開發(fā)延伸價(jià)值
——?dú)v史文化街區(qū)保護(hù)開發(fā)問題探討

莊立峰

開發(fā)延伸價(jià)值
——?dú)v史文化街區(qū)保護(hù)開發(fā)問題探討

莊立峰

歷史文化街區(qū)是城市特色與風(fēng)貌的重要組成部分，是城市傳統(tǒng)文化的重要載體，擁有多重價(jià)值。本文從開發(fā)商的角度出發(fā)，探討在歷史文化街區(qū)開發(fā)過程中的難題與矛盾，通過建設(shè)中的具體問題，梳理了歷史文化街區(qū)保護(hù)開發(fā)工作中的矛盾與困惑，并提出優(yōu)化建議，以期歷史文化街區(qū)的開發(fā)能更好延伸其價(jià)值。

歷史文化街區(qū)，保護(hù)與開發(fā)，矛盾

筆者來自國(guó)家歷史文化名城——寧波，就職于寧波城建投資控股有限公司。寧波城投為市屬國(guó)企，寧波城區(qū)內(nèi)共有八大歷史文化街區(qū)和一個(gè)國(guó)家級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)，城投公司及下屬5家子公司參與了其中5處歷史文化街區(qū)和1個(gè)歷史古鎮(zhèn)的拆遷管理和保護(hù)開發(fā)建設(shè)工作。基本上，寧波成規(guī)模的歷史街區(qū)保護(hù)開發(fā)均由城投承擔(dān)。圍繞歷史街區(qū)的開發(fā)，筆者試從城投公司的角度談幾點(diǎn)看法：

1 歷史文化街區(qū)的價(jià)值體現(xiàn)

歷史文化街區(qū)是歷史的傳承、文化的傳承，甚至可以講是物質(zhì)承擔(dān)著非物質(zhì)意識(shí)形態(tài)。歷史文化街區(qū)的價(jià)值不言而喻。但是，歷史文化街區(qū)的價(jià)值體現(xiàn)通過怎樣的形式才能表達(dá)得更好呢？各個(gè)城市發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，必須通過保護(hù)與開發(fā)并重的模式才能將其價(jià)值予以充分挖掘、延伸。

保護(hù)開發(fā)之前，街區(qū)破敗，危房違建散亂布局；保護(hù)開發(fā)之后，井然有序，街面整潔配套完整。保護(hù)開發(fā)之前，塵掩美玉，文物深藏?zé)o人知曉；保護(hù)開發(fā)之后，大放光彩，文人騷客慕名而來。保護(hù)開發(fā)之前，魚龍混雜，漸成貧窮人口集聚之地；保護(hù)開發(fā)之后，文旅商賈，聚集人脈帶動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

開發(fā)，是對(duì)歷史文化街區(qū)保護(hù)的主要手段。然而，在歷史文化街區(qū)開發(fā)實(shí)踐中，往往矛盾重重。

2 歷史文化街區(qū)在保護(hù)開發(fā)中的困惑

2.1 意識(shí)形態(tài)的困惑

保護(hù)與開發(fā)的矛盾：保護(hù)和開發(fā)是對(duì)立統(tǒng)一的矛盾，兩個(gè)極端是過度保護(hù)與過度開發(fā)。歷史文化街區(qū)的價(jià)值體現(xiàn)，需在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)。如果僅強(qiáng)調(diào)保護(hù)，歷史文化街區(qū)會(huì)隨著時(shí)間的流逝而喪失價(jià)值甚至消失殆盡，如果僅強(qiáng)調(diào)開發(fā)，歷史文化街區(qū)的歷史痕跡將遭受一次浩劫。

文物與歷史街區(qū)的矛盾：歷史文化街區(qū)不全部是文物，但其保存文物特別豐富，對(duì)于文物我們要保護(hù)好，其他建筑只需要傳承歷史，能夠較完整和真實(shí)地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局及歷史風(fēng)貌，并保證區(qū)域成規(guī)模的社會(huì)文化經(jīng)濟(jì)形態(tài)。另外，開發(fā)完成的歷史文化街區(qū)，修舊如舊的，也不能簡(jiǎn)單地定義為“假古董”，而應(yīng)理解為有歷史區(qū)域風(fēng)格的建筑形態(tài)。

2.2 政策法規(guī)的困惑

（1） 文保點(diǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬及修繕

目前，各政府管理部門尚未形成文保點(diǎn)產(chǎn)權(quán)辦理的統(tǒng)一機(jī)制。部分歷史文化街區(qū)保護(hù)政策將文保點(diǎn)的土地性質(zhì)限制為劃撥。導(dǎo)致在開發(fā)時(shí)面臨較多矛盾。

基于文保點(diǎn)的屬性，歷史文化街區(qū)土地出讓時(shí)，文保點(diǎn)實(shí)質(zhì)上未納入土地出讓范圍，但文保點(diǎn)位于項(xiàng)目開發(fā)地塊內(nèi)，配套等設(shè)施均需地塊承擔(dān)，在操作中文保點(diǎn)修繕均不再單獨(dú)立項(xiàng)，相當(dāng)于紅線外施工同紅線內(nèi)施工一并實(shí)施，程序上不合規(guī)。

（2） 審批制度無法適應(yīng)歷史文化街區(qū)開發(fā)建設(shè)要求

歷史文化街區(qū)保留建筑建造年代久遠(yuǎn)，相關(guān)信息沒有完整保留，大量缺失。雖然建筑本身尺度、層高等可通過測(cè)繪予以明確，但建筑坐標(biāo)點(diǎn)，建筑用地邊界，河坎、街巷等環(huán)境要素往往同規(guī)劃局提供的原始電子地形不符，有時(shí)一個(gè)街區(qū)甚至?xí)霈F(xiàn)幾百平方米的差距，影響總圖布置、規(guī)劃許可證申領(lǐng)和規(guī)劃國(guó)土驗(yàn)收。如南塘河歷史文化街區(qū)一期：開天窗的5處文保點(diǎn)及河坎等實(shí)際地形均同原始電子地形不符，最終測(cè)繪確認(rèn)的地塊土地面積相比土地出讓時(shí)的土地面積，減少了301m2，誤差率達(dá)2%。若實(shí)際土地使用面積小于出讓面積，且在開發(fā)建設(shè)單位可接受范圍內(nèi)，建設(shè)單位尚可承諾不主張調(diào)整地塊規(guī)劃控制文本、不主張調(diào)整地塊的容積率，不主張退回多收的土地出讓金；那么一旦出現(xiàn)實(shí)際土地使用面積大于出讓面積的情況時(shí)，則無相關(guān)先例程序可參照?qǐng)?zhí)行，進(jìn)而影響相關(guān)審批進(jìn)度。

（3）無法達(dá)到新建建筑的節(jié)能、防雷消防要求

為保證歷史文化街區(qū)的傳統(tǒng)風(fēng)貌特征，新建建筑外立面等須采用體現(xiàn)歷史建筑特征的仿古構(gòu)造（如木門窗）和仿古材料，節(jié)能方面即便采取了不少措施，也僅是改善了傳統(tǒng)建筑的節(jié)能狀況，無法滿足現(xiàn)有規(guī)范要求。文物部門要求文保點(diǎn)和歷史建筑修繕設(shè)計(jì)必須遵從原有風(fēng)貌，體現(xiàn)歷史建筑的真實(shí)性，節(jié)能方面更是無法滿足現(xiàn)有規(guī)劃要求。寧波市區(qū)建筑節(jié)能從2008年開始強(qiáng)制實(shí)行，所有新建項(xiàng)目均需節(jié)能評(píng)估。建筑節(jié)能要求包括墻體、門窗、屋面幾個(gè)方面的建筑內(nèi)部節(jié)能，也包括太陽(yáng)能、地?zé)岬韧獠吭偕阅茉蠢玫墓?jié)能。古建筑的保護(hù)實(shí)施，墻體材料一般為青磚及石材，不具備節(jié)能條件；門窗多為仿古式樣（木框架和玻璃木花格形式），無法設(shè)置斷橋隔熱功能，無法滿足水密性、氣密性、風(fēng)壓“三性”測(cè)試要求。另外，再生性能源的設(shè)置也將破壞歷史文化街區(qū)風(fēng)貌和安全：如太陽(yáng)能的加裝會(huì)影響古建立面風(fēng)貌，安裝固定也存在問題；地?zé)嵯到y(tǒng)對(duì)占地面積有一定的要求，樁架鉆孔會(huì)對(duì)原狀土進(jìn)行擾動(dòng)，不利于古建筑基礎(chǔ)安全。

防雷消防方面由于歷史文化街區(qū)開發(fā)時(shí)要求保留和展現(xiàn)原有傳統(tǒng)街巷、院落、肌理，且建筑的立面形式、院落布局不同于普通建筑，無法按現(xiàn)有消防標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范設(shè)計(jì)、設(shè)置項(xiàng)目總平面、安全疏散及消防設(shè)施。同時(shí)按現(xiàn)行防雷規(guī)范設(shè)置屋面等防雷設(shè)

施后，會(huì)部分影響建筑歷史風(fēng)貌。

2.3 資金平衡的困惑

拆遷成本：歷史文化街區(qū)往往處于城市中心城區(qū)，拆遷成本相當(dāng)高。以寧波月湖西區(qū)歷史文化街區(qū)為例，拆遷費(fèi)用折算至可出讓樓面地價(jià)位于一個(gè)極高的水平。按寧波市目前地價(jià)水平僅為其一半不到，根本不可能通過二級(jí)土地市場(chǎng)平衡拆遷成本，況且尚需投入大量的地塊基礎(chǔ)配套建設(shè)資金。而且開發(fā)企業(yè)融資渠道單一，缺少社會(huì)資金的參與，這種情況造成一個(gè)歷史文化街區(qū)項(xiàng)目開發(fā)完成或者爛尾以后，歷史文化街區(qū)的開發(fā)難以為繼。

規(guī)劃指標(biāo)方面，歷史文化街區(qū)的規(guī)劃限高往往較低，多數(shù)為2層建筑帶天井仿古院落形式，容積率仍很難達(dá)到1.0以上，但土地出讓階段，國(guó)土部門為了提高土地利用率，要求出讓土地容積率至少達(dá)到1.0，造成土地出讓金被迫多交，從而影響企業(yè)投資效益和財(cái)務(wù)指標(biāo)。

2.4 建設(shè)配套的困惑

常規(guī)建筑建設(shè)程序模式無法滿足歷史文化街區(qū)開發(fā)建設(shè)的要求，建設(shè)配套矛盾較為突出。

首先是建設(shè)管理主體不明確，涉及名城委、規(guī)劃、建設(shè)、文物、文化等各部門，主管單位不明確。

其次是一些具體問題難以達(dá)成共識(shí)：

文物部門不允許保留建筑采取落架大修修繕方式，但現(xiàn)存保留建筑年久失修、損毀嚴(yán)重、柱梁?jiǎn)伪?、不均勻沉降、?cè)向變形明顯，已無法滿足正常使用功能。如寧波月湖西區(qū)歷史文化街區(qū)一期：現(xiàn)存11處歷史建筑，經(jīng)安全鑒定檢測(cè)后，部分建筑為IV類建筑，已影響結(jié)構(gòu)安全，必須盡快采取落架大修的施工方式，但文物部門認(rèn)為不能落架，不落架大修又不能滿足質(zhì)監(jiān)站的監(jiān)管要求和正常使用功能，進(jìn)而影響項(xiàng)目整體質(zhì)監(jiān)備案和驗(yàn)收。

歷史文化街區(qū)建筑密度高，巷道占比高，很少有空地去種植綠化，根本達(dá)不到常規(guī)項(xiàng)目所要求的30%綠地率。根據(jù)以往歷史文化街區(qū)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，綠地率一般只能達(dá)到5%左右。

街區(qū)內(nèi)停車位更是難以保證，因地塊內(nèi)文保單位、文保點(diǎn)和歷史建筑散布，很少有地塊具備配建大型地下停車庫(kù)的條件；街區(qū)內(nèi)巷道較密集，且基本以人行為主，一般不允許機(jī)動(dòng)車進(jìn)入街區(qū)內(nèi)，地塊內(nèi)停車位捉襟見肘，可配置的停車位和非機(jī)動(dòng)車位數(shù)量根本達(dá)不到相關(guān)規(guī)定要求，而且因歷史建筑同地塊紅線邊界較貼近，有可能使進(jìn)入街區(qū)地下車庫(kù)入口的位置同交警部門的具體標(biāo)準(zhǔn)有一定的矛盾。人防的配建更是歷史文化街區(qū)建設(shè)開發(fā)時(shí)經(jīng)常遇到的問題，因歷史街區(qū)項(xiàng)目地面建筑層數(shù)低，密度高，若布局有地下室，人防配建面積占地上建筑面積的比例可達(dá)40%左右，如寧波南塘河歷史文化街區(qū)：規(guī)劃了2個(gè)合計(jì)建筑面積為2.6萬m2的一層地下室，地上建筑面積為3.9萬m2，人防配建面積就達(dá)到了1.5萬m2，進(jìn)一步擠占了停車位指標(biāo)。

項(xiàng)目管理方面因歷史文化街區(qū)的特殊性，在招標(biāo)管理（如修繕建筑無法事先編制工程量清單，只能采取費(fèi)率下浮招標(biāo)方式）、造價(jià)管理（如為維持歷史風(fēng)貌特征，有時(shí)會(huì)采取大量老舊材料，若超過招標(biāo)限額，招標(biāo)活動(dòng)無從組織）、設(shè)計(jì)（如一般情況下，設(shè)計(jì)主體只能有一家，但往往一般設(shè)計(jì)院沒有能力承擔(dān)木結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，可能出現(xiàn)兩家設(shè)計(jì)主體）、綜合管線（受限于街巷尺度，管線間距無法滿足規(guī)范要求）、營(yíng)銷（一些歷史建筑年代久遠(yuǎn)，無從保證結(jié)構(gòu)安全使用年限）等方面，會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)單位層面上無法解決的困難和問題。

3 歷史街區(qū)保護(hù)開發(fā)中的建議

3.1 多部門協(xié)作，形成區(qū)域歷史街區(qū)開發(fā)保護(hù)協(xié)調(diào)組織

歷史街區(qū)在項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過程中往往涉及到與多部門的溝通，如國(guó)土、規(guī)劃、城管、環(huán)保、文保等，這給項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)帶來了許多難題。在具體的執(zhí)行過程中，往往滿足了一個(gè)部門的要求卻難以同時(shí)符合另一個(gè)部門的規(guī)范，這就需要政府牽頭進(jìn)行協(xié)調(diào)。且一個(gè)區(qū)域內(nèi)不同的街區(qū)開發(fā)項(xiàng)目眾多，一項(xiàng)目一協(xié)調(diào)的模式也產(chǎn)生不少弊端。若能在多部門協(xié)作的基礎(chǔ)上，在區(qū)域內(nèi)形成一個(gè)完善的歷史街區(qū)開發(fā)保護(hù)協(xié)調(diào)組織，用于協(xié)調(diào)開發(fā)保護(hù)中的各項(xiàng)矛盾，會(huì)在很大程度上有助于項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

協(xié)調(diào)組織可梳理出歷史街區(qū)的文化基因，進(jìn)而構(gòu)建適宜的法規(guī)、政策、經(jīng)濟(jì)技術(shù)環(huán)境，出臺(tái)導(dǎo)則，提高可操作性，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，以協(xié)調(diào)組織為核心，形成市、區(qū)兩級(jí)統(tǒng)一的街區(qū)保護(hù)工作管理體制。

3.2 因地制宜，政策法規(guī)充分考慮歷史街區(qū)開發(fā)建設(shè)的特殊性

如前文所述，歷史街區(qū)在報(bào)批及建設(shè)過程中遇到眾多政策性問題，給項(xiàng)目本身及開發(fā)的企業(yè)帶來了極大的困難，如建設(shè)容積率、建筑高度、綠化率、消防等等，難以滿足政策指標(biāo)的要求。因此，不妨在土地出讓控制文本編制過程中，未雨綢繆，將容積率、停車位、建筑高度、綠地率、建筑退界線（歷史文化街區(qū)不再考慮）、市政管線排布等無法滿足常規(guī)建設(shè)規(guī)范要求的規(guī)劃指標(biāo)，以日后實(shí)際可控制的指標(biāo)量寫入土地控制文本。同時(shí)就實(shí)際用地邊線同原始電子地形的差異處理措施、文保點(diǎn)（土地出讓時(shí)均開天窗處理）產(chǎn)權(quán)處理、保留建筑的修繕方式（如視安全結(jié)構(gòu)鑒定情況，可采取落架大修修繕方式）、節(jié)能要求等寫入土地出讓控制文本，為后續(xù)順利審批做好預(yù)案。若一個(gè)項(xiàng)目由多個(gè)地塊組成，規(guī)劃控制文本中注明各地塊具體規(guī)劃指標(biāo)可統(tǒng)一核算，各地塊間區(qū)間道路建設(shè)統(tǒng)一配套建設(shè)。

3.3 保護(hù)與開發(fā)并重，高度認(rèn)識(shí)到歷史街區(qū)開發(fā)的難度

企業(yè)在歷史文化街區(qū)的保護(hù)開發(fā)中承擔(dān)了主力軍的作用，而政府和社會(huì)民眾往往對(duì)歷史文化街區(qū)保護(hù)開發(fā)的認(rèn)識(shí)不及企業(yè)深刻。因此，在項(xiàng)目的開發(fā)過程中，往往難以獲得一些政策的支持，也常常會(huì)受到社會(huì)輿論甚至研究學(xué)者的質(zhì)疑。事實(shí)上，歷史文化街區(qū)這項(xiàng)龐雜的工程遠(yuǎn)不如普通房地產(chǎn)開發(fā)那樣簡(jiǎn)單，它開發(fā)歷史短，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，且涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、社會(huì)多方面因素的制約，在保護(hù)與開發(fā)兩手抓的過程中必然會(huì)遇到重重障礙，在許多嘗試性的工作當(dāng)中必然會(huì)出現(xiàn)得失偏頗。因此，政府和公眾輿論必須深刻認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)工程開發(fā)的難度，必須對(duì)歷史文化街區(qū)的保護(hù)開發(fā)工作給予充分的理解和支持，企業(yè)自身也當(dāng)重視保護(hù)和開發(fā)的平衡，既不能只顧保護(hù)而制約了開發(fā)，也不能開發(fā)過度而忽視了保護(hù)。

我國(guó)歷史文化遺存是每座城市不可復(fù)制的獨(dú)特資源，是地方文化遺產(chǎn)和地域文化特征的延續(xù)。寧波作為國(guó)家級(jí)歷史文化名城，擁有深厚的歷史積淀和豐富的文化遺存，如何讓這些寶貴的歷史文化資源煥發(fā)生機(jī)，做到既尊重歷史，承載歷史文化的傳承功能，又創(chuàng)造效益，成為現(xiàn)代都市發(fā)展的重要資源，是當(dāng)前城市建設(shè)中所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

Developing Extensible Value: On the Development of Historic Conservation Areas

ZHUANG Lifeng

As an integrate part of urban features and the carrier of traditional urban culture, historic conservation areas have multiple values. From the developer's perspective, this paper aims to identify the problems confronting the development of historic conservation areas. By reviewing and summarizing the practical problems, it both presents the developers' confusions and proposes ways to better extend the values of historic conservation areas.

historic conservation areas, conservation and development, conflicts

寧波城建投資控股有限公司

2014-10-25