美國分區(qū)規(guī)劃制度分析

鐘 艷

(九江學(xué)院土木工程與城市建設(shè)學(xué)院，江西九江 332005)

1 分區(qū)規(guī)劃產(chǎn)生、發(fā)展及作用

1.1 分區(qū)規(guī)劃的產(chǎn)生

19世紀末的美國城市快速發(fā)展，人口的密集和城市中心地價的攀升，促進了城市中心區(qū)高層建筑的發(fā)展。1870年后，美國許多城市通過制定建筑條例，對建筑的防火安全、建筑高度、街區(qū)建筑的用途等提出了限制，如洛杉磯市。1916年紐約市頒布了第一個現(xiàn)代分區(qū)條例《紐約分區(qū)條例》，其意圖是控制摩天大樓高度的無序增長，由于這些摩天大樓往往鋪滿整個基地，遮擋了相鄰建筑和街道的陽光，引起租戶大批地搬走，紐約市為此損失了超過100萬美元的稅收［1］。紐約的五個行政區(qū)于是被劃分成居住區(qū)、商業(yè)區(qū)和混合區(qū)這三區(qū)，彼此間限制土地用途。條例還通過控制建筑高度、建筑后退等方式來使相鄰建筑及街道獲得足夠陽光。該區(qū)劃條例通過政府對建筑及功能問題的控制，保證了土地及物業(yè)的升值，從而穩(wěn)定了政府稅收和城市經(jīng)濟發(fā)展。

1.2 分區(qū)規(guī)劃的發(fā)展

其后，分區(qū)被廣泛傳播運用，在20世紀20年代達到了“分區(qū)高潮”，約有二百多個城市進行了區(qū)劃。1924年，當(dāng)赫伯特·胡佛掌管美國商業(yè)部時，出臺了一個分區(qū)授權(quán)法的模式——《州的標準分區(qū)授權(quán)法》，導(dǎo)致了分區(qū)運動的加速發(fā)展［2］。1926年，歐幾里德村分區(qū)條例阻止了安布勒公司將商場建設(shè)于居住區(qū)內(nèi)，并在與開發(fā)商的訴訟中取得勝利。這標志著最高法院確立了區(qū)劃的合法性，區(qū)劃保護公眾安全、健康和福利的地位和作用由此確定。

隨著區(qū)劃的不斷發(fā)展，引入了“容積率”的概念來控制地塊上最大允許建筑的面積。后又出現(xiàn)了土地混合使用、濱水區(qū)及特別意圖區(qū)等針對特殊地區(qū)設(shè)定的條例。此外，區(qū)劃的的靈活性問題日漸被重視，由此產(chǎn)生了大批各式技術(shù)，如開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移、獎勵性分區(qū)、組群分區(qū)、開發(fā)協(xié)議、額外收費等方法。

1.3 分區(qū)規(guī)劃的作用

分區(qū)規(guī)劃作為一種土地管制工具，對經(jīng)濟利益的保護有很大作用。區(qū)劃管理可以保護已開發(fā)物業(yè)不受其他類型用地的入侵而變質(zhì)，可以穩(wěn)定建設(shè)環(huán)境，規(guī)范市場，防止開發(fā)投機與腐敗。區(qū)劃直接影響房產(chǎn)所有者的經(jīng)濟利益，通過房產(chǎn)稅收直接影響地方政府的自身利益。因此，區(qū)劃的制定、修改和變更極為敏感，必須遵循公開的法定程序來進行。

2 分區(qū)規(guī)劃的管理體系

2.1 分區(qū)條例的內(nèi)容

分區(qū)條例是地方政府對土地用途和開發(fā)強度進行控制的最為常規(guī)的規(guī)劃立法。分區(qū)條例內(nèi)容分圖紙與文本兩部分。規(guī)劃圖將區(qū)域劃分為若干不同用途區(qū)域(zones);而文本則用于對各區(qū)域用途及開發(fā)建設(shè)強度進行標準化規(guī)定。鑒于分區(qū)條例由各行政單位自行制定和通過，所以各地之間往往沒有統(tǒng)一的分區(qū)原則和用途分類。

2.2 分區(qū)規(guī)劃的行政體系

分區(qū)規(guī)劃作為地方立法，從規(guī)劃的編制、立法及實施均由地方機構(gòu)自行設(shè)立及處理。地方主管機構(gòu)、規(guī)劃委員會、調(diào)解和上訴委員會和規(guī)劃管理部門是行政體系的四個職能部門。分區(qū)規(guī)劃的編制單位由規(guī)劃委員，專業(yè)城市規(guī)劃師組成。委員會組織公眾聽證會，調(diào)查并獲得相關(guān)的信息，制定分區(qū)條例，并提出修訂計劃。條例編制后，由市政廳等地方主管機構(gòu)(立法機構(gòu))通過后，方可成為法令。主管機構(gòu)對分區(qū)條例的通過及修改都具有最終的裁決權(quán)，是區(qū)劃決策中最有職權(quán)和責(zé)任的機構(gòu)。如果開發(fā)項目需要修改或調(diào)整分區(qū)圖或分區(qū)文本條例，則必須依照法律程序進行，其中最關(guān)鍵的一環(huán)就是公開聽證會。如果有人對主管機構(gòu)在聽證會上的決議(否決或批準)不滿，可向獨立的調(diào)解和上訴委員會提出上訴。對于符合現(xiàn)有規(guī)劃的開發(fā)申請，則不需要啟動該程序，可直接申請建筑許可證。分區(qū)規(guī)劃的管理和執(zhí)行則是由規(guī)劃管理部門負責(zé)。規(guī)劃管理部門是實施規(guī)劃中唯一的專職和全職部門。此外，它還要通過提供信息和對項目做出評價，來協(xié)助其他三個機構(gòu)完成工作及做出決策［3］。

3 美國分區(qū)規(guī)劃實施中所產(chǎn)生的問題

分區(qū)規(guī)劃的實施對城市的發(fā)展功不可沒，但從其產(chǎn)生的100多年到現(xiàn)在，由于其處于美國特定的經(jīng)濟、政治、文化等情況下，也出現(xiàn)各種問題。

3.1 分區(qū)規(guī)劃的嚴格性導(dǎo)致土地利用的分離孤立

適當(dāng)規(guī)模的分區(qū)可以將同種產(chǎn)業(yè)集聚一起，產(chǎn)生集聚效應(yīng)，增加資源的利用效率。但隨著城市規(guī)模的擴張發(fā)展，大面積土地分區(qū)就會出現(xiàn)問題。如公服設(shè)施缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施與土地資源的浪費。尤其是在20世紀20年代～40年代，美國出現(xiàn)的城市郊區(qū)化中，這個問題尤為突出。小汽車的迅速普及使得分區(qū)規(guī)劃運用遠離城市中心的住宅區(qū)時，就出現(xiàn)了大片的低密度、低容積率住宅區(qū)。這些城郊居住區(qū)缺乏步行道路，社區(qū)商業(yè)匱乏。大型購物中心需要通過汽車才能到達，公服設(shè)施外圍圍繞著巨大的停車場地。過多的機動車交通道路及停車設(shè)施，浪費了大量土地資源;頻繁使用汽車也使得燃料大量消耗。

3.2 分區(qū)規(guī)劃加劇美國社會分化和社會問題

為了保證一個區(qū)域房地產(chǎn)價值的保值升值、防止衰敗，地方政府往往通過分區(qū)條例，對區(qū)內(nèi)物業(yè)的面積、戶型、容積率等因素進行控制。這使得一些社會階層無法入住該區(qū)域。這種法定性的分區(qū)，無形加劇了美國的社會分化，不同階層的居住空間分異非常明顯。這都在某種程度上體現(xiàn)著各階層貧富差距矛盾加大與種族矛盾升級。美國的聯(lián)邦政府也在建造公共住宅上大下功夫，但不管住宅的建筑設(shè)計如何，由于分區(qū)規(guī)劃以及美國的社會文化，低下階層往往還是與同一階層居住在一起，形成一個居住片區(qū)。這也加速了低下階層居住區(qū)域物業(yè)破敗，治安情況糟糕。

3.3 分區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾

美國的規(guī)劃作為公共政策其核心是為公眾利益服務(wù)。但因規(guī)劃各層次需處理的事務(wù)不同、目標及程序不一，涉及利益不同，美國城市規(guī)劃與分區(qū)規(guī)劃存在一定矛盾。如何界定“公共利益”已成為一頗具爭議性的話題。事實上，地方政府常常為了地方稅收等地方利益，保證高收入階層的利益但忽視低收入階層的利益。此外，城市規(guī)劃在法定上并不能夠控制分區(qū)規(guī)劃。雖然許多州法案中，要求分區(qū)規(guī)劃“必須依據(jù)綜合規(guī)劃”而編制，但實際上，并沒有對其作什么實際的限制。尤其是對兩者一致的程度、總體規(guī)劃如何具體控制分區(qū)規(guī)劃并沒有具體的控制。所以，至今，城市規(guī)劃對分區(qū)規(guī)劃的控制依然是規(guī)劃體系中的薄弱環(huán)節(jié)。

4 美國分區(qū)規(guī)劃對我國規(guī)劃工作的啟示

我國控制性詳細規(guī)劃是目前落實城市總體規(guī)劃與城市管理最直接的工具，其做法與內(nèi)容上吸收了美國分區(qū)規(guī)劃的很多內(nèi)容，但仍有許多方面可借鑒。

4.1 各種技術(shù)的靈活借鑒

美國的分區(qū)規(guī)劃中，針對特殊地段規(guī)劃，往往采用特殊的技術(shù)手段來保證條例的靈活性。如轉(zhuǎn)讓開發(fā)權(quán)可運用于保護歷史文物古跡，限制生態(tài)脆弱地的開發(fā)或者保留和保護開敞空間的情況。容積率補償?shù)淖龇墒沟盟饺藰I(yè)主為市民提供公共服務(wù)與公共空間。規(guī)劃單元開發(fā)的辦法可留給開發(fā)商一小塊自留地，自主選擇用途，可產(chǎn)生混合用途的規(guī)劃單元，補充提供公服設(shè)施。我國的控制性詳細規(guī)劃中，在這些公益性用途土地上，手法相對單一，不夠靈活。道路周邊的綠地供應(yīng)，建筑的退讓，歷史建筑的保留，城郊住區(qū)用地配套上均可強化以上技術(shù)，保證公眾利益。

4.2 控規(guī)編制中注重利益公平與經(jīng)濟規(guī)律

美國分區(qū)規(guī)劃強調(diào)各地塊指標控制的均衡和統(tǒng)一，以求減少訴訟，維系公平。而我國控規(guī)的編制中，在體現(xiàn)城市設(shè)計構(gòu)想上著墨較多，視覺效果成為一個重要考核因素。有時為了體現(xiàn)建筑群體視野通廊、天際線要求與體量的變化，使得各地塊密度與容量指標差異較大，某種程度上違背了經(jīng)濟規(guī)律。

4.3 控規(guī)的行政體系應(yīng)增加第三方監(jiān)管

美國分區(qū)規(guī)劃的編制、調(diào)整、立法、監(jiān)督和實施都是由不同的獨立機構(gòu)執(zhí)行的。這樣做的好處是可以有效維持分區(qū)規(guī)劃的公平性，防止政府的尋租行為，平衡各方利益。

我國控規(guī)的組織編制單位、實施與監(jiān)督單位是同一部門，缺乏監(jiān)督機制。為了增加城市規(guī)劃與開發(fā)中的透明度，保證公正性，有必要借鑒美國分區(qū)規(guī)劃的控制方式，設(shè)立獨立于規(guī)劃管理部門的第三方監(jiān)督機構(gòu)。

4.4 公眾參與的廣泛性

在政府運作過程中，美國有比較充分的公眾參與過程，在重大開發(fā)項目審查、分區(qū)規(guī)劃更改、環(huán)境影響審查以及設(shè)計審查等過程中都需要進行公眾聽審，有時甚至進行電視現(xiàn)場直播，公眾參與方式直接，在經(jīng)過公眾聽審后，規(guī)劃委員會或其他相關(guān)委員會才作出相應(yīng)改變。我國的規(guī)劃是政府的行為，公眾參與程度很低，缺乏對公眾權(quán)利的維護［6］。

4.5 美國分區(qū)規(guī)劃面臨問題對我國規(guī)劃的啟示

城市用地應(yīng)為多功能的，城市的活力也體現(xiàn)在功能的混合與多樣性上，美國嚴格的功能分區(qū)，所引發(fā)的社會經(jīng)濟問題已經(jīng)凸顯。這對我國規(guī)劃與建設(shè)的啟發(fā)是:保證用地功能合理的分區(qū)同時應(yīng)減少城市過分蔓延。此外，美國分區(qū)所造成的人口居住空間分異，階層分離等現(xiàn)象，同樣值得我們思考。目前新加坡采用混合用地功能，各階層人群混合居住的方式來處理公共住宅入住人群，取得了較好的效果。

［1］田 莉.美國區(qū)劃的尷尬［J］.城市規(guī)劃匯刊，2004(4):58-60.

［2］約翰·M·利維.現(xiàn)代城市規(guī)劃［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2003:42.

［3］黃 艷.美國的區(qū)劃［J］.北京規(guī)劃建設(shè)，1998(5):53-55.

［4］Selmi，Daniel P.Kushner，James A.Land Use Regulation:cases and materials.Aspen Law ＆ Business，Gaithersburg，1999:41-42.

［5］Cullingworth，J.B.Planning in the USA:policies，issues，and processes.Routledge，London，New York，1997:65.

［6］范潤生.美國的城市開發(fā)控制體系以及對于中國的借鑒之處［D］.上海:同濟大學(xué)，2001:128-131.