新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)換與改革政策調(diào)整

康遠(yuǎn)志

（韓山師范學(xué)院 數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)系，廣東 潮州 521041）

新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)換與改革政策調(diào)整

康遠(yuǎn)志

（韓山師范學(xué)院 數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)系，廣東 潮州 521041）

新型城鎮(zhèn)化是驅(qū)動(dòng)未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，中國(guó)的城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了從中央到地方，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到跨國(guó)公司推動(dòng)的歷程。在城鎮(zhèn)化的動(dòng)力呈多元化的局面下，城鎮(zhèn)化應(yīng)充分發(fā)揮大城市和城市群的聚集效應(yīng)，遵循生產(chǎn)效率的分布和人口流動(dòng)的方向，打造環(huán)渤海、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群和歐亞大陸橋通道、長(zhǎng)江黃金水道城市帶。政府應(yīng)在尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)則的基礎(chǔ)上，通過(guò)推進(jìn)財(cái)稅、土地、戶籍等制度創(chuàng)新和公共政策配套改革，釋放城鎮(zhèn)常住非戶籍人口的消費(fèi)潛力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化、公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)發(fā)展均衡化發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化；市民化；城市群；消費(fèi)潛力

發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展歷史證明，人口的流動(dòng)和城市化是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。而中國(guó)的城鎮(zhèn)化有著非常特殊的厲程，1949年至1978年，城鎮(zhèn)化進(jìn)程總體速度非常緩慢，城市人口的比重僅由11.2%上升到17.9%，嚴(yán)重滯后于工業(yè)化；1978年至1992年，受農(nóng)村體制改革的“制度性紅利”釋放和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城市改革雙重推動(dòng)，沿海地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，城市化率由17.9%上升至26.9%；1992年至2011年受地方政府工業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造驅(qū)動(dòng)，城市化率由27.5%提升至51.27%，幾千年來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，進(jìn)入了諾瑟姆曲線第二階。預(yù)計(jì)到2030年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%～70%。然而，以常住人口比例計(jì)算的城鎮(zhèn)化率無(wú)法真實(shí)地反映中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程?！稗r(nóng)民工”只是“半城市化”的常住人口，呈現(xiàn)的是“候鳥(niǎo)式”的就業(yè)轉(zhuǎn)移模式，在醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面與戶籍城鎮(zhèn)居民不同。在人口規(guī)模和人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)二元分割、地方政府GDP錦標(biāo)賽等因素影響下，新型城鎮(zhèn)化在驅(qū)動(dòng)模式和政策方面到了轉(zhuǎn)換、調(diào)整和再平衡的新階段了。

一、中國(guó)城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)模式

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的驅(qū)動(dòng)得到了大量研究的支持。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化的空間格局、經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景都發(fā)生較大變化，歷史背景的多樣性也決定了中國(guó)的城鎮(zhèn)化存在區(qū)域差異，最明顯的例子就是深圳在改革開(kāi)放背景下30來(lái)年的從無(wú)到特大城市的飛速崛起。在不同的發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的模式存在差異。但總體而言，宏觀上經(jīng)歷了從中央政府主導(dǎo)到地方政府推動(dòng)，微觀上經(jīng)歷了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到跨國(guó)公司拉動(dòng)，當(dāng)前的驅(qū)動(dòng)力愈加多元化。

（一）從中央政府主導(dǎo)到地方政府推動(dòng)

建國(guó)后，我們選擇了經(jīng)濟(jì)趕超發(fā)展戰(zhàn)略，在趕超戰(zhàn)略資源約束下經(jīng)濟(jì)實(shí)行計(jì)劃管理體制，國(guó)家在很短的時(shí)間內(nèi)建立了相對(duì)齊全的工業(yè)體系，但城市化非常慢。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超戰(zhàn)略，扭曲了各種要素的價(jià)格，戶籍管理等配套制度的分割形成了城鄉(xiāng)隔離的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元社會(huì)，農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)是非常不自由的，且城市吸納的農(nóng)村就業(yè)人口非常少。期間政府是城市化動(dòng)力的主體，支配了中國(guó)20世紀(jì)50年代至70年代的城市化進(jìn)程。[1]

改革開(kāi)放后，城鎮(zhèn)化發(fā)展更多來(lái)自地方政府有意識(shí)的主動(dòng)推進(jìn)。地方政府及地方官員在政治意義上的晉升機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)意義上的財(cái)政收支最大化激勵(lì)下，都試圖將地方GDP或GDP增速最大化。對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的政治體制使GDP成為考核的重要指標(biāo)，再加上分稅制改革后，地方政府為了財(cái)政收入或財(cái)政開(kāi)支最大化選擇盡可能將稅基做大，將GDP做大。我們看到的是各級(jí)地方政府針對(duì)本土、外地或境外企業(yè)的大規(guī)模的“招商引資”。由于地方政府組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很容易得到銀行貸款，土地又掌握在地方政府手中，于是“經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)”、“產(chǎn)業(yè)工業(yè)園”遍地開(kāi)花，加快了工業(yè)化、土地城鎮(zhèn)化和農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)的速度，成為各地城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新生長(zhǎng)點(diǎn)。

（二）從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到跨國(guó)公司

以‘蘇南’地區(qū)為代表的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)在的中央政策推動(dòng)下80年代出現(xiàn)了迅猛增長(zhǎng)，期間國(guó)家對(duì)人口流動(dòng)政策放寬，農(nóng)民加速向小城鎮(zhèn)流入推進(jìn)了城市化進(jìn)程；崔功豪和馬潤(rùn)潮[2]等認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展推動(dòng)的城鎮(zhèn)化是一種“自下而上”城市化。即以鄉(xiāng)村集體或個(gè)人為投資主體，由基層政府和農(nóng)民自主推動(dòng)，以農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為動(dòng)力，以農(nóng)村勞動(dòng)力就近就地轉(zhuǎn)移為模式，建立小城鎮(zhèn)的城市化過(guò)程。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始衰落，而同期全球化進(jìn)程加快，全球產(chǎn)業(yè)分工調(diào)整，歐、美、日本等工業(yè)國(guó)家制造業(yè)大量向亞太、拉美地區(qū)轉(zhuǎn)移。上海浦東、蘇州工業(yè)園、深圳富士康等東部沿海地區(qū)的“開(kāi)發(fā)區(qū)”和“工業(yè)園區(qū)”吸引了大量跨國(guó)公司資本，外資企業(yè)和出口型制造業(yè)快速發(fā)展，吸引了大量農(nóng)村勞動(dòng)力“離土離鄉(xiāng)”的大規(guī)?？鐓^(qū)域流動(dòng)就業(yè)。地方政府為吸引外資而設(shè)立的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)等成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要空間載體，與城市空間和城市布局共同演進(jìn)?？鐕?guó)公司在中國(guó)沿海地區(qū)城市化進(jìn)程上發(fā)揮了特別的作用，在跨國(guó)資本引領(lǐng)、城鄉(xiāng)擴(kuò)散、開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)集聚等力量的共同作用下，跨國(guó)公司集聚地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)發(fā)展發(fā)生了巨大變化，形成了一種“外向型城市化”。[3]

二、新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)換

（一）遵循生產(chǎn)效率分布和人口流向，推動(dòng)大城市及城市群（帶）發(fā)展

在城市經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)中，已經(jīng)有不少關(guān)于城市規(guī)模、聚集效應(yīng)、空間效應(yīng)的論證，說(shuō)明存在最優(yōu)城市規(guī)模和城市間的空間正向作用。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)城市化是“小城鎮(zhèn)”還是“大城市”模式曾有爭(zhēng)論，1983年，費(fèi)孝通發(fā)表《小城鎮(zhèn)大問(wèn)題》，指出了“離土不離鄉(xiāng)”的村鎮(zhèn)工業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展模式是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、解決剩余人口就業(yè)出路的一個(gè)好途徑。同時(shí)有不少學(xué)者指出“小城鎮(zhèn)論”忽視城市規(guī)模效益，提出對(duì)發(fā)展大城市的重視。李迎生[4]研究表明百萬(wàn)人口及以上大城市的經(jīng)濟(jì)效益各項(xiàng)指標(biāo)顯著高于中小城市，王小魯[5]利用600多個(gè)中國(guó)城市數(shù)據(jù)對(duì)不同規(guī)模城市的聚集效應(yīng)進(jìn)行了測(cè)算，發(fā)現(xiàn)人口規(guī)模在100萬(wàn)至400萬(wàn)人的大城市，凈規(guī)模收益最高。十七大報(bào)告提出要“以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群。“十八大報(bào)告提出要“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局”。

從全球范圍來(lái)看，盡管各國(guó)城鎮(zhèn)化具體模式不同，但大城市和城市群(帶)發(fā)展是必經(jīng)階段。大城市發(fā)展帶來(lái)了規(guī)模效應(yīng)、聚集效應(yīng)、專業(yè)化分工、知識(shí)和技術(shù)外溢，大城市和城市群充分發(fā)揮了產(chǎn)業(yè)和就業(yè)的聚集效應(yīng)，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)布局發(fā)揮了重要作用，吸引了大量人口向大城市流動(dòng)。這從動(dòng)態(tài)上提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率，支撐了大城市的生產(chǎn)活動(dòng)和市民的生活并帶動(dòng)周邊小城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展，使之形成合理的產(chǎn)業(yè)分工和聯(lián)系。[6]這在歐洲、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和韓國(guó)、巴西等新興經(jīng)濟(jì)體城鎮(zhèn)化歷程中表現(xiàn)得很明顯。日本城鎮(zhèn)化率在1950～1970年進(jìn)入50%～70%的城市化快速發(fā)展階段后，城鎮(zhèn)化發(fā)展主要由東京、大阪和名古屋三大都市圈驅(qū)動(dòng)，三大都市圈人口占全國(guó)總?cè)丝诒戎貜?0%提高到47%。這些年來(lái)，中國(guó)大城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模增長(zhǎng)迅速。中國(guó)的人口流動(dòng)也主要流向北京、上海、廣州、深圳及各省會(huì)和計(jì)劃單列市等大城市，統(tǒng)計(jì)顯示人口超過(guò)100萬(wàn)的大城市數(shù)量從2008年的122個(gè)到2013年已經(jīng)增加到160多個(gè)。2000年居民超過(guò)800萬(wàn)的城市人口占總?cè)丝诒戎貫?.1%，到了2010年比例上升了差不多三位達(dá)到了5.9%，第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)非戶籍就業(yè)人口80%集中于上海、深圳、北京、東莞、廣州等50個(gè)城市，且排名前十的城市的人口流入占比達(dá)到了44%；以長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀環(huán)渤海地區(qū)為代表的三大城市群已具規(guī)模，經(jīng)濟(jì)總量2012年已占全國(guó)約40%。但從國(guó)際比較來(lái)看，中國(guó)的大城市數(shù)量仍偏少，中國(guó)總體仍是城市數(shù)量眾多，人口規(guī)模不足。6.9億城鎮(zhèn)常住人口中，只有60%左右居住在650多個(gè)城市（省、地、縣），有40%左右即2.8億居住在近2萬(wàn)個(gè)鎮(zhèn)區(qū)”。著名城市經(jīng)濟(jì)學(xué)家亨德森（Henderon，2007）認(rèn)為中國(guó)城市人口規(guī)模的不足影響了生產(chǎn)效率，地級(jí)城市的規(guī)模如果擴(kuò)大一倍，可使單位勞動(dòng)的產(chǎn)出增長(zhǎng)20%～35%。[7]就800萬(wàn)人口及以上的大城市和特大城市而言，東京人口占日本城市人口的41%，GDP占日本的18%；首爾人口占韓國(guó)城市人口的25%，而GDP占24%；而上海人口只占中國(guó)城市人口的3%，GDP占全國(guó)的4.4%，我們認(rèn)為我國(guó)800萬(wàn)人口以上的大城市和特大城市整體而言仍有提升的空間。未來(lái)城鎮(zhèn)化的空間布局應(yīng)服從生產(chǎn)效率和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分布及并體現(xiàn)人口流向。從城市空間的相互作用看，長(zhǎng)三角、珠三角沿海地區(qū)的小城鎮(zhèn)因鄰近大城市，交通方便，能夠享受到產(chǎn)業(yè)聚集在城市間的溢出效應(yīng)，表現(xiàn)出很強(qiáng)的活力。當(dāng)前人口主要流向環(huán)渤海、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市圈和鄭州、武漢、長(zhǎng)株潭、皖江、成渝“十字”城市帶。[8]未來(lái)應(yīng)著力打造環(huán)渤海、長(zhǎng)三角和珠三角三大城市群和歐亞大陸橋通道、長(zhǎng)江黃金水道城市帶。

（二）從投資拉動(dòng)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)換，釋放城市農(nóng)民工消費(fèi)潛力

中國(guó)城市化長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化的的狀態(tài)在1990年后開(kāi)始得到調(diào)整，主要表現(xiàn)為90年代后開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)重工業(yè)化過(guò)程，期間重工業(yè)增長(zhǎng)速度持續(xù)快于輕工業(yè)。城市化以地方政府開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、工業(yè)園（產(chǎn)業(yè)園）建設(shè)，大中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造為主要驅(qū)動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)因素為城市建設(shè)帶來(lái)的以基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)建設(shè)為主體的投資需求拉動(dòng)，但較高的投資率和較低的消費(fèi)率形成了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不平衡，如果說(shuō)過(guò)去中國(guó)的城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)在投資的迅猛增長(zhǎng)，那么未來(lái)的城鎮(zhèn)化將更多的體現(xiàn)在消費(fèi)的增加上，即城鎮(zhèn)居民消費(fèi)的釋放，特別是城市農(nóng)民工消費(fèi)潛力的釋放。

工業(yè)化及城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展釋放了大量就業(yè)機(jī)會(huì)，大量的農(nóng)村勞動(dòng)人口進(jìn)入城市就業(yè)。然而，被統(tǒng)計(jì)為城市常住人口的農(nóng)民工及其家屬，并沒(méi)有享受到與城市戶籍居民均等的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)。在收入水平、福利待遇、社會(huì)保障、教育醫(yī)療等存在巨大差異情況下，基于對(duì)未來(lái)的預(yù)期，農(nóng)民工及其家屬與城市居民在消費(fèi)方面，無(wú)論從消費(fèi)水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)觀念與習(xí)慣等哪個(gè)角度觀察，兩者都有顯著的差異。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查研究表明：2007年農(nóng)民工的平均消費(fèi)傾向?yàn)?5.9%，而城鎮(zhèn)居民平均消費(fèi)傾向?yàn)?5%；在農(nóng)民工的消費(fèi)支出中，大部分用作食品消費(fèi)，恩格爾系數(shù)平均達(dá)56.7%。[9]農(nóng)民工的非市民化是一種不完全的城市化，妨礙了城市化促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展和擴(kuò)大消費(fèi)需求的城市功能的發(fā)揮，抑制了城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力轉(zhuǎn)化再平衡進(jìn)程中，未來(lái)的城鎮(zhèn)化應(yīng)轉(zhuǎn)向居民消費(fèi)潛力的釋放，特別是農(nóng)民工消費(fèi)水平的提高，其重要性表現(xiàn)為“擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力”。這個(gè)擴(kuò)大消費(fèi)的潛力有多大？我們按城鎮(zhèn)常住人口與非農(nóng)戶籍人口數(shù)量差異來(lái)作一簡(jiǎn)單推算，2010年中國(guó)非農(nóng)戶籍比例為34.2%，而2010年的城鎮(zhèn)化率為49.9%，相差約16%。按第六次人口普查中國(guó)2010年約13.4億人口推算，即有將近2.15億城鎮(zhèn)常住農(nóng)業(yè)戶籍人口。如果這兩億多人口的未來(lái)的消費(fèi)模式全部城市化，其釋放的消費(fèi)潛力將相當(dāng)巨大。

三、新型城鎮(zhèn)化的改革政策調(diào)整

（一）推進(jìn)公共財(cái)稅及服務(wù)體制改革，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)主要是教育、醫(yī)療、居住、社會(huì)保障等方面?！熬然卑瑓^(qū)域之間相對(duì)平衡、城鄉(xiāng)之間相對(duì)平衡、城鎮(zhèn)戶籍居民與非戶籍居民之間的相對(duì)平衡。人口在城市的聚集導(dǎo)致相當(dāng)部分城市資源的稀缺程度加劇，需要提供滿足城市人口公共品或準(zhǔn)公共品消費(fèi)的供給制度：該制度的特征就是共享城市聚集效應(yīng)、分工效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和知識(shí)和技術(shù)溢出效應(yīng)，在該機(jī)制的成功運(yùn)作下，農(nóng)民可以在城市聚集效應(yīng)吸引下，進(jìn)入城市并融入現(xiàn)代城市生活。但公共共享的成本分?jǐn)偤茈y協(xié)調(diào)，在集體行動(dòng)中，因搭便車廣泛存在，“囚徒困境”時(shí)常出現(xiàn)。在城市特別是大城市推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化面臨的核心問(wèn)題是地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和戶籍居民與非戶籍居民的利益分割問(wèn)題。戶籍居民出于利益考慮總是不太愿意讓非戶籍居民平等分享區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)。當(dāng)前資金的匾乏依然是地方政府足額供給教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的約束和瓶頸。要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的資金需求是巨大的，問(wèn)題的解決要結(jié)合財(cái)稅制度改革配套進(jìn)行。可以通過(guò)平衡中央和地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)來(lái)進(jìn)行行政約束，中央層面，增加公共服務(wù)開(kāi)支，使更多資源向民生轉(zhuǎn)移，地方層面，改革充實(shí)地方財(cái)政體系，通過(guò)開(kāi)征房產(chǎn)稅、消費(fèi)稅等確立地方新的主體稅種，改善地方政府的短期化行為及對(duì)土地財(cái)政的依賴。對(duì)于可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)，應(yīng)實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)與使用者付費(fèi)，積極引入民間資本參與城市公用事業(yè)改制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在財(cái)稅制度改革的同時(shí)，城市公共服務(wù)的供給還應(yīng)引入新的機(jī)制。美國(guó)埃莉諾奧斯特羅姆教授提出了“公共池塘”[10]理論，為公共品供給與消費(fèi)提供了一個(gè)制度安排，在公共池塘中利益是分享的，而池塘則是一體化的。比如當(dāng)前高速公路收費(fèi)站點(diǎn)多，若將事個(gè)路網(wǎng)作為一個(gè)“公共池塘”，車輛通過(guò)某一集資主體建設(shè)路段，不停車?yán)U費(fèi)，通過(guò)電子攝像將信息傳遞到后臺(tái)，通行費(fèi)用由結(jié)算中心劃歸各出資主體。[11]比如中國(guó)現(xiàn)在的社會(huì)保障制度有公務(wù)員、事業(yè)單位體系、城鎮(zhèn)職工體系和城鄉(xiāng)居民體系同時(shí)運(yùn)行，可將原屬于不同體系下的社會(huì)保障資金，組建統(tǒng)一的社會(huì)保障資金池，按照股權(quán)制來(lái)構(gòu)建一個(gè)全民共享的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制。

（二）推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)資本化

盡管城市土地?cái)U(kuò)張快于人口擴(kuò)張是全球多數(shù)經(jīng)濟(jì)體城市化的共性，但因土地制度的差異，表現(xiàn)出不同的特征。中國(guó)的城鎮(zhèn)化一個(gè)顯著特征是“土地城鎮(zhèn)化”。我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地必須通過(guò)土地征收來(lái)進(jìn)行，地方政府在土地市場(chǎng)上保持獨(dú)家壟斷地位。隨著城市化進(jìn)程的加速，農(nóng)村土地城市化溢價(jià)越來(lái)越高，但當(dāng)前的土地征收制度在征地范圍、征地補(bǔ)償、征地程序和對(duì)失地農(nóng)民的安置等方面存在諸多缺陷，在土地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋凳找娴姆峙渲?，失地農(nóng)民大約只能得5%～10%，從而引發(fā)大量社會(huì)問(wèn)題。城鎮(zhèn)居民家庭大都通過(guò)房改政策或市場(chǎng)購(gòu)買持有已增值的住房財(cái)產(chǎn)，而因農(nóng)村土地制度改革滯后，農(nóng)村居民家庭依托于土地的財(cái)產(chǎn)性收入受到很大限制，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)效應(yīng)無(wú)法有效發(fā)揮，制約了農(nóng)民收入及消費(fèi)需求增長(zhǎng)。從解決城市化進(jìn)程用地需求、社會(huì)矛盾化解、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)保障等各方面講，都應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革，主要應(yīng)包括征地制度、土地增值收益分配、農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)等方面的探索。應(yīng)切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)，增加農(nóng)民在農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋凳找娣峙渲械姆蓊~，地方政府應(yīng)將土地出讓收入的大部分定向用于農(nóng)民工公共服務(wù)均等化的提升。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索，則要全面地完成土地確權(quán)，推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地的集約化、規(guī)?；\(yùn)作以符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)要求，使農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)得到落實(shí)。

（三）建立統(tǒng)一的戶口登記制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化

建國(guó)后，趕超戰(zhàn)略扭曲了要素的價(jià)格，配套的城鄉(xiāng)戶籍管理制度的分割了城鄉(xiāng)，形成了二元經(jīng)濟(jì)和二元社會(huì)，市場(chǎng)化改革后，城鎮(zhèn)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)釋放出大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，大量的農(nóng)民工來(lái)到沿海城鎮(zhèn)就業(yè)，但他們?nèi)匀皇寝r(nóng)民身份，形成中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化“歡迎打工，拒絕落戶”。當(dāng)前的戶籍管理制度己落后于快速的城市化進(jìn)程，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民市民化是未來(lái)的改革方向。從政府已公布的文件看，北京、上海、廣州、深圳等特大城市和中小城市（鎮(zhèn)）的戶籍制度改革有所差異，中小城市、縣城落戶政策將放寬，京、滬等特大城市將趨嚴(yán)。這里面主要考慮的是特大城市的環(huán)境等各方面的承載能力，但當(dāng)前中國(guó)大城市及特大城市的集聚優(yōu)勢(shì)和勞動(dòng)生產(chǎn)率還存在進(jìn)一步提高的空間。所以特大城市周邊的中小城市是未來(lái)戶籍登記制度改革的突破方向和首要突破區(qū)域。未來(lái)的應(yīng)放松北京、上海等特大城市周邊中小城市（鎮(zhèn)）落戶條件，并將周邊的中小城市（鎮(zhèn)）通過(guò)軌道交通與大城市的主城區(qū)相連。外來(lái)人口要獲得當(dāng)?shù)爻鞘械墓卜?wù)，也要通過(guò)自身努力實(shí)現(xiàn)，如歐美的投資移民、技術(shù)移民，或深圳當(dāng)前的落戶積分制。

（四）推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡化

新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)與農(nóng)村是一個(gè)相互支持、均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程。城鎮(zhèn)化的結(jié)果應(yīng)是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民、繁榮農(nóng)村而不是相反。鄉(xiāng)村的“多樣性”和平穩(wěn)健康的發(fā)展，對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程非常重要，構(gòu)建同一性、差異性共生的協(xié)同的城鄉(xiāng)發(fā)展模式是新型城鎮(zhèn)化重要議題。這要求突破和消除城鄉(xiāng)之間在社會(huì)保障、社會(huì)福利等方面的“二元”制度性分割狀態(tài)，彌補(bǔ)在這些領(lǐng)域的歷史“欠賬”，在資源配置上要做到城鄉(xiāng)均衡，使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)形成融合，使新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同推進(jìn)、協(xié)同發(fā)展。

總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)城鎮(zhèn)化是與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型是同步推進(jìn)的，影響城鎮(zhèn)化的模式的因素有經(jīng)濟(jì)、自然資源察賦、人文地理環(huán)境、政府干預(yù)等多方面。政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中起到很重要的作用。通常說(shuō)來(lái)，政府的職能主要是通過(guò)對(duì)城市空間布局、功能分區(qū)、市政建設(shè)、公共設(shè)施和道路布局合理規(guī)劃等管理制度創(chuàng)新和公共政策來(lái)引導(dǎo)協(xié)調(diào)城市發(fā)展，而市場(chǎng)通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)引吸人口流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)的空間聚集來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)化。尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)則是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的前提和基礎(chǔ)。

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