新形勢(shì)下水資源論證工作的實(shí)踐與建議

張 欣 黃繼文 劉海嬌 陳華偉

新形勢(shì)下水資源論證工作的實(shí)踐與建議

張 欣1,2黃繼文1,2劉海嬌1,2陳華偉1,2

（1.山東省水利科學(xué)研究院 山東濟(jì)南 250014；2.山東省水資源與水環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 山東濟(jì)南 250014）

規(guī)范水資源論證管理是全面落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要舉措，在介紹水資源論證制度在山東省的形成和發(fā)展的基礎(chǔ)上，結(jié)合部分水資源論證實(shí)例，分析了水資源論證制度在山東省的實(shí)施效果，針對(duì)新形勢(shì)下水資源論證工作中存在的問題，提出完善水資源論證工作的幾點(diǎn)建議。

水資源管理制度 水資源論證 實(shí)施效果 建議

根據(jù)水利改革發(fā)展的要求，2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議明確要求實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，確立了水資源開發(fā)利用、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，嚴(yán)格控制區(qū)域用水總量，全面提高用水效率和效益，嚴(yán)格控制入河湖污染物總量。山東省作為最嚴(yán)格水資源管理制度的試點(diǎn)省份，先后印發(fā)了《山東省最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)實(shí)施方案》、《山東省用水總量控制管理辦法》、《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)發(fā)[2012]3號(hào)文件實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見》等多項(xiàng)規(guī)章文件，并要求“規(guī)范水資源論證管理”、“嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度”。

水資源論證是指依據(jù)江河流域或者區(qū)域綜合規(guī)劃以及水資源專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目的取水、用水、退水的合理性以及對(duì)水環(huán)境和他人合法權(quán)益的影響進(jìn)行綜合分析論證的專業(yè)活動(dòng)。近年來，山東省水資源論證報(bào)告書的編制逐步規(guī)范，為取水許可審批提供了科學(xué)的依據(jù)，為保障水資源可持續(xù)利用起到了重要作用，取得了較好的實(shí)施效果。但是，隨著最嚴(yán)格水資源管理制度的全面實(shí)施，水資源論證工作還暴露出一些新的問題和不足。為此，提出進(jìn)一步完善水資源論證工作的建議，促進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度的全面落實(shí)。

1 山東省水資源論證制度的形成與發(fā)展

在水資源日益緊缺的局面下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局、城市建設(shè)總體規(guī)劃以及項(xiàng)目建設(shè)必須充分考慮水資源條件。2002年3月24日，水利部、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》（水利部、國(guó)家計(jì)委令第15號(hào)），標(biāo)志著建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度在我國(guó)正式實(shí)施。2002年新修訂的《中華人民共和國(guó)水法》（以下簡(jiǎn)稱《水法》）和2006年頒布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460號(hào)）進(jìn)一步確立了水資源論證制度的法律地位。2005年和2011年，水利部相繼頒布了《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則（試行》）（SL/Z 322-2005）和《水利水電建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》（SL 525-2011），規(guī)范了水資源論證報(bào)告書的技術(shù)要求，為報(bào)告書的編制提供了依據(jù)。10

《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》頒布以來，山東省結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況認(rèn)真組織實(shí)施，并制定了一系列的部門規(guī)章及地方文件，加強(qiáng)全省的水資源論證工作。2005年公布的《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》，明確要求“直接從河流、湖泊、水庫(kù)和地下取用水資源的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證”。2010年山東省在全國(guó)率先出臺(tái)《山東省用水總量控制管理辦法》，此后相繼出臺(tái)了《山東省建設(shè)項(xiàng)目水資源論證實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)工作的通知》、《山東省水利廳關(guān)于強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理的意見》、《關(guān)于強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理的意見》等多項(xiàng)文件，不斷完善了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，為水資源論證制度在山東省的順利實(shí)施提供了重要保障。

2 實(shí)施效果

山東省地處中國(guó)東部沿海、黃河下游，當(dāng)?shù)囟嗄昶骄Y源總量303億m3，人均占有量322m3，不足全國(guó)平均水平的1/6，不足世界平均水平的1/25，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)維持一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所必須的人均1000m3的臨界值，屬嚴(yán)重缺水地區(qū)。針對(duì)目前水資源開發(fā)利用中存在的問題，山東省以水資源配置、節(jié)約和保護(hù)為重點(diǎn)，以水資源論證、取水許可、水資源費(fèi)征收、入河排污口管理、水工程規(guī)劃審批等為手段，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，嚴(yán)格控制區(qū)域用水總量和入河湖污染物總量，促進(jìn)用水方式的轉(zhuǎn)變。山東省實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度十年來，在一定程度上緩解了水資源供需矛盾，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，取得了較好的效果。

2.1促進(jìn)了區(qū)域水資源的優(yōu)化配置

水資源論證通過分析項(xiàng)目所在區(qū)域的水資源狀況及其開發(fā)利用情況，考慮建設(shè)項(xiàng)目的用水要求，合理地確定項(xiàng)目取水方案，促進(jìn)區(qū)域水資源的優(yōu)化配置。商河開發(fā)區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)、趙樓電廠一期、大唐濱州熱電聯(lián)產(chǎn)、大唐青島熱電聯(lián)產(chǎn)等項(xiàng)目均采用深度處理后的再生水作為生產(chǎn)用水的供水水源；張集鐵礦、蒼山鐵礦、濟(jì)陽(yáng)礦井等項(xiàng)目采用處理后的礦井涌水作為生產(chǎn)用水的供水水源。以上項(xiàng)目均實(shí)現(xiàn)了分質(zhì)供水，提高了水資源的利用效率，降低了優(yōu)質(zhì)水消耗，優(yōu)化配置了區(qū)域水資源，對(duì)改善供水結(jié)構(gòu)具有重要意義，對(duì)緩解當(dāng)?shù)厮Y源的緊缺狀況有一定作用。

2.2從水源角度保障了項(xiàng)目的實(shí)施

建設(shè)項(xiàng)目水資源論證，分析論證取水水源現(xiàn)狀水平年與規(guī)劃水平年的可供水量，分析評(píng)價(jià)取水水源的水質(zhì)、取水可靠性、可行性及取水口的合理性，保障建設(shè)項(xiàng)目的用水要求。

山東省昌樂縣水廠擴(kuò)建工程水資源論證報(bào)告書，根據(jù)昌樂縣水資源的基本情況確定高崖水庫(kù)作為項(xiàng)目的給水水源。論證確定昌樂縣城區(qū)生活和工業(yè)取水規(guī)模為2627萬(wàn)m3/a，其中城區(qū)生活綜合需水量為1049萬(wàn)m3/a、城區(qū)工業(yè)需水量為1578萬(wàn)m3/a，生活和工業(yè)供水保證率要求達(dá)到90%以上。根據(jù)高崖水庫(kù)長(zhǎng)系列水文年調(diào)算結(jié)果，城市生活和工業(yè)供水保證率可達(dá)91.1%；可保證的農(nóng)業(yè)灌溉面積4.74萬(wàn)畝，供水保證率51.1%；河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境供水保證率46.7%；在90%保證率情況下高崖水庫(kù)能夠滿足昌樂縣水廠年取水2627萬(wàn)m3的水量要求，在水量上是有保證的。經(jīng)分析，高崖水庫(kù)水質(zhì)能夠滿足城市集中供水水源地的要求，經(jīng)凈水廠處理后能夠滿足生活用水標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目取水口設(shè)置合理。通過論證，昌樂縣水廠取高崖水庫(kù)地表水向昌樂縣城區(qū)供水是可靠的，也是可行的。

2.3推動(dòng)了最嚴(yán)格水資源管理制度的落實(shí)

最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”的劃定緊緊圍繞了水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)三個(gè)領(lǐng)域，而水資源論證也是圍繞著這三個(gè)方面展開，實(shí)施用水總量、用水效率與水功能區(qū)納污控制，成為積極落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要舉措。自山東省實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度以來，肥城精制鹽廠搬遷節(jié)能技改等項(xiàng)目的水資源論證報(bào)告書在編制過程中均進(jìn)行了項(xiàng)目取用水量與最嚴(yán)格水資源管理制度符合性分析，確保上馬的項(xiàng)目符合最嚴(yán)格水資源管理制度的要求。

肥城精制鹽廠搬遷節(jié)能技改項(xiàng)目，取用尚莊爐水庫(kù)地表水48萬(wàn)m3，邊院鎮(zhèn)供水管網(wǎng)的自來水0.53萬(wàn)m3。肥城市2011年地表和地下供水量為17913萬(wàn)m3，與2011年用水總量控制指標(biāo)相比，當(dāng)?shù)氐乇硭?379萬(wàn)m3的余量，地下水有374萬(wàn)m3的余量。項(xiàng)目萬(wàn)元工業(yè)增加值取水量為22.89m3，低于肥城市2011～2015年萬(wàn)元工業(yè)增加值取水量控制指標(biāo)27.2～24.6m3/萬(wàn)元。項(xiàng)目生產(chǎn)、生活廢水全部回收利用，不向外排放，不會(huì)對(duì)水功能區(qū)造成影響。經(jīng)論證，在用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污方面，項(xiàng)目的取用水均符合山東省實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的要求。

2.4提高了建設(shè)項(xiàng)目的用水效率

通過分析建設(shè)項(xiàng)目原可研設(shè)計(jì)的用水水平，挖掘節(jié)水潛力，確定項(xiàng)目的合理用水量，提高建設(shè)項(xiàng)目的用水效率。大唐濱州熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目對(duì)生產(chǎn)用水的用水效率指標(biāo)進(jìn)行校核，并與設(shè)計(jì)單位反復(fù)溝通，將循環(huán)水濃縮倍率由4倍提高至5倍，對(duì)項(xiàng)目生產(chǎn)用水量進(jìn)行了核減；考慮生活用水定額較高，將職工生活綜合用水定額按120L/天·人計(jì)，對(duì)生活用水量進(jìn)行了核減。根據(jù)核定后新的水量平衡圖，生產(chǎn)用水量減少了41.4萬(wàn)m3/a，生活用水量減少了6.2萬(wàn)m3/a，總用水量減少了47.6萬(wàn)m3/a，項(xiàng)目用水重復(fù)利用率達(dá)到了97.29%。通過分析節(jié)水潛力，做到了各種水質(zhì)的水資源都能“水盡其用”，減少了用水量和排水量，提高了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

3 完善水資源論證工作的幾點(diǎn)建議

3.1建立健全水資源論證制度體系

3.1.1 加快規(guī)劃水資源論證制度的實(shí)施

《水法》第23條規(guī)定“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證”。為了提高規(guī)劃編制的科學(xué)性以及規(guī)劃實(shí)施的可行性，水利部辦公廳2011年發(fā)布了《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)的通知》（水資源[2010]483號(hào)），初步開展了規(guī)劃水資源論證的編制工作，下一階段應(yīng)盡快建立和完善規(guī)劃水資源論證制度，加強(qiáng)規(guī)劃水資源論證配套法規(guī)和相關(guān)制度建設(shè)，促進(jìn)規(guī)劃水資源論證制度的盡快實(shí)施。

3.1.2 健全水資源論證后評(píng)估制度

許多資質(zhì)單位與取得批文的建設(shè)單位后續(xù)溝通不足，缺乏信息反饋機(jī)制，無(wú)法對(duì)水資源論證報(bào)告書編制的合理性、可行性進(jìn)行驗(yàn)證，從而不利于報(bào)告書的持續(xù)改進(jìn)。在今后的工作中，探索建立論證后評(píng)估的相關(guān)技術(shù)規(guī)范、健全論證后評(píng)估制度，了解項(xiàng)目運(yùn)行后取水、用水和退水情況，避免論證與實(shí)際脫節(jié)。

3.2建立健全水資源論證技術(shù)體系

《導(dǎo)則（試行）》自頒布實(shí)施以來，規(guī)范了水資源論證報(bào)告書的編制工作，在優(yōu)化配置水資源，保障建設(shè)項(xiàng)目的合理用水，提高取水許可審批的科學(xué)性和管理水平以及實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用等方面發(fā)揮了重要作用。但在其使用過程中，存在著內(nèi)容不夠全面、要求欠深化等問題。針對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題和最嚴(yán)格水資源管理制度提出的新要求，盡快出臺(tái)修訂的新導(dǎo)則，并出臺(tái)報(bào)告書審查要點(diǎn)。

目前，除取用地表水的水利水電項(xiàng)目采用《水利水電建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》以外，其余項(xiàng)目均采用《導(dǎo)則（試行）》作為報(bào)告書的編制依據(jù)。然而，城市、園區(qū)等規(guī)劃以及不同行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目均具有不同的特點(diǎn)，為了更好地體現(xiàn)水資源論證的針對(duì)性，應(yīng)盡快制定各種規(guī)劃和不同行業(yè)的水資源論證技術(shù)規(guī)范，以指導(dǎo)報(bào)告書的編制工作。

3.3新形勢(shì)下水資源論證報(bào)告書重點(diǎn)論證的內(nèi)容

3.3.1 項(xiàng)目取用水與最嚴(yán)格水資源管理制度的符合性分析

建設(shè)項(xiàng)目取水不僅要考慮到項(xiàng)目本身取水、用水的需求，還要符合最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，同時(shí)要兼顧到對(duì)其他用水戶權(quán)益以及對(duì)生態(tài)與環(huán)境的保護(hù)。水資源論證報(bào)告書在編制過程中增加項(xiàng)目取用水與最嚴(yán)格水資源管理制度符合性分析，通過分析建設(shè)項(xiàng)目取水與水量分配方案的符合性，論證項(xiàng)目取水水量是否在區(qū)域用水總量控制范圍內(nèi)；通過分析項(xiàng)目的用水水平，論證與用水效率控制指標(biāo)的符合性；通過分析項(xiàng)目廢污水退至地表水域后，對(duì)論證范圍內(nèi)水功能區(qū)納污能力的影響，分析項(xiàng)目退水與水功能區(qū)管理規(guī)定的符合性。將最嚴(yán)格水資源管理制度融入水資源論證報(bào)告書的編制中，為“三條紅線”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

3.3.2 節(jié)水潛力與節(jié)水措施分析

許多水資源論證報(bào)告書認(rèn)為，根據(jù)業(yè)主提出的取用水量所做的用水水平分析，如果在相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，項(xiàng)目用水是合理的，并沒有根據(jù)項(xiàng)目的生產(chǎn)工藝和用水工藝詳細(xì)地分析節(jié)水潛力。每個(gè)報(bào)告書均應(yīng)該根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的用水特點(diǎn)，有針對(duì)性地選擇用水指標(biāo)，進(jìn)行定性分析與定量計(jì)算，綜合分析項(xiàng)目的用水水平，以經(jīng)濟(jì)合理和節(jié)約保護(hù)水資源為原則，具體分析項(xiàng)目各生產(chǎn)工藝和用水工藝、節(jié)水措施與節(jié)水潛力，從而確定項(xiàng)目的合理用水量。

3.3.3 取退水影響分析

加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目取退水對(duì)區(qū)域水資源、其它用水戶和水生態(tài)的影響分析，如以礦坑涌水作為水源時(shí)，應(yīng)利用水文地質(zhì)試驗(yàn)和動(dòng)態(tài)觀測(cè)資料，建立地下水流數(shù)學(xué)模型，預(yù)測(cè)涌水量、模擬地下水位變化，定量分析礦坑涌水對(duì)區(qū)域地下水和其它用水戶的影響。對(duì)于廢污水未直接退至水功能區(qū)，而是排入城市污水管網(wǎng)的建設(shè)項(xiàng)目，要根據(jù)城市污水處理廠的處理規(guī)模和處理工藝，分析論證污水處理廠能否處理建設(shè)項(xiàng)目所排污染物，確保滿足污水處理廠退水河段水功能區(qū)的水質(zhì)要求。

3.4加強(qiáng)監(jiān)督管理

規(guī)范資質(zhì)單位管理，加大資質(zhì)申請(qǐng)、延續(xù)、變更、注銷等監(jiān)管力度，健全資質(zhì)單位考評(píng)制度。對(duì)超資質(zhì)業(yè)務(wù)范圍從業(yè)、借用資質(zhì)證書從業(yè)等違規(guī)行為予以嚴(yán)格查處。注重水資源論證從業(yè)人員的知識(shí)更新，開展繼續(xù)教育培訓(xùn)，積極推行注冊(cè)資格制度，提高從業(yè)人員的編制水平。適時(shí)組織評(píng)審專家進(jìn)行培訓(xùn)、交流和研討，進(jìn)一步提高論證報(bào)告書評(píng)審質(zhì)量和水平。各級(jí)審查機(jī)關(guān)受理水資源論證報(bào)告書審查申請(qǐng)后，應(yīng)盡快組織專家現(xiàn)場(chǎng)踏勘，核查實(shí)際情況與論證內(nèi)容的一致性，加大對(duì)越權(quán)和違規(guī)審查、審批等行為的處罰力度，增強(qiáng)制度的約束力和監(jiān)督的震懾力。加強(qiáng)取水許可審批、發(fā)證等工作的監(jiān)督管理，加大執(zhí)法力度，對(duì)違規(guī)取水、排水等行為予以嚴(yán)厲查處，增強(qiáng)用水單位的節(jié)水意識(shí)，全面落實(shí)水資源論證制度。

4 結(jié)語(yǔ)

建設(shè)項(xiàng)目水資源論證是科學(xué)、規(guī)范管理水資源的重要手段，實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度是實(shí)現(xiàn)水資源與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度和最嚴(yán)格水資源管理制度的重要性，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、探索方法、規(guī)范論證程序、確保論證質(zhì)量、實(shí)施源頭控制，保障水資源的可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

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10.3969/j.issn.1672-2469.2014.05.010

TV213

A

1672-2469（2014）05-0030-03

10作者簡(jiǎn)介：張 欣（1981年—），女，工程師。

中國(guó)科學(xué)院對(duì)外合作重點(diǎn)項(xiàng)目（GJHZ1016）；

山東省水資源與水環(huán)境重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開放基金項(xiàng)目（WRISD0901）。