行政文化的含義、作用及發(fā)展趨勢探析

孫國良

（鐵道警察學院，河南 鄭州 450053）

一、行政文化的含義及特征

行政文化是社會文化在行政領域中表現(xiàn)出來的一種特殊文化形式，它通過“軟約束”機制對行政人員的行為方式產(chǎn)生影響，是行政組織環(huán)境的重要組成部分。行政文化是在行政實踐活動基礎上形成的一個復合的整體，包括人們對行政活動和行政關系的態(tài)度、信念、情感和價值觀以及人們所遵循的行政原則、行政觀念、行政系統(tǒng)、行政習慣等。

行政文化作為文化的一種表現(xiàn)形式，同其他文化形式一樣，是由社會物質生產(chǎn)發(fā)展所決定的，并隨著社會物質生產(chǎn)的發(fā)展而發(fā)展。行政文化具有的特點有三個：1.鮮明的民族性。世界各國由于歷史背景、民族特性、宗教信仰和生活習俗等的不同，逐漸積淀成了不同的行政文化傳統(tǒng)，構成了各具特色的行政文化民族特性和時代特性。例如，美國因無封建專制的歷史，民族性格是自由開放的，因而形成的行政文化具有民主、自由等特色；英國政府由和平變遷、溫和修正以及不自覺的演化而積累起來，故其行政文化的特色是溫和型的。中國傳統(tǒng)文化是帶有濃厚封建專制色彩的，民族性格溫存善良，重視德治，因而傳統(tǒng)的公共行政文化具有集權、順從和保守的色彩。2.高度的調節(jié)性。對每個行政人員來說，行政文化是一種外在的、客觀化的精神文化，它通過對行政人員行為的影響和制約，以達到對行政系統(tǒng)的調節(jié)和控制。每一個行政人員都與特定的行政組織文化相聯(lián)系，他們通過體驗、確認和感受，自動調節(jié)自己思維導向和行為方式，最終將行政文化內化，以意志、理想、愿望和追求的方式去影響日常的具體工作。3.強烈的變動性。行政文化是隨著社會歷史的發(fā)展和社會實踐的變化而不斷變化的，這種變動性體現(xiàn)為兩個方向：一是行政文化隨著時代的變遷而逐漸更新，呈現(xiàn)出新文化對舊文化的繼承發(fā)展；二是行政文化隨著時代的演變而消失，表現(xiàn)為新的行政文化產(chǎn)生，舊的行政文化被淘汰。在人類社會歷史發(fā)展的進程中，行政文化的變動性表現(xiàn)得尤為明顯。比如，在傳統(tǒng)封建社會中，行政活動重刑罰、法治，從而導致了傳統(tǒng)的行政文化具有官僚化的色彩。而在近代民主政治社會中，公共行政活動重人權、重法治，形成了近代行政文化的民主化和法制化色彩。

二、行政文化對公共行政的影響

行政文化對行政系統(tǒng)的運作具有重要影響。具體表現(xiàn)為下面3個層面的影響：

（一）對行政領導的影響

任何組織的運作離不開組織領導者的指引和控制，組織的績效更有賴于組織領導者的決策能力和執(zhí)行能力。在行政組織中，行政領導者的領導風格、領導方式和領導行為都時刻影響著行政人員的心理和行為，制約著行政活動的進程。而行政領導的這些特質形成于特定的行政文化背景之下，并與之相互作用、相互影響。行政文化對行政領導的影響主要表現(xiàn)在3方面：第一，影響領導風格。領導風格是領導者在管理過程中所表現(xiàn)出來的領導作風和行為特點。每個領導者因自身素質和外在的客觀環(huán)境的不同，會有不同的領導風格。比如，有些領導傾向于通過發(fā)布命令對組織進行控制，有些領導者偏重于通過授權對組織進行柔性管理，有些領導者會時常傾聽下屬的心聲，有些領導者更喜歡通過自我判斷做出決策，等等。在行政組織中，行政文化是影響領導作風的一個重要因素，其中行政思想、行政傳統(tǒng)和行政價值觀的影響最為突出。在我國傳統(tǒng)行政領導活動中，一直將“效率”作為行政價值觀的目標追求，形成了許多政府部門以追求GDP總量為衡量政績標準的社會現(xiàn)象，行政領導的風格也多是以管理型的行政領導行為模式為主。當前，我國政府提出了“以人為本”的價值觀念，行政價值目標不再以追求“效率”為中心，而是更多關注人的發(fā)展和社會公平。因而，行政領導的風格也發(fā)生了較大的改變，突出表現(xiàn)為以服務導向為特點的行政領導行為模式。第二，影響領導行為。在行政組織中，不同的行政傳統(tǒng)、行政思想、行政心理、行政信念和行政價值會對行政領導者的領導行為產(chǎn)生不容忽視的影響。改革開放以來，在我國的行政體制建設中，依法行政思想、人民公仆意識、服務社會的價值觀念對良好的行政領導行為的產(chǎn)生發(fā)揮著至關重要的作用。但我們也會看到，封閉保守的心理、崇拜權威、享樂主義的價值觀念依然是不良行政領導行為出現(xiàn)的原因。第三，影響領導方式。主要表現(xiàn)在行政素質、領導權威和權力運行方式三個方面。領導素質一般包括知識、能力、品質、領導藝術等方面，當一個新的行政領導者進入行政組織之后，就會自然融入行政文化的氛圍之中，并在行政活動中逐漸改變著自身的素質，以適應行政系統(tǒng)的要求。領導權威是領導者實施活動的基礎，一般包括正式權威和非正式權威。行政文化對領導權威的影響，主要是對權威的認識、來源和實施產(chǎn)生作用。如在中國封建社會，權威總是和權力相伴而生；而在現(xiàn)代資本主義社會，權威的合法性決定于民主選舉和法定程序，這是特定的行政文化造成了人們對權威的不同認知。在權力的運行方式上，不同的行政文化背景下行政領導所采取的方式也不相同，比較“參與型”和“集權型”兩種行政模式便可得出結論。

（二）對行政人員的影響

行政文化對行政人員行為的影響，主要是通過行政人員接受、暗示、模仿、順從、認同和內化等潛移默化的過程，使行政人員最終成為受某種行政文化影響的一員，從而使自己的行政行為表現(xiàn)出行政文化的特征。首先，通過人的認知情感影響行政人員的行為。認知主要包括行政個體對事物的了解、信念和思想等內容。在不同的行政文化環(huán)境中，行政個體的認知方式、認知范圍、認知內容和認知深度都有很大的差異，當一定的文化環(huán)境發(fā)生變化時，行政個體的認知也會發(fā)生變化。情感主要包括行政個體對他人及工作的好惡、愛憎、喜怒等態(tài)度，行政價值、信仰等文化因素包含了特定的評價事物的標準。其次，通過主體的個性影響行政人員的行為。在心理學上，個性是指決定人的行為的普遍性和差異性的穩(wěn)定的心理傾向性和心理特征，包括人的價值觀、態(tài)度、性格差異和能力。個性決定了人的行為方式。每個人的個性的形成和發(fā)展，除了先天的因素外，還與后天的環(huán)境因素是分不開的。行政文化作為行政人員個性形成的后天性因素，通過一定的文化作用機制影響著行政個體的個性，并在一定程度上改變著行政人員的某些個性特征，從而影響行政人員的具體行政行為。第三，通過“軟約束”機制影響行政人員的行為。行政文化的“軟約束”機制主要體現(xiàn)在行政個體對行政文化所倡導的價值觀念和行為規(guī)范的認同和接受。受行政文化的影響，行政個體會在日常的行政活動中自覺地做出符合行政組織要求的行為選擇，而當行政個體的行為違反行政組織規(guī)范時，行政個體會主動地修正自己的行為方式，以符合行政組織的價值，適應行政組織的目標。行政文化能從根本上改變行政個體的舊有價值觀念，建立新的價值觀念，對于剛剛進入行政機關的人員來說，這種作用尤為凸顯。為了減少行政人員個人長期形成的傳統(tǒng)理念與整個行政組織文化的沖突，行政個體就必須接受組織的改造和約束，使自身的行為與組織的要求趨于一致。

（三）對行政組織的影響

行政組織產(chǎn)生于特定的行政文化環(huán)境，其發(fā)展也受到行政文化的影響和制約。行政文化對行政組織的影響主要體現(xiàn)在對組織目標和結構的影響。第一，對行政組織目標的影響。主要表現(xiàn)在兩方面：一是行政文化影響行政組織目標的性質。行政文化主要通過行政信念、行政價值、行政理想和行政道德等因素對行政組織目標的性質產(chǎn)生影響。一般來說，行政組織的目標是什么？應該是什么？這既是行政理想問題，也是行政價值問題。如果行政人員充分認識到行政組織中行政文化的內容，就會清楚行政組織的目標，明確自己的工作職責。二是行政文化影響行政組織的目標體系。行政組織的目標在不同的時期是不相同的，它是由不同的子目標相互作用構成的集合。行政組織在確立行政目標時，必須考慮各子目標的優(yōu)先順序問題，考慮一定時期內某一目標相對其他目標的重要性。而行政目標的排序問題要受到行政傳統(tǒng)、行政理想、行政價值等行政文化因素的影響。不同的行政文化，行政組織目標的優(yōu)先順序會有很大不同。第二，對行政組織結構的影響。主要表現(xiàn)是：一是行政價值觀影響行政組織的結構模式。一個組織的結構如何設計，在很大程度上是要受到組織價值觀念的指導，價值標準不同，組織的結構模式也就不同。在行政組織結構模式中，常見的兩種形態(tài)是集權型組織結構和分權型組織結構，前者是通過以權力為中心的價值觀建立起來的，后者則是按照以群體為中心的價值觀構建的。二是行政傳統(tǒng)影響行政組織的結構模式。行政傳統(tǒng)對行政組織結構的影響是間接的和潛在的，行政領導和行政人員對某種行政觀念、習慣和價值認同的時候，就會在設計和構建行政組織結構的過程中遵循行政傳統(tǒng)的要求。比如，我國傳統(tǒng)的行政心理是封建保守的，等級觀念較強，而受此觀念的影響，行政組織結構在設計時往往追求大而全、小而全的行政結構模式。三是行政理想影響行政組織的結構模式。行政理想是對行政活動和行政體系的期望，行政組織的結構模式要受到行政理想的指導。如果以“參與原則”、“協(xié)商原則”為行政理想的話，行政組織在設計的過程中會注意減少行政層級，以便于交流溝通；如果是以“集權原則”為行政理想，行政組織會注意加強層次控制，行政組織的結構模式會呈現(xiàn)出金字塔式的形狀。

三、行政文化發(fā)展的趨勢

行政文化是當前行政體制改革的重要內容，其發(fā)展涉及到行政理念、行政價值、行政傳統(tǒng)、行政習慣等內容的變化，它主要表現(xiàn)為四個方面：

（一）行政文化從“官僚理念”向“責任理念”轉變

在行政過程中，“官僚”常用來反映行政組織的無效率、行政管理的人格化和行政機構的過度膨脹等現(xiàn)象，它是人們對行政體系和行政活動的認知和評價。由于行政權力具有難以監(jiān)督和約束的特點，世界各國的政府都普遍存在“官僚”現(xiàn)象。因此，現(xiàn)今各國的政府都將改變“官僚理念”作為改革行政體制的重要內容，以適應充滿競爭的社會環(huán)境?！柏熑卫砟睢币笳谛姓芾磉^程中樹立高度的責任意識，承擔公共責任，除了政治責任、法律責任和行政責任外，還要承擔道德責任，對公眾和社會負責。

（二）行政文化從“管理理念”向“服務理念”轉變

傳統(tǒng)的政府管理以追求效率為價值目標，在管理時注重用嚴密的組織機構、規(guī)章制度、原則、計劃來控制被管理者。這種管理理念所帶來的是僵化的行政管理體制和低效率的行政管理效果，這與現(xiàn)在人們希望得到更公正、更廉潔、更優(yōu)質、更高效的行政理想是不相吻合的。在各國政府的長期實踐中，以公眾和社會為本位的服務行政文化逐漸取代管理主義傾向的傳統(tǒng)行政文化，最終成為行政文化發(fā)展的方向。

（三）行政文化從“封閉形態(tài)”向“開放形態(tài)”轉變

行政文化的“封閉狀態(tài)”主要表現(xiàn)在兩個方面：一是人們對行政體系和行政活動的認知局限于行政系統(tǒng)內部，忽視了行政組織與外部環(huán)境之間的交流；二是受傳統(tǒng)社會文化的影響，行政文化往往表現(xiàn)出守舊、消極、缺乏創(chuàng)新意識等特點。而現(xiàn)代行政文化主張以開放的形態(tài)去認知行政體系和行政活動，做到改變舊有的思維方式，改變不好的行政習慣和行政傳統(tǒng)。

（四）行政文化從“權力型”向“規(guī)則型”轉變

“權力型”行政文化倡導以權力為中心的行政理念，這種理念往往將行政權力凌駕于公民權利之上，行政權力支配一切。它造成的后果往往是隨意性的行政權力、無序性的行政過程、無效率的行政行為和不公平的行政后果，暗箱操作嚴重，行政違法事項較多。而要改變這種狀況，就必須樹立“規(guī)則型”的行政理念，嚴格依法行政，通過制度供給，引導服務對象按照政府的規(guī)則行動，即由權力行政轉向規(guī)則行政。

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