高校物資與設(shè)備采購預(yù)防腐敗共律機(jī)制研究

石子偉

(武漢紡織大學(xué)，湖北 武漢 430079)

我國高等教育已進(jìn)入到大眾化階段，高校規(guī)模不斷擴(kuò)大，投入不斷增加，違法違紀(jì)案件也頻頻發(fā)生，尤其是物資與設(shè)備采購領(lǐng)域的廉政風(fēng)險防范工作，這已成為高校預(yù)防腐敗工作的難點(diǎn)和重點(diǎn)之一。創(chuàng)新廉政風(fēng)險防范機(jī)制，加強(qiáng)對高校物資與設(shè)備采購領(lǐng)域的權(quán)利制約權(quán)力，運(yùn)用權(quán)利與義務(wù)相互制約，構(gòu)建共律機(jī)制，是高校預(yù)防腐敗的有效措施。

一、構(gòu)建高校物資與設(shè)備采購預(yù)防腐敗共律機(jī)制的背景

(一)構(gòu)建預(yù)防腐敗共律機(jī)制是高校落實中央反腐倡廉建設(shè)要求的具體舉措

黨的十八屆中央紀(jì)委第二次全體會議工作報告中強(qiáng)調(diào)：“抓好高校和科研院所黨風(fēng)廉政建設(shè)，著力解決學(xué)術(shù)誠信、基建工程、科研經(jīng)費(fèi)等方面存在的突出問題。”高校存在的腐敗與其他領(lǐng)域腐敗一樣，本質(zhì)上是權(quán)力的腐敗。只有加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，才能有效防止高校領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的異化和濫用。在高校物資與設(shè)備采購領(lǐng)域建立預(yù)防腐敗共律機(jī)制，創(chuàng)新權(quán)利制約權(quán)力，運(yùn)用權(quán)利與義務(wù)相互制約，是落實《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》中“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”、“ 強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，確保權(quán)力正確行使”的具體措施。

(二)構(gòu)建預(yù)防腐敗共律機(jī)制是高校建立預(yù)防腐敗體系的重要組成

高校一直重視反腐倡廉工作，但高校腐敗還是不時產(chǎn)生，特別是物資與設(shè)備采購領(lǐng)域。這表明目前的高校預(yù)防腐敗體系有待補(bǔ)充和完善。高?，F(xiàn)有的預(yù)防腐敗制度和措施主要集中在自律和他律方面。道德自律是一種內(nèi)在約束，制度他律是一種外在制約。他律有盲區(qū)，自律有惰性，都具有非均衡性。因此，在自律與他律相互作用過程中，需要一種新的機(jī)制——共律。建立共律機(jī)制，就是要充分發(fā)揮黨員和教職工參與管理和監(jiān)督的積極性，彌補(bǔ)自律與他律之間縫隙，實現(xiàn)預(yù)防腐敗體系全面覆蓋。

(三)構(gòu)建預(yù)防腐敗共律機(jī)制是基于對利益的科學(xué)分析

“人民奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵1](P82)腐敗是領(lǐng)導(dǎo)干部個人對利益追求的異化。當(dāng)前正處于社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，在多元利益沖突選擇中，高校物資與設(shè)備采購領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)與管理人員容易以權(quán)謀私走向腐敗。在這一點(diǎn)上，馬克思的理論與西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)異曲同工?！袄硇越?jīng)濟(jì)人”認(rèn)為人是自愛的，即首先考慮自身的實際物質(zhì)利益，并通過理性的計算趨利避害，力求達(dá)到自身利益的最大化。因此，預(yù)防腐敗必須構(gòu)建合理的利益處理機(jī)制。共律機(jī)制就是在利益沖突關(guān)鍵點(diǎn)上合理切分，以權(quán)利制約權(quán)利，以利益制約利益，預(yù)防和減少權(quán)利尋租利益。

二、高校物資與設(shè)備采購中存在的風(fēng)險及主要表現(xiàn)形式

高校物資與設(shè)備采購廉政風(fēng)險點(diǎn)主要集中在招標(biāo)與合同執(zhí)行過程。容易產(chǎn)生腐敗的環(huán)節(jié)具體為：

1、采購計劃的論證。(1)將完整的采購項目或設(shè)備分解成幾個獨(dú)立的小項目或幾部分，從而使每個小項目或每一部分預(yù)算金額達(dá)不到公開招標(biāo)采購限額，規(guī)避招標(biāo)。(2)本來是成套設(shè)備，強(qiáng)調(diào)其特殊性或非標(biāo)性，進(jìn)而選擇其他方式采購。

2、采購方式的確定。(1)出于某種目的，未選擇最合適的采購方式，如應(yīng)該公開招標(biāo)但采用邀請招標(biāo)，將競爭性談判與詢價混為一談等。(2)物資與設(shè)備使用人或采購者強(qiáng)調(diào)所需設(shè)備“情況非常緊急”，把本應(yīng)公開招標(biāo)采購的物資與設(shè)備列入單一來源采購，達(dá)到自由選擇供應(yīng)商的目的。

3、招標(biāo)文件的編寫。(1)為了保證某個供應(yīng)商得到合同，在技術(shù)指標(biāo)的關(guān)鍵性指標(biāo)中暗藏排他性條款，致使其他供應(yīng)商不能應(yīng)約，只有特定供應(yīng)商才能競標(biāo),通過圍標(biāo)中標(biāo)。(2)在操作過程中刻意設(shè)定高投標(biāo)入門或低門檻,以確保特定供應(yīng)商進(jìn)入招標(biāo)規(guī)定程序。

4、招標(biāo)采購。(1)招標(biāo)公告不在公開媒介發(fā)布,僅在學(xué)校內(nèi)部網(wǎng)進(jìn)行公示和通報,或通知個別相熟廠商,造成潛在供應(yīng)商無法進(jìn)入。(2)在自主采購中，物資與設(shè)備使用者與采購者過多干預(yù)評審過程,不依法操作使得公開招標(biāo)蛻變成自由招標(biāo)。(3)采購者和競標(biāo)者合謀,有意對競標(biāo)者進(jìn)行不正確的評估,而與錯誤的競標(biāo)者簽訂合同。

5、合同的簽訂與執(zhí)行管理。簽約過程中不認(rèn)真核對招投標(biāo)文件的條款而有意無意地出現(xiàn)規(guī)格不詳、配套附件遺漏、違約責(zé)任不明等現(xiàn)象，導(dǎo)致與中標(biāo)人簽訂變更招標(biāo)實質(zhì)性的合同。受人力物力的限制，招標(biāo)人對所采購設(shè)備的生產(chǎn)過程與到貨驗收等環(huán)節(jié)的監(jiān)督無法完全到位，以致出現(xiàn)交付的設(shè)備或接受的服務(wù)質(zhì)量比合同要求的低。

三、高校物資與設(shè)備采購預(yù)防腐敗共律機(jī)制的路徑

(一)運(yùn)用權(quán)力制約理論，建立隔斷腐敗發(fā)生可能性的“權(quán)力+權(quán)利制約”模式

加強(qiáng)權(quán)力制約，防范廉政風(fēng)險，不僅要以權(quán)力制約權(quán)力，建立權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，而且要重視并充分發(fā)揮權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督制約作用，形成權(quán)力+權(quán)利的內(nèi)外結(jié)合、縱橫交錯的立體控權(quán)模式。

1、利益牽制，完善領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)部的分權(quán)制約機(jī)制。在堅持集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的基礎(chǔ)上，引入利益牽制機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部成員的相互監(jiān)督。將廉政風(fēng)險責(zé)任分?jǐn)偟矫恳粋€成員身上，在追究集體責(zé)任的同時，也追究具體負(fù)責(zé)成員的責(zé)任，激發(fā)成員切實履行職責(zé)。

2、健全手段，強(qiáng)化權(quán)力的縱向制約。做好校領(lǐng)導(dǎo)、中層領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員三個層次的權(quán)力制約，形成分層閉合監(jiān)督的內(nèi)控組織體系。根據(jù)采購流程，分級準(zhǔn)確定位各部門和相關(guān)人的權(quán)責(zé)，明確權(quán)力和權(quán)利邊界，嚴(yán)禁越權(quán)行為。逐步將各類權(quán)力運(yùn)行納入信息化管理，細(xì)化監(jiān)督指標(biāo)，將權(quán)力行使過程變?yōu)樾畔⑻幚磉^程，實現(xiàn)實時監(jiān)督、控制和綜合分析。

3、優(yōu)化流程，強(qiáng)化權(quán)力的橫向制約。按照人為因素大小、自由裁量幅度、危害損失程度等標(biāo)準(zhǔn)對采購過程中的廉政風(fēng)險點(diǎn)進(jìn)行分項評估，對風(fēng)險較大的環(huán)節(jié)在尊重業(yè)務(wù)流程的運(yùn)行規(guī)律并兼顧公平與效率的基礎(chǔ)上，進(jìn)行集中或分解，形成具有內(nèi)在約束力的業(yè)務(wù)流程。

4、權(quán)利優(yōu)先，完善對采購過程的外部監(jiān)督制約。按照公開透明的要求，公開接受投標(biāo)方咨詢和質(zhì)詢，減少信息不對稱，引導(dǎo)教職工通過工會監(jiān)督采購過程，推進(jìn)校務(wù)公開，減少權(quán)力尋租，完善權(quán)利對權(quán)力的制約機(jī)制，形成社會控權(quán)的合力。

(二)運(yùn)用流程再造理論，建設(shè)程序具體化、操作細(xì)致化、過程透明化的工作運(yùn)行模式

流程再造通過對崗位職責(zé)和權(quán)力運(yùn)行過程的分析和梳理，為權(quán)力的分工與制衡、合理配置權(quán)責(zé)和設(shè)定程序、強(qiáng)化對權(quán)力的限制與監(jiān)督重新規(guī)劃創(chuàng)造了條件。

1、堅持風(fēng)險防范管理與業(yè)務(wù)流程重組相結(jié)合，實現(xiàn)反腐制度對業(yè)務(wù)流程的有效融入。要將廉政風(fēng)險防范管理立足于業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)有監(jiān)督制度支撐，關(guān)鍵是要找到廉政制度發(fā)揮效用的融入環(huán)節(jié)。

(1)全面清理崗位權(quán)力事項，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程。以崗位為基本業(yè)務(wù)單位，以部門作為責(zé)任主體，對全系統(tǒng)的事權(quán)進(jìn)行科學(xué)劃分，理順部門職能，劃清職責(zé)邊界。對各項工作何時啟動、由誰開展、開展過程以及工作記錄的保存進(jìn)行明確規(guī)定，將工作步驟與標(biāo)準(zhǔn)匯編成指導(dǎo)文件和業(yè)務(wù)流程。

(2)分層次梳理崗位風(fēng)險，讓隱性權(quán)力顯性化。以具體崗位為點(diǎn)、以權(quán)力運(yùn)行流程為線，全面查找權(quán)力運(yùn)行中各環(huán)節(jié)存在或潛在的風(fēng)險。首先，根據(jù)不同崗位廉政風(fēng)險的發(fā)生幾率和危害程度，評估風(fēng)險指數(shù)和級別。接著，由風(fēng)險崗位責(zé)任人對重要風(fēng)險點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理和查找。最后，建立風(fēng)險崗位和崗位風(fēng)險檔案，制定具體的風(fēng)險防范措施，用顯性的風(fēng)險級別和風(fēng)險點(diǎn)實現(xiàn)對隱性權(quán)力的管理。

(3)細(xì)化自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格管理過程中的自由度。明晰各種超出自由裁量權(quán)范圍的例外情況和特殊行為的權(quán)責(zé)，壓縮過去粗放型管理的彈性空間，限制并約束招標(biāo)的自由度和隨意性，從源頭和制度上堵住權(quán)力的尋租之路。

(4)在關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)融入廉政反腐制度。在招標(biāo)文件的編制與審核、確定評審專家、評標(biāo)、驗收轉(zhuǎn)固、尾款結(jié)算等關(guān)鍵點(diǎn)上融入反腐新制度。

2、堅持風(fēng)險防范管理與數(shù)字化校園建設(shè)相結(jié)合，實現(xiàn)反腐制度運(yùn)行信息化。實現(xiàn)反腐制度運(yùn)行信息化，要求將風(fēng)險防范融入數(shù)字化校園建設(shè)，把電子監(jiān)察系統(tǒng)與業(yè)務(wù)電子管理系統(tǒng)對接，實現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行“實時受監(jiān)控、大小有節(jié)點(diǎn)、全程留痕跡”。

(1)通過業(yè)務(wù)操作模塊，實現(xiàn)工作權(quán)限的系統(tǒng)控制和業(yè)務(wù)流程的系統(tǒng)固化。對各級業(yè)務(wù)部門和人員的工作角色進(jìn)行科學(xué)設(shè)置，根據(jù)崗位權(quán)限和職責(zé)，賦予具體工作人員唯一編號。在網(wǎng)絡(luò)上將業(yè)務(wù)流程以及流程中各環(huán)節(jié)工作內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)和工作時限實施固化，嚴(yán)格設(shè)定辦事流程，做到工作環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣又互相制約。

(2)通過風(fēng)險防范模塊，實現(xiàn)對權(quán)力運(yùn)行的約束與規(guī)范。將招標(biāo)、驗收、付款、使用、管理等職權(quán)進(jìn)行分解，建立風(fēng)險級別、崗位風(fēng)險點(diǎn)和風(fēng)險源管理。

(3)通過過程監(jiān)控和效能監(jiān)察模塊，實現(xiàn)超前監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)督。首先，加強(qiáng)事前防范。根據(jù)內(nèi)置的風(fēng)險級別、風(fēng)險點(diǎn)對應(yīng)工作環(huán)節(jié)，在啟動物資設(shè)備采購流程時自動提醒經(jīng)辦人應(yīng)注意有關(guān)規(guī)定。其次，實施事中跟蹤。根據(jù)采購中各部門、各崗位、各工作人員自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，在流程運(yùn)行中發(fā)出工作預(yù)警提示信號，利用系統(tǒng)的剛性化特性減少人為因素的干擾。最后，事后追訪。通過信息系統(tǒng)向相對人發(fā)出回訪情況記錄，利用外部網(wǎng)絡(luò)接受群眾信訪舉報，從而發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)線索，實現(xiàn)電子監(jiān)察與社會監(jiān)督對接。

(4)通過績效評估和統(tǒng)計分析模塊，實現(xiàn)綜合考核評價。首先，進(jìn)行績效評估，即對各部門、各崗位、各工作人員進(jìn)行效能考核評分。其次，根據(jù)自動監(jiān)控情況、監(jiān)察人員監(jiān)督檢查和回訪監(jiān)督綜合情況，開展廉政建設(shè)考核。最后，以不同部門、不同崗位、不同時段的指標(biāo)為研究對象，進(jìn)行行政效能橫向、縱向比較與綜合評估，對重點(diǎn)崗位和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的變化信息進(jìn)行收集，修復(fù)系統(tǒng)缺陷。

(三)運(yùn)用契約理論，創(chuàng)造權(quán)力主體與權(quán)力相對方之間違反廉政約定的懲罰合同的利益制衡模式

利益實現(xiàn)的途徑主要是利益輸送和利益交換，行賄者獲得管制資源，受賄者獲得經(jīng)濟(jì)利益。只要一方獲得的利益被剝奪，腐敗就可以有效預(yù)防。廉政合同是目前運(yùn)用比較普遍的腐敗預(yù)防措施，但在實踐中效果還不明顯，這主要是廉政合同配套措施沒有建立或者沒有綜合運(yùn)用起來。

1、廉政制度要配套，運(yùn)行機(jī)制要長效。以基本制度為中心，建立專項制度和輔助制度?；局贫让鞔_規(guī)定廉政合同的定位、內(nèi)容、職責(zé)、獎懲，專項制度規(guī)定采購的重點(diǎn)部門和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，輔助制度規(guī)定實行廉政合同工作流程及文書范本、成果評價、責(zé)任認(rèn)定及追究。由此形成一個三位一體、相互支持的制度體系，保證廉政合同運(yùn)行的有效性。

在實施廉政合同過程中，要建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、工作運(yùn)行機(jī)制和巡視檢查機(jī)制，并將機(jī)制常態(tài)化。特別是巡視檢查機(jī)制，選擇重點(diǎn)單位，抽選專門的巡視人員，對采購重點(diǎn)單位進(jìn)行“推磨式”的巡視檢查，可以提高實行廉政合同工作的自覺性。

2、管理供應(yīng)商要科學(xué)，警示教育要長抓。實際工作中，國企、大中型企業(yè)在落實廉政合同方面均予以配合，但小型私企、個體經(jīng)營業(yè)主落實不力。對于配合不力的供應(yīng)商，可采取寫公開信的方式，表明高校態(tài)度，提出紀(jì)律要求。定期召開供應(yīng)商座談會，向他們宣傳廉潔文化理念，形成誠實守信、長期合作、實現(xiàn)雙贏的共識。對每一筆業(yè)務(wù)進(jìn)行中間過程監(jiān)控和評價，并記錄在案，將結(jié)果作為合格供應(yīng)商的評價依據(jù)。

對處在采購環(huán)節(jié)上一些可能腐敗的重要崗位、重點(diǎn)人物經(jīng)常開展警示教育。一方面要對這些崗位和人員建立聯(lián)系點(diǎn)制度，上級領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常找他們談話，了解他們的思想動態(tài)，做到“防疫針”經(jīng)常打，“警示鐘”及時敲，筑牢反腐倡廉的思想道德防線。另一方面，要定期組織他們學(xué)習(xí)政策法規(guī)、廉政合同條款，使其知道哪些事能做、哪些事不能做，自覺遵守執(zhí)行廉潔從業(yè)各項規(guī)定。再者，實行崗位互換及離崗考核，避免“老朋友好辦事”現(xiàn)象的發(fā)生。

3、獎懲機(jī)制要跟上，責(zé)任追究要硬化。廉政合同落實情況考核評價的運(yùn)用是一個關(guān)鍵點(diǎn)，把握不好會使一些工作浮于表面，容易挫傷具體工作人員的積極性，也影響廉政合同的實施。因此要建立廉政合同的長效機(jī)制，獎懲機(jī)制一定要跟上，定期對實行廉政合同效果好的單位和個人進(jìn)行表彰和獎勵，對廉政合同落實不到位、執(zhí)行不力的單位和個人進(jìn)行處罰。

在采購過程中出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題，應(yīng)對主要責(zé)任人及具體工作人員從“失教”、“失管”、“失察”、“失糾”、“失誤”五個方面進(jìn)行責(zé)任追究，堅持存在問題的原因沒有查清不放過，沒有整改措施和完善制度不放過，違規(guī)違紀(jì)人員和相關(guān)責(zé)任人沒有受到責(zé)任追究不放過，違規(guī)違紀(jì)的教訓(xùn)不吸取不放過。把責(zé)任追究貫穿于采購工作的事前、事中和事后，滲透到采購工作的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)全過程的責(zé)任追究，確保實行廉政合同的連續(xù)性和完整性。

制度的有效性取決于制度設(shè)計目的與實現(xiàn)目標(biāo)的吻合程度，而目標(biāo)能否實現(xiàn)取決于路徑。當(dāng)前諸多反腐敗制度的效能最終衰竭，并不在于制度本身目標(biāo)設(shè)計的不科學(xué)，而是在目標(biāo)實現(xiàn)過程中偏離了既定的方向。共律機(jī)制創(chuàng)新預(yù)防腐敗視角，綜合運(yùn)用實踐中有效的預(yù)防腐敗成果，為高校物資與設(shè)備采購預(yù)防腐敗探索了新的道路。

參考文獻(xiàn)：

[1]馬克思恩格斯全集:第1卷[M].北京：人民出版社，1956.