政府土地信息公開難點及規(guī)范化路徑

李雅囡

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南250100）

政府土地信息公開難點及規(guī)范化路徑

李雅囡

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟南250100）

隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》的施行，“信息公開”四個字逐漸受到人們的關(guān)注，從涉及面廣、影響力大的土地類信息公開就可見一斑。政府土地信息公開中存在主動公開問題多、依申請公開困難重重、不同地區(qū)發(fā)展不均衡、相關(guān)配套制度缺乏、監(jiān)督與救濟制度薄弱等熱點與難點問題，對此，如何完善政府土地信息公開的規(guī)范化路徑是目前土地信息公開擺脫尷尬處境，邁向法治化的關(guān)鍵所在。

政府；土地；信息公開；難點；規(guī)范化

隨著城市建設(shè)步伐的加快，關(guān)于土地資源的行政爭議愈加突出，是當(dāng)前形勢下多發(fā)的、影響較大的幾類行政爭議之一。自2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）正式實施以來，由于土地資源涉及利益廣、群體眾，成為信息公開申請的重點領(lǐng)域，土地信息公開案件也成為信息公開案件的高發(fā)區(qū)。以江蘇省南京市法院受理的政府信息公開案件為例，該市2008年至2010年期間共受理政府信息公開案件49件，其中34件涉及土地征收和房屋拆遷，占總數(shù)的69.39%。

在現(xiàn)代社會，“信息是支配性資源”[1]，而在我國，這種支配性資源的80%被政府所掌握[2]，因此，公共信息資源的及時、充分披露就顯得尤為必要。土地關(guān)系到老百姓的生產(chǎn)生活與長遠(yuǎn)生計，當(dāng)信息不對稱且溝通不暢時，申請土地信息公開便成為首選。對于申請土地信息公開的具體緣由，一是獲知信息。隨著信息技術(shù)的發(fā)展與群眾權(quán)利意識、參與意識的高漲，人們對信息公開及政府回應(yīng)的需求也在增加。在公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)得不到保障，處于被動、弱勢地位的情況下，申請信息公開便成為當(dāng)事人表達(dá)訴求的重要渠道。二是收集證據(jù)，與為獲知信息相比，在這種情況下申請信息公開只是敲門磚，滿足知情權(quán)并不是唯一與最終的目的，而是一種曲線博弈的工具或手段。以信息公開先行，見縫插針地撬動每個環(huán)節(jié)的合法性，發(fā)現(xiàn)土地征收環(huán)節(jié)中的程序瑕疵，獲得對自己有利的資料與證據(jù)，用以達(dá)到諸如維護征地補償權(quán)益、揭露行政機關(guān)其他違法行為等實質(zhì)性目的，這也是當(dāng)事人或者律師的慣用策略。

政府土地信息公開順應(yīng)政治民主化潮流與建設(shè)陽光政府的要求，是保障當(dāng)事人表達(dá)訴求與程序選擇權(quán)的出口，也是土地行政糾紛協(xié)同解決機制中的創(chuàng)新性一環(huán)?？梢?，聚焦于土地行政爭議這一多發(fā)矛盾，并結(jié)合實務(wù)部門與司法審判的經(jīng)驗，從政府土地信息公開這一獨特視角進行細(xì)致剖視，分析其存在的難點及爭議、現(xiàn)實特征與發(fā)展趨勢，并提出規(guī)范化路徑，對于土地行政爭議解決機制乃至信息公開制度本身而言，都有一定的理論與實踐意義。

一、政府土地信息公開工作中的難點與爭議

《條例》施行已五年有余，相關(guān)法規(guī)也在逐漸系統(tǒng)完善。但必須承認(rèn)的是，土地問題牽涉老百姓的切身重大利益，在這種情況下，國土資源信息公開申請數(shù)量眾多、情況復(fù)雜，加之缺少成熟的理論指導(dǎo)與完備的法律體系，諸多行政爭議和負(fù)面效應(yīng)隨之而來，“陽光法案”也蒙上了些許陰影。

（一）主動公開問題較多

主動公開是政府土地信息公開工作的基礎(chǔ)與起點，雖然已取得明顯進步，但進中有退。一方面，該公開的未公開。部分行政機關(guān)主動公開的信息數(shù)量仍然較少，依然停留在公開辦事制度與程序上，而對于征地、拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)等方面的信息，還達(dá)不到《條例》對公開范圍的要求，也難以滿足群眾對政府信息公開的需要。另一方面，主動公開流于形式。作為政府信息公開的表現(xiàn)窗口與發(fā)聲渠道，網(wǎng)站運行不良、更新緩慢、鏈接無效、欄目混亂、信息虛假等問題明顯，使得公共網(wǎng)站成為一種擺設(shè)。國土資源部門向當(dāng)?shù)匦畔⒐_查閱場所報送信息的時效性較差，弱化了信息公開查閱場所的服務(wù)效果。同時，很大一部分信息張貼公示在單位內(nèi)部，群眾難以及時查閱了解，形式意義大過于實際效果。國土資源信息公開目錄編制簡單，線條粗，套話空話居多，具體細(xì)化不足，實際效用并未充分發(fā)揮出來。

（二）依申請公開困難重重

作為《條例》的一大亮點，依申請公開是各級行政機關(guān)的軟肋，也是實踐中的難點。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：一是申請渠道不暢通。有些地方將申請途徑限制為電話、快遞或電子郵件等，對于以其他方式提出的信息公開申請則不予答復(fù)；還有一些政府機關(guān)網(wǎng)站的申請欄目變?yōu)閿[設(shè)，實際并不可用。二是具體的可申請對象較多。政府土地信息申請中涉及土地征收、項目審批、建設(shè)規(guī)劃等領(lǐng)域，省政府、省國土廳、市政府、市國土局、市發(fā)改委、市城建局、區(qū)政府、區(qū)國土分局、區(qū)發(fā)改委、區(qū)城建局等行政機關(guān)均可作為信息公開的主體。申請者不知道具體向哪個部門提出申請，因而往往采取“四面開花”的方法，向多家行政機關(guān)同時發(fā)出內(nèi)容幾乎相同的申請。這種多處申請的情況比較常見，但易將信息公開的繁重任務(wù)積壓在某些部門，造成資源浪費。三是存在答復(fù)不合格的情況。一種是未按法定期限答復(fù)、答復(fù)內(nèi)容不完整、未按申請人要求的形式進行答復(fù)；另一種是拒絕答復(fù)，且沒有對拒絕答復(fù)的理由進行說明，或者以不合法的理由拒絕答復(fù)。信息涉密、信息不存在、不屬于政府信息公開范圍等回復(fù)，是政府部門應(yīng)對信息公開申請的常見理由。

（三）不同地區(qū)發(fā)展不均衡

不同地區(qū)發(fā)展的不均衡主要體現(xiàn)在以下幾點：第一，信息公開的數(shù)量。以2012年各省國土資源廳主動公開與受理依申請公開的數(shù)量來看，上海分別為9591件與1216件，江蘇為2486件與297件，安徽為1381件與53件，湖北為2512件與92件。從全國范圍來看，華東地區(qū)公開數(shù)量尤為突出，這與其較快的經(jīng)濟發(fā)展速度直接相關(guān)。第二，救濟制度的應(yīng)用。土地信息公開行政復(fù)議與訴訟案件的數(shù)量懸殊與各地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r及土地資源實際情況有關(guān)。同樣以2012年各省國土資源廳受理的政府土地信息公開行政復(fù)議案件與行政訴訟案件為例，北京分別為132件與46件，天津為123件與2件，上海為52件與45件，河南為10件與0件，湖南為1件與0件，山西、內(nèi)蒙古、陜西均為0件與0件。從數(shù)字對比中可以發(fā)現(xiàn)，上海、北京等地的數(shù)量已超過其他地方的總和，而數(shù)量為零的情況也占一定比例。第三，年度報告的公布。31個省級國土資源部門年度報告的內(nèi)容與質(zhì)量參差不齊，大致可分為兩類：第一類雖按時公布年度報告，但信息量有限且明顯避重就輕，套用格式幾乎相同，多官話套話、少批評與問題，主動公開介紹多、申請公開提的少。第二類信息豐富，從基本要求向深度延伸，如上海、北京、天津、江蘇等地。對于主動公開信息數(shù)量、依申請公開受理數(shù)量、答復(fù)理由數(shù)量及比例、復(fù)議與訴訟情況、支出與收費情況等均附表、附圖予以說明，清晰直觀地將本省國土資源廳的政府土地信息情況展現(xiàn)在年報中，真正做到擰干年報中水分，實現(xiàn)立法“讓公眾監(jiān)督政府信息公開工作”的初衷。

（四）《條例》配套制度匱乏

《條例》規(guī)定得過于模糊與概括，缺乏具體細(xì)致的操作細(xì)則。對什么公開、什么不公開沒有清晰的界限，由誰來公開、該不該公開也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。籠統(tǒng)規(guī)定有余而細(xì)化補充不足，導(dǎo)致規(guī)定缺乏可操作性，無法應(yīng)對紛繁復(fù)雜的實際情形。同時，《條例》的程序機制和格式文書建設(shè)沒有同時跟進。大多數(shù)國土資源部門和地方政府忙于網(wǎng)站建設(shè)和公開信息的整理，對受理、送達(dá)、文書制作等程序事項疏于規(guī)范與管理。程序操作的不規(guī)范導(dǎo)致信息公開受阻，也是引發(fā)信息公開訴訟的一大原因。另外，土地信息公開工作機構(gòu)的設(shè)置也面臨著專職化難題。政府信息公開部門的具體職責(zé)十分繁重，尤其是國土資源部門。但是，由于《條例》并未明確要求各機關(guān)必須新設(shè)專門機構(gòu)以承擔(dān)上述職能，因此，多數(shù)機關(guān)僅指定原有的某一機構(gòu)同時承擔(dān)政府信息公開工作，此謂“專管”而非“專職”。事實上，這些機構(gòu)在承擔(dān)原有職能的基礎(chǔ)上，還要身兼信息公開之責(zé)，應(yīng)對繁瑣龐雜的信息公開事務(wù)，不僅增加了工作人員的壓力，而且會影響信息公開工作的效果。

（五）監(jiān)督與救濟制度薄弱

監(jiān)督救濟機制雖逐步完善，但執(zhí)行力不強，相關(guān)法律條文被架空，是土地信息公開中最為薄弱的環(huán)節(jié)。一是信息公開考核制度與社會評議制度不完善，內(nèi)部考核為主、外部監(jiān)督缺乏、社會評議過程與結(jié)果不夠透明。二是一些單位尚未建立政府信息公開責(zé)任追究制度，已建立責(zé)任追究制度的單位實施效果不夠理想，存在規(guī)定不夠細(xì)化，可操作性不強等問題，沒有形成實質(zhì)有效的問責(zé)。三是信息公開個案救濟制度基本處于休眠狀態(tài)，大多數(shù)政府部門信息公開指南未對舉報、復(fù)議和訴訟的具體受理機構(gòu)作出指引，也未將個案救濟情況納入責(zé)任追究范圍。此外，國土資源部門作為省以下的垂直機關(guān)，難以得到地方政府的有效監(jiān)督，因而容易成為當(dāng)前政府信息公開的“死角”[3]。

二、政府土地信息公開的現(xiàn)實特征與發(fā)展趨勢

（一）成為行政訴訟與行政復(fù)議的前置程序

收集證據(jù)是公民申請政府土地信息公開的一個主要原因。可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)人將申請信息公開作為解決土地行政爭議的一種程序性手段，在其他解決爭議的手段沒有進展時，常常選擇申請信息公開，對程序、依據(jù)的合法性進行審查，尋找其他突破口，表達(dá)自己的訴求與不滿。很多申請人并不是為了簡單地獲悉信息公開的內(nèi)容，而是通過要求有關(guān)部門提供土地審批文件、征地補償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等信息延長行政復(fù)議、行政訴訟的期限并為之提供證據(jù)。

（二）依申請信息公開增多且成信訪態(tài)勢

隨著土地爭議的增多，通過一些渠道無法得到滿意答復(fù)時，部分申請人會選擇通過信訪的渠道來了解土地征收等事項。與此同時，部分申請人在提出政府土地信息公開申請的過程中，也會反映征地補償?shù)确矫娴膯栴}。信訪與信息公開在工作內(nèi)容上出現(xiàn)了一些交叉。

（三）生活需求實用型向民主政治參與型轉(zhuǎn)化

信息公開是保障當(dāng)事人表達(dá)訴求與程序選擇權(quán)的出口。但在目前，土地制度與老百姓息息相關(guān)，民眾選擇申請信息公開這一途徑，主要動因是出于維護自身的根本利益與生活的需要，而權(quán)利意識的提高只是起到了輔助推動的作用?？梢姡闄?quán)在我國仍是一種工具性權(quán)利，我國民眾的信息需求正由“生活需求實用型”向“民主政治參與型”逐步轉(zhuǎn)化。

三、政府土地信息公開的規(guī)范化路徑

（一）正確認(rèn)識信息公開

推進政府信息公開，是加強反腐倡廉建設(shè)的重要舉措，是保障人民群眾知情、參與、表達(dá)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道。信息公開工作是否到位，關(guān)系到國土資源部門的形象與公信力。對于政府工作人員而言，公務(wù)員隊伍是實施行政行為、踐行行政理念的主力軍，唯有加強對行政新理念與新規(guī)則的理解與運用，提高依法辦事能力，信息公開才能順利實施，為大眾所真正接受。行政工作人員應(yīng)率先更新學(xué)習(xí)信息公開制度，以服務(wù)者的角色定位，加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，扎實開展信息公開工作，正確回應(yīng)群眾的要求。對于社會群眾而言，則要了解學(xué)習(xí)信息公開的法律規(guī)范，通過正確、合法的渠道來申請政府信息公開，正確行使自己的權(quán)利。

（二）積極推進主動公開政府信息的進程

當(dāng)前，基層國土資源部門在信息公開工作中，對于一些應(yīng)主動公開的事項并沒有及時公開，群眾想查找相關(guān)信息只能提出申請，這就使得依申請公開成為主動公開的一種補救措施，加劇了行政資源的浪費，特別是在土地利用規(guī)劃、土地征收、安置補償?shù)裙_難的信息方面表現(xiàn)尤為明顯。因此，要推動國土資源部門主動公開政府信息，擴大主動公開的廣度與深度。必須嚴(yán)格落實《條例》的相關(guān)規(guī)定，明確必須公開的事項、可以公開的事項和不能公開的事項，避免隨意性和主觀性，保證明確性、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。應(yīng)建立國土資源信息公開目錄，完善多種公開平臺與公開手段，方便群眾的查詢與申請，推動政府土地信息公開工作依法開展。

（三）探索優(yōu)化依申請公開政府信息機制

第一，要明確信息公開單一主體。在保證申請人知情權(quán)的前提下，按照“誰制作，誰公開”的原則，明確信息制作機關(guān)為信息公開機關(guān)。同時，建議設(shè)立分級辦理機制。申請人應(yīng)先向當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)提出申請，由當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)受理、審查并提供相關(guān)信息。當(dāng)?shù)匦姓C關(guān)確無此類信息的，可以轉(zhuǎn)送上級機關(guān)處理或告知申請人向其上級機關(guān)提出申請。分級辦理的方式可使信息查閱目標(biāo)明確，有利于提升工作效率，方便信息管理。第二，參照《國土資源部政府信息依申請公開工作暫行規(guī)定》，確立“一信息一申請”的工作原則。在工作實踐中可以發(fā)現(xiàn)，申請人在一份申請書中往往提出多項申請要求，包含多條申請信息。一申請多信息的情況容易造成信息量大且不明確的問題，加重了信息公開部門的工作量，難以高效地回復(fù)處理。確立一對一原則，在提高申請針對性、目的性的同時也有助于信息公開機關(guān)工作效率的提高。

（四）加強土地信息公開與多方工作的協(xié)調(diào)

第一，建立政府信息公開與信訪工作協(xié)調(diào)機制。在此之前要明確的是，信息公開與信訪雖然存在交叉，但二者辦理程序完全不同。信訪比信息公開辦理的時間長且方式更為復(fù)雜。信息公開部門與信訪部門在明確自己工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，要對接收到的信息做好區(qū)分。兩部門要加強溝通與聯(lián)系，將工作協(xié)調(diào)機制制度化。屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的，妥善處理；出現(xiàn)交叉的，分工分別處理；敏感復(fù)雜的，協(xié)商研究解決。土地行政爭議不是簡單的一個部門、一種機制就能協(xié)調(diào)解決的，因此在實踐中，各部門要保持積極主動，避免出現(xiàn)怕麻煩而互相推諉的情況。第二，建立省政府辦公廳、省政府法制辦、省市法院與國土資源部門的聯(lián)系溝通機制。建立聯(lián)席會議制度，每年舉行例會，通報情況，對政府土地信息公開工作中存在的問題進行探討，指導(dǎo)政府信息公開工作。

[1]SharonL.Caudle.Federal Information Resources Management aft er the Paperwork Reduction Act[J].Public Administration Review,Vol.48,No.4.Ju1.-Aug,1998:790.

[2]倪洪濤.依申請信息公開訴訟周年年度調(diào)查報告——基于透明中國網(wǎng)刊載的40宗涉訴案的考察[J].行政法學(xué)研究,2009(4): 52.

[3]莫于川,林鴻潮.機遇和挑戰(zhàn)并存：《政府信息公開條例》實施準(zhǔn)備調(diào)研報告——以蘇閩川滇數(shù)省作為考察重點[J].法學(xué),2008 (6):115.

D912.1

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1673―2391(2014)05―0085―03

2014-02-28 責(zé)任編校：江 流