行政忠誠:提升公務(wù)員履職能力的倫理學(xué)思考

馮 磊

(中共晉城市委黨校，山西長治048000)

行政忠誠是行政倫理的一個(gè)基本規(guī)范，是行政主體應(yīng)有的一種道德。在中國傳統(tǒng)的儒家思想體系中，忠誠占據(jù)著重要的核心地位。當(dāng)前，公共行政依然把忠誠作為公務(wù)員重要的道德修養(yǎng)，并要求他們通過自己的忠誠實(shí)踐來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的公共利益。但在實(shí)踐過程中，往往由于不同忠誠價(jià)值的沖突而使行政主體陷入困境，使行政忠誠維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的道德價(jià)值無法體現(xiàn)。鑒于此，公務(wù)員必須努力提升自身的忠誠修養(yǎng)，以此來解決各種忠誠價(jià)值的矛盾沖突，更好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)國家和人民的利益。

一、行政忠誠及其實(shí)踐困境

1.行政忠誠的內(nèi)涵。關(guān)于忠誠，朱熹有這樣的論述:“一心之謂誠，盡心之謂忠。”(《論語三·學(xué)而中》，《朱子語類》卷第二十一)在這里，“誠”和“忠”屬于兩個(gè)不同的范疇，一個(gè)是靜態(tài)的價(jià)值存在，一個(gè)是動(dòng)態(tài)的行為過程，即“誠”是“一心”，是心和天理相統(tǒng)一、相合一的自然狀態(tài)，而“忠”則是一種盡心竭力的外在行為。那么，這兩個(gè)不同范疇的事物是怎樣統(tǒng)一起來的呢?朱熹又說:“誠是心之本主，忠又誠之用處。”(《論語三·學(xué)而中》，《朱子語類》卷第二十一)也就是說，“誠”這種心和天理相統(tǒng)一的靜態(tài)的道德價(jià)值要外化和體現(xiàn)出來就要通過“忠”這一盡心竭力的外在行為，即“忠”為“誠之用處”，這就是忠誠的內(nèi)涵，它是“誠”的道德價(jià)值和“忠”的道德實(shí)踐的統(tǒng)一。

行政忠誠是忠誠道德在公共行政領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，由行政主體在執(zhí)行國家意志過程中表現(xiàn)出來，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，真心實(shí)意、積極理性、高尚執(zhí)著的美德［1］。在這里，“誠”的價(jià)值就是公共利益的實(shí)現(xiàn)，具體體現(xiàn)為黨、國家和人民的利益，它需要通過公務(wù)員盡心竭力的“忠”的行為來體現(xiàn)。

2.行政忠誠的實(shí)踐困境。公務(wù)員的職業(yè)角色要求他們要努力地忠誠于黨和人民的事業(yè)，促成行政忠誠由道德價(jià)值向道德實(shí)踐的轉(zhuǎn)化。但這個(gè)轉(zhuǎn)化過程并不總是一帆風(fēng)順，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)的行政實(shí)踐中，公共利益這個(gè)最高的忠誠價(jià)值往往受到其他價(jià)值因素的影響，比如個(gè)人利益的誘惑、上級的命令等等，這些都會(huì)使公務(wù)員在不同的價(jià)值要求中陷入忠誠困境。

忠誠困境屬于行政倫理困境的一種。著名的行政倫理學(xué)家特里·庫珀把行政倫理困境描述為:面對不同的期盼和傾向，而且它們又都具有重大的價(jià)值時(shí)，我們會(huì)覺得煩惱不堪，總是為采取何種方法而痛苦［2］。忠誠困境也同樣如此，在公共利益之外有很多的忠誠價(jià)值對公務(wù)員來說非常重要，如對家庭的忠誠、對友情的忠誠、對公眾合理個(gè)人利益的忠誠等等，當(dāng)這些不同的忠誠價(jià)值要由同一個(gè)公務(wù)員承擔(dān)和實(shí)踐的時(shí)候，往往會(huì)造成公務(wù)員的選擇困難。

由此可見，公務(wù)員的忠誠困境主要來自不同忠誠價(jià)值的沖突。因此，公務(wù)員就需要通過對自身忠誠道德修養(yǎng)的提升來為諸多價(jià)值進(jìn)行一個(gè)合理的排序和正確的取舍，以此減少公務(wù)員的忠誠困境。

二、提升忠誠道德修養(yǎng)的途徑

1.提升個(gè)人忠誠認(rèn)知，理性對待行政忠誠。忠誠認(rèn)知的提升有助于公務(wù)員正確認(rèn)識和分析各種忠誠需求的價(jià)值，從而理性地對這些價(jià)值進(jìn)行取舍和排序。

理性判斷忠誠價(jià)值。來自組織方面的影響主要是科層制組織“價(jià)值中立”的忠誠要求?？茖又平M織是目前中國行政機(jī)關(guān)的主要組織方式，其結(jié)構(gòu)形式呈金字塔狀，由諸多層級疊摞起來?？茖又平M織的運(yùn)行方式是“命令驅(qū)動(dòng)型”，組織的命令是推動(dòng)組織運(yùn)轉(zhuǎn)的強(qiáng)大動(dòng)力。為了確保運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，組織要求公務(wù)員在面對命令時(shí)要做到“價(jià)值中立”，也就是要不假思索地、迅速地去執(zhí)行組織的命令，“就好像這命令與自己的信念想法完全一致一樣?！保?］在這樣的要求下，面對組織的命令，公務(wù)員首先考慮的不是命令合理或者合法的問題，而是如何把它迅速轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的問題。這種對組織命令不做價(jià)值判斷的忠誠實(shí)踐是盲目忠誠最真實(shí)的體現(xiàn)。

此外，公務(wù)員的個(gè)人心理因素也直接影響他的價(jià)值判斷，這里是指人們面對權(quán)威時(shí)無意識服從的個(gè)人心理傾向。著名的米爾格拉姆實(shí)驗(yàn)證明，面對權(quán)威命令，即使是臨時(shí)招募而來的人也會(huì)無意識地放棄自己的道德價(jià)值判斷，選擇對實(shí)驗(yàn)權(quán)威的服從，那么一個(gè)經(jīng)過科層制組織文化洗禮的公務(wù)員面對組織要求當(dāng)然存在絕對服從的素質(zhì)。

其實(shí)，公共行政并不是一個(gè)“價(jià)值中立”的范圍，而是一個(gè)時(shí)時(shí)需要進(jìn)行價(jià)值判斷和忠誠選擇的領(lǐng)域。所以，公務(wù)員必須對自己的忠誠價(jià)值判斷能力有意識地進(jìn)行提升，把對公共利益的忠誠而不是對組織權(quán)威命令的忠誠作為一種習(xí)慣，以此來突破組織“價(jià)值中立”的要求，突破自己對權(quán)威無意識服從的心理定式。

理性對待公利與私利。公務(wù)員要對公共利益和個(gè)人利益有一個(gè)理性的分析排序，以減少自己的忠誠困境。首先要理性對待公共利益。一方面要認(rèn)識到公共利益是最優(yōu)先的忠誠價(jià)值，這是因?yàn)楣怖媸屈h和人民的根本利益，是事關(guān)國家發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人民幸福的大事，公務(wù)員不能因?yàn)樽约旱囊患核嚼绊懝怖娴膶?shí)現(xiàn)，而且沒有國家的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定，公務(wù)員的個(gè)人利益也難以得到保障。因此，在公共利益和個(gè)人利益之間，公務(wù)員應(yīng)該首先考慮對公共利益的忠誠。另一方面，要對公共利益的邊界有一個(gè)合理的界定。長期以來，雖然對公共利益的忠誠占據(jù)著行政實(shí)踐的道德制高點(diǎn)，但很多時(shí)候，人們對于公共利益的邊界還沒有一個(gè)清晰的界定。這種界定的模糊性主要在于公共利益的相對性，因?yàn)楣怖媸窍鄬τ趥€(gè)人利益而存在的，而個(gè)人利益的范圍又是可以隨著人的意志而自由改變的。正如費(fèi)孝通先生所言，中國的社會(huì)結(jié)構(gòu)是一種差序格局，在這個(gè)格局中，個(gè)人是中心，其他的價(jià)值圍繞個(gè)人，依據(jù)和個(gè)人關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近形成一圈一圈的關(guān)系網(wǎng)。離個(gè)人越近的價(jià)值，代表它和個(gè)人利益的關(guān)系越緊密，離個(gè)人利益越遠(yuǎn)的價(jià)值，代表它逐漸超出個(gè)人利益的范疇，擴(kuò)展為公共利益。由于人們的認(rèn)知程度不同，他們對同一對象的價(jià)值歸屬的劃分也各不相同，所以公共利益和個(gè)人利益的范圍常常隨著個(gè)人意志而改變。這種相對性導(dǎo)致公共利益的邊界不清，使它和個(gè)人利益難免產(chǎn)生沖突。

據(jù)此，公務(wù)員要對公共利益的邊界有一個(gè)合理的劃定，尤其是在政府的公共政策有可能與公眾的個(gè)人利益發(fā)生沖突的時(shí)候，必須在決策之前，通過和公眾的交流溝通來取得對相關(guān)決策的價(jià)值共識，并依據(jù)共識來合理劃定決策的價(jià)值歸屬。只有這樣才可以有效地避免公共政策打著公共利益的旗號侵犯公民個(gè)人的合理利益，也可以避免公眾以維護(hù)個(gè)人利益為由阻礙公共利益的實(shí)現(xiàn)。

2.健全忠誠道德立法，依法規(guī)范行政忠誠。羅爾斯曾說過，個(gè)人職責(zé)的確定依賴于制度，當(dāng)制度有了倫理的內(nèi)涵，個(gè)人才能具有道德的行為。因此，我們有必要對忠誠道德進(jìn)行立法，以使公務(wù)員在面對忠誠困境時(shí)能夠依法找到化解之道。

中國現(xiàn)行的《公務(wù)員法》已經(jīng)開始注重公務(wù)員的忠誠道德實(shí)踐問題，比如第53條就把以往的公務(wù)員要“服從命令”改為要“服從和執(zhí)行上級依法做出的決定和命令”［4］;第54條則做了更為明確的規(guī)定和說明。

首先，法律要能夠明確地指導(dǎo)公務(wù)員的忠誠選擇。比如《公務(wù)員法》第54條規(guī)定:“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級的決定或命令有錯(cuò)誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見。”［4］這個(gè)規(guī)定看似增加了公務(wù)員忠誠選擇的自主性，但在現(xiàn)實(shí)中卻往往難以落實(shí)。因?yàn)椤翱梢浴笔潜硎驹S可的意思，就是面對上級命令，法律賦予公務(wù)員權(quán)利，許可他提出不同的意見，但僅僅是許可而已，至于要不要真正轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，最終的決定權(quán)在公務(wù)員那里。在現(xiàn)實(shí)的忠誠實(shí)踐中，雖然法律規(guī)定我們可以提意見，而且法律的忠誠價(jià)值要高于上級命令的忠誠價(jià)值，可是由于上級的態(tài)度對公務(wù)員的影響更為直接迅速，所以有時(shí)候即使是上級的命令不適當(dāng)，公務(wù)員也會(huì)因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的考慮而不提出自己的意見。由此可見，法律雖然賦予了公務(wù)員一定的忠誠選擇權(quán)，但是對這種權(quán)利的規(guī)定卻缺乏明確的指導(dǎo)和應(yīng)有的力度，讓良法流于形式。所以，我們應(yīng)該在這方面做出改進(jìn)，為公務(wù)員的忠誠選擇提供更為明確的指導(dǎo)，以減少他們在忠誠選擇中的猶豫不決，更好地忠誠于公共利益。其次要依法強(qiáng)化忠誠責(zé)任。同樣是第54條的規(guī)定，公務(wù)員在向上級提出自己的建議后，如果上級仍然堅(jiān)持原來的決定和命令，要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，但其行為后果由上級負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任。這個(gè)規(guī)定有利于保證組織的執(zhí)行效率，但是也容易造成一些公務(wù)員的責(zé)任意識淡薄。

我們要通過忠誠立法的完善來強(qiáng)化公務(wù)員的忠誠責(zé)任，要求公務(wù)員對自己的忠誠選擇承擔(dān)全部的責(zé)任，即使是因?yàn)榉纳霞壝疃龀龅男袨椤，F(xiàn)行的《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的上級命令，要依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。但是，違法到底有沒有“明顯”和“不明顯”的區(qū)別，難道“不明顯”就是不違法?另一方面，如果違法確實(shí)存在“明顯”和“不明顯”的區(qū)別，那么它們應(yīng)該如何區(qū)分。如果這個(gè)問題不搞清楚，就會(huì)直接影響公務(wù)員對上級命令合法性的判斷，以及自己的忠誠選擇。在一般情況下，上級掌握著事件的全面信息，他們對事件相關(guān)決定的合法性最為了解，而大部分的公務(wù)員雖然具有一定的法律知識，但要求他們在短期內(nèi)、在眾多不同層次的法律規(guī)范中對上級命令做出一個(gè)精準(zhǔn)的法律適用判斷，這個(gè)難度是很大的。對于某些決定和命令，公務(wù)員通常的做法是只要它們有適當(dāng)?shù)睦碛桑簿褪撬^的違法“不明顯”，那么公務(wù)員就會(huì)對它做出“不違法”的推定并遵照執(zhí)行?？稍趪?yán)格意義上，這些決定和命令是違法的，如果法律因此而追究公務(wù)員的責(zé)任就很難界定。

鑒于此，我們要通過對忠誠立法的完善，讓公務(wù)員對上級命令合法性的判斷有一個(gè)統(tǒng)一明確的法律標(biāo)準(zhǔn)，以減少在違法“明顯”還是“不明顯”之間的判斷困惑，進(jìn)而在這種明確的判斷中選擇對公共利益的忠誠。

3.培育雙向忠誠文化，重塑忠誠價(jià)值向度。忠誠文化是公務(wù)員在長期的忠誠實(shí)踐中經(jīng)過積淀而形成的一種心理和思維定式，這種定式一經(jīng)形成即具有強(qiáng)大的慣性，不會(huì)輕易發(fā)生改變。所以，我們要培育健康的忠誠文化，利用文化穩(wěn)定性的特征，使公務(wù)員將對公共利益的忠誠作為一種思維和行為的習(xí)慣。

重塑忠誠文化的對等性內(nèi)涵。作為貫通儒家行政倫理思想的忠誠觀本來就是一種雙向的、對等的行為，只是后來為了適應(yīng)君主專制統(tǒng)治的需要，逐漸發(fā)展成臣下對君主的單向度的絕對服從。這樣一種忠誠文化的長期影響也是導(dǎo)致公務(wù)員對組織和上級盲目忠誠的重要原因，所以我們要重塑忠誠文化的對等性內(nèi)涵，讓公務(wù)員能夠在對等的文化環(huán)境中合理地選擇對公共利益的忠誠。

這種對等性文化的構(gòu)建一方面需要組織和上級在忠誠實(shí)踐中的同等付出，這種付出表現(xiàn)為組織和上級對公務(wù)員所提的忠誠要求必須是合理合法的。傳統(tǒng)的忠誠文化本來就認(rèn)為行政忠誠不是公務(wù)員單方面的道德實(shí)踐，現(xiàn)行《公務(wù)員法》第53條的規(guī)定也表達(dá)了這一內(nèi)容，即公務(wù)員要忠誠于合法的上級命令，沒有合法這一前提，上級命令對下級公務(wù)員就沒有忠誠的價(jià)值。因此，上級在對向下級公務(wù)員提出忠誠要求之前，必須在充分尊重和理解下級公務(wù)員的基礎(chǔ)上，對命令的合理和合法性做出一個(gè)審慎的判定。另一方面，對等性的忠誠文化還需要賦予公務(wù)員合理的抗辯權(quán)。這也是我們當(dāng)前的行政忠誠所需要的。面對上級的不合理決定，公務(wù)員要出于對公共利益的忠誠做出正確的判斷和選擇，而不是一味地盲目服從。

雙向忠誠文化的構(gòu)建還需要我們重塑忠誠文化的對等性基礎(chǔ)。傳統(tǒng)忠誠文化的對等性基礎(chǔ)是封建君主的專制統(tǒng)治，即無論是臣下的忠，還是君主的禮，都是為了維護(hù)君主的專制統(tǒng)治。這個(gè)基礎(chǔ)顯然不適合當(dāng)代行政忠誠的需要，所以，我們要對行政忠誠的對等性基礎(chǔ)進(jìn)行重塑，這個(gè)基礎(chǔ)就是公共利益的實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)基礎(chǔ)之上，組織、上級和下級公務(wù)員在提出忠誠要求或者做出忠誠選擇時(shí)就有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和參考。

總之，雙向忠誠文化的培育同公務(wù)員忠誠認(rèn)知的提升，以及相關(guān)忠誠立法的完善所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是一致的，就是要提高公務(wù)員的忠誠道德修養(yǎng)，確立公共利益在公務(wù)員眾多忠誠對象中的價(jià)值優(yōu)先性，并通過公務(wù)員的忠誠實(shí)踐，讓這一忠誠價(jià)值在行政實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

［1］李好.行政忠誠理論與實(shí)踐［M］.長沙:湖南大學(xué)出版社，2008.

［2］特里·庫珀.行政倫理學(xué)——實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2002.

［3］馬克思·韋伯.學(xué)術(shù)與政治［M］.馮克利，譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998.

［4］中華人民共和國公務(wù)員法［M］.北京:法律出版社，2012.