全食品的意識(shí)較強(qiáng)，但客觀上因缺乏相關(guān)知識(shí)常購買到問題食品。立法應(yīng)賦予食品安全監(jiān)管等部門承擔(dān)相關(guān)知識(shí)的教育宣傳與培訓(xùn)義務(wù)。

此外，改變分段多頭監(jiān)管不力的局面、實(shí)行一家垂直管理的體制，將行政問責(zé)制落到實(shí)處、提高違法成本、安全標(biāo)準(zhǔn)國際接軌等都是值得借鑒的制度，避免在食品安全問題的治理上多走彎路［13］。

3.4 提高食品行業(yè)的準(zhǔn)入門框，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展

數(shù)量龐大的食品企業(yè)在提供了數(shù)字不菲的就業(yè)崗位的同時(shí)，也不可避免地帶來監(jiān)管難度。如果不改變當(dāng)前小攤小販、家庭作坊加工食品的現(xiàn)狀，監(jiān)管部門必然不堪重負(fù)，食品安全問題根本無法杜絕。在面臨就業(yè)與生命健康的矛盾時(shí)，天平應(yīng)該傾向于生命健康。

盡管國內(nèi)有極少部分大型企業(yè)也觸及了食品安全的高壓線，但不可否認(rèn)，絕大多數(shù)大型食品生產(chǎn)企業(yè)還是遵紀(jì)守法的生產(chǎn)者。大型企業(yè)資金實(shí)力雄厚、技術(shù)較為先進(jìn)，也更加珍惜日積月累、來之不易的良好商譽(yù)，對(duì)于巨大的違法成本必然有所畏懼。雙匯集團(tuán)出現(xiàn)瘦肉精事件后，其數(shù)萬員工誠懇的認(rèn)錯(cuò)態(tài)度表明企業(yè)對(duì)于“雙匯”商譽(yù)的珍惜。而小攤小販顯然沒有這些顧忌，一旦查處，換個(gè)地方又“東山再起”。由于小攤小販沒有稅收等負(fù)擔(dān)，生產(chǎn)成本較低，低價(jià)出售的食品對(duì)于中低收入的消費(fèi)者很有吸引力，因此，國家立法應(yīng)該以稅收優(yōu)惠、資金扶持等措施鼓勵(lì)食品企業(yè)做大做強(qiáng)，降低成本，以規(guī)?；姆绞?，借助優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制，逐步淘汰小攤小販、家庭作坊式食品加工企業(yè)［14］。美國等發(fā)達(dá)國家的食品生產(chǎn)基本集中在大型企業(yè)集團(tuán)的手中，有效地減少了食品安全事故的發(fā)生頻率。

令人欣喜的是，在《食品安全法》實(shí)施4年之際，國家立法機(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到法律存在的諸多問題。在2013年10月29日向全社會(huì)發(fā)布的征求意見修改稿中，擬對(duì)監(jiān)管體制進(jìn)行大刀闊斧的改革，食品安全問題除農(nóng)產(chǎn)品外，將由食品藥品監(jiān)督管理局獨(dú)家監(jiān)管，且在省級(jí)以下實(shí)行垂直管理;發(fā)達(dá)國家諸多成功的制度也得以借鑒，修正案通過后食品安全立法無疑將更加完善。當(dāng)然，中國食品安全問題的解決不可能一蹴而就，既有賴于法律的不斷完善，更離不開科技的進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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