警務(wù)社會化路徑之非營利組織的可行性探析

單桔平

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙410138）

警務(wù)社會化路徑之非營利組織的可行性探析

單桔平

（湖南警察學(xué)院，湖南 長沙410138）

警務(wù)的目的是供給安全的社會秩序。警務(wù)社會化是政府職能轉(zhuǎn)變背景下為提高公安機關(guān)安全供給效率的未來警務(wù)變革的趨勢。非營利組織成為警務(wù)社會化的路徑之一，不僅順應(yīng)了政府治理理念變革的要求，而且可以推進(jìn)警務(wù)社會化的進(jìn)程；非營利組織成為警務(wù)社會化的路徑之一，是因為非營利組織具有預(yù)防社會犯罪、調(diào)節(jié)社會糾紛、減少社會矛盾等多方面的社會效用，與警務(wù)安全社會秩序供給的目的具有較高的吻合度；非營利組織成為警務(wù)社會化的路徑之一，是在社會問題增多和警力不足的現(xiàn)實困境中，公安機關(guān)創(chuàng)新安全秩序供給方式的結(jié)果。

警務(wù)社會化；非營利組織；安全供給

一、警務(wù)社會化與非營利組織

隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進(jìn)步，社會問題層出不窮，社會矛盾與日俱增，社會安全秩序的供給面臨巨大的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的安全供給主體——警察，在供給社會安全過程中愈漸表現(xiàn)得捉襟見肘。隨著政府改革的不斷推進(jìn)，警務(wù)改革勢在必行。政府改革秉承“小政府、大社會”的宗旨，建立政府與社會良性互動、合作的關(guān)系。公安機關(guān)作為政府的職能部門，必然要順應(yīng)政府變革的趨勢，因此中外學(xué)者普遍認(rèn)為警務(wù)社會化是未來警務(wù)工作改革的方向。

警務(wù)社會化即通過動員社會公眾參與警務(wù)工作，實現(xiàn)公安機關(guān)和社會各種防范資源的良性互動，以實現(xiàn)最大限度供給安全社會秩序的目標(biāo)。有效的安全社會秩序的供給除了警察這個主體力量外，還需要借助其他的社會力量共同完成。因為，相對于人口數(shù)量眾多、情況復(fù)雜多變的社會而言，警察的數(shù)量和監(jiān)控制裁的作用總是有限的，要提高警務(wù)工作的效率必須動員社會力量的參與，而警務(wù)社會化打破了傳統(tǒng)上安全的社會秩序由警方單一供給的現(xiàn)狀，通過建立多元化的供給機制以提高安全社會秩序的供給效率。我國警務(wù)社會化還處于起步摸索階段，目前的主要形式是發(fā)展保安服務(wù)公司、治安承包、建立社區(qū)警務(wù)機制等，而作為民間社會的主體組織的非營利組織在安全供給中的角色與作用未被普遍察覺與凸顯。

非營利組織即非政府組織，也稱為“非政府組織”、“第三部門”、“志愿組織”、“慈善組織”、“民間組織”、“社會組織”等，不同的稱謂是從不同角度來定義的，但這些名稱在內(nèi)涵與外延上基本是一致的。本文中的非營利組織，指在內(nèi)涵上具有非政府性、非營利性、志愿性和公益性四個特征的組織。非政府性指非營利組織是獨立自治的組織，尤其是獨立于政府體系之外；非營利性指非營利組織不以營利為目的且組織利潤不得在組織成員間進(jìn)行分配；志愿性是指非營利組織以公民自愿參與、不求回報的志愿精神為背景；公益性指非營利組織是以造福他人造福社會為宗旨。在我國，非營利組織包括依法在民政系統(tǒng)登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會，也包括未在民政系統(tǒng)登記的另外五類組織，即工商登記非營利組織、城市社區(qū)群團組織、農(nóng)村基層民間組織、境外在華非營利組織、其他新型社群組織。改革開放30多年來，我國非營利組織在數(shù)量上和質(zhì)量上都發(fā)展顯著，中國社會科學(xué)院發(fā)布的2012年《民間組織藍(lán)皮書》指出，截至2010年底，全國共有民間組織44.6萬個，吸納社會各類就業(yè)人員 618.2萬人，比上年增長了13.5%。非營利組織在質(zhì)量與數(shù)量上均獲得了長足發(fā)展，在推動社會進(jìn)步中的作用已得到廣泛認(rèn)可。

二、非營利組織成為警務(wù)社會化路徑之一的可行性分析

（一）從政府治理理念變革的角度分析，非營利組織成為警務(wù)社會化的承擔(dān)主體之一是否可行

1.非營利組織發(fā)展壯大是“小政府、大社會”的政府治理模式的必然結(jié)果

鄧小平同志曾說，在過去很長一段時間內(nèi)，我們政府管理很多不該管、管不好的事情，結(jié)果是政府疲于奔命，產(chǎn)生了很多弊端，引發(fā)了許多社會矛盾。在現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，政府面對日趨復(fù)雜的公共事務(wù)，需對自身的角色和功能進(jìn)行重新定位以提高政府的治理能力和效率，“小政府、大社會”的治理理念便應(yīng)運而生?！靶≌笔侵腹苤慰臻g有限、對社會承擔(dān)的有限責(zé)任、權(quán)力有確定的邊界、受到監(jiān)督和制約的政府?！按笊鐣笔巧鐣Y源組合合理、社會自治程度較高、自我管理能力較強、民主和法治的民間社會?！靶≌迸c“大社會”是相輔相成、相互促進(jìn)的：“小政府”是機構(gòu)精簡而行動有力的政府，“大社會”是自由民主而自治力強的社會。在“小政府、大社會”的治理理念下，政府對社會的態(tài)度是包容、民主與法治的，民眾的自由結(jié)社的權(quán)利充分體現(xiàn)，民眾的維權(quán)意識增強，民眾的社會參與度高、參與水平提升等等。這些都會帶來社會資本的增加，促進(jìn)社會規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)、信任的建立與完善，從而為非營利組織提供發(fā)展土壤，促進(jìn)非營利組織的發(fā)展壯大。因此“小政府、大社會”的發(fā)展模式的必然結(jié)果是非營利組織發(fā)展成熟且頗具影響力。這一點在中外社會發(fā)展歷程中已得到證實。早在1995年，薩拉蒙教授在對全球22個國家的非營利組織研究中發(fā)現(xiàn)，22國的非營利部門是一個相當(dāng)于價值1.1萬億美元的龐大企業(yè)，擁有近1900萬職工，尤其在西歐和其他發(fā)達(dá)國家，非營利組織占非農(nóng)勞動力的7%左右。此外，非營利組織還發(fā)揮著重要的社會與政治影響作用，已經(jīng)發(fā)展為一支與政府組織、企業(yè)組織并列的社會力量。改革開放后，我國非營利組織整體發(fā)育水平有了明顯進(jìn)步，據(jù)《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》顯示，2008年我國民政部門登記注冊的非營利組織吸納社會各類人員就業(yè)475.8萬人，固定資產(chǎn)原值合計8058208萬元，非營利組織的活動愈加頻繁有影響力，組織日趨成熟規(guī)范，其社會作用逐漸凸顯并開始得到更廣泛的認(rèn)可。在我國香港，政府嚴(yán)格秉承“小政府、大社會”的治理理念，把政府職責(zé)范疇之外的工作交給非營利組織管理，政府主要搞好宏觀監(jiān)管與服務(wù)，社會管理與社區(qū)服務(wù)已形成政府、非營利組織和服務(wù)機構(gòu)共同參與的局面。近年來，我國在多個地方逐步試點“小政府、大社會”的治理模式，并將成功的經(jīng)驗進(jìn)行推廣，在這種趨勢的推動下，民間的資源與自主權(quán)不斷增強，與非營利組織相關(guān)的法律不斷完善。這些都為非營利組織發(fā)展成熟創(chuàng)造了條件。

2.非營利組織是警務(wù)社會化的助推器

在“小政府、大社會”的改革趨勢的推動下，如何正確地厘清自身的角色與功能、提高警務(wù)工作效率、順應(yīng)改革的潮流成為公安機關(guān)面臨的一個重要挑戰(zhàn)。英國學(xué)者艾莉森·韋克菲爾德認(rèn)為：“觀念和政策的變化趨勢對于弱化正式的社會控制起到了重要作用，以至于使國家主導(dǎo)的警務(wù)工作衰退……維護我們?nèi)粘Ｉ钪兴婕暗念I(lǐng)域和基本設(shè)施秩序的力量不僅有警察，而且有非公共組織和志愿者……這些非公共組織和志愿者的參與不僅體現(xiàn)他們所擁有的知識和服務(wù)，而且更為重要的是為公眾提供了一張完整的‘安全被’”。[1]這些非公共組織和志愿者就是社會力量發(fā)展的結(jié)果。社會力量由分散的個人力量和非營利組織力量匯集，分散的個人力量是有限的，非營利組織則是由眾多分散的民間力量自發(fā)匯集起來，是社會力量的主要載體。非營利組織的成熟壯大是“小政府、大社會”治理模式下的標(biāo)志與必然結(jié)果。在警務(wù)社會化過程中，非營利組織至少可以從以下兩個方面起到推進(jìn)作用：第一，促進(jìn)公安機關(guān)治理觀念的更新。非營利組織是民眾自我管理能力增強、社會民主法治進(jìn)步的結(jié)果，它是自治、民主、聯(lián)合、包容、信任的體現(xiàn)，這些先進(jìn)的觀念無疑會在社會彌漫，從而影響到公安機關(guān)的工作人員，促使他們重新審視自身的作用、自身與社會民眾的關(guān)系，從心理接受并認(rèn)同非營利組織所表現(xiàn)出來的積極的社會效應(yīng)，從而革新治理理念。第二，可以承擔(dān)部分警務(wù)職能。發(fā)展成熟的非營利組織具有一定的社會影響力，當(dāng)涉及到成員共同利益和事物時，能自發(fā)組織起來形成對抗社會不良勢力的影響力，增強組織成員的安全感和權(quán)益實現(xiàn)的可能性，減少公安機關(guān)干預(yù)不當(dāng)?shù)拇螖?shù)。有些非營利組織的宗旨是幫扶社會弱勢群體，而弱勢群體作為社會利益被剝奪者則可能因為生計問題或?qū)ι鐣某鸷薜仍颍瑢?dǎo)致他們也是社會犯罪的高發(fā)群體，非營利組織在幫扶社會弱勢群體后必然減少這個群體犯罪的動因和可能性。此外，社區(qū)自治組織作為一種廣泛的非營利組織，在及時發(fā)現(xiàn)和處理社區(qū)安全問題方面起了非常重要的作用。諸如這些，都有利于促進(jìn)公安機關(guān)明確自己的核心職能，明確自身的責(zé)任范圍，把部分職能交給社會交給非營利組織承擔(dān)，加強與社會資源的互動合作，促進(jìn)警務(wù)社會化以適合“小政府、大社會”的改革趨勢。

（二）從警務(wù)工作的視角來分析，非營利組織成為警務(wù)社會化的承擔(dān)主體之一是否可行

1.從警務(wù)工作的內(nèi)容來看

警務(wù)，英文為“Policing”，指一切警察行為之和，譯為警察工作。警察具體工作有哪些？美國警學(xué)專家塞繆爾·沃克指出：“警察肩負(fù)著執(zhí)行法律、維持秩序以及向社會提供服務(wù)等廣泛的職能?！盵2]德國學(xué)者托馬斯·費爾認(rèn)為：“警察的任務(wù)遠(yuǎn)不止是打擊犯罪、維護社會治安，服務(wù)大眾等已成為警察工作的另一個重要組成部分?！盵3]我國《人民警察法》第二條明確規(guī)定：“人民警察的任務(wù)是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動?！睋?jù)此，我們認(rèn)為警務(wù)工作有執(zhí)行法律、維持秩序和公共服務(wù)三個基本內(nèi)容。執(zhí)行法律是警察運用法律賦予的權(quán)力預(yù)防、打擊和制止犯罪行為以鞏固國家政權(quán)，這是核心職責(zé)，只能由公安機關(guān)承擔(dān)。維持秩序是警察采取預(yù)防性措施，防止違法亂紀(jì)行為的發(fā)生以維持社會現(xiàn)狀進(jìn)行社會控制。公共服務(wù)是向社會提供綜合性服務(wù)的工作，如交通管理、消防、救助、消除沖突和調(diào)解糾紛等。維護秩序與公共服務(wù)屬于警務(wù)工作非核心的內(nèi)容，可通過職能轉(zhuǎn)變下放給社會并部分由非營利組織承擔(dān)，如社會救助、消除沖突、調(diào)解糾紛等。事實上，居民自治組織在我國是一種較為普遍的民間自治機構(gòu)，它深入群眾基層，在政府與民眾溝通中能起到上情下達(dá)、下情上達(dá)的作用，因此能及時了解并化解矛盾糾紛，有利于社會控制和實施社會服務(wù)型的工作。此外，還有眾多的非營利組織也在一定程度上具備維持秩序與公共服務(wù)的功能。非營利組織承擔(dān)公安部門非核心的警務(wù)工作，不僅有利于公安機關(guān)集中有限的警力以高效地執(zhí)行其核心職能，并能有效地利用民間的資源并調(diào)動民間社會自我服務(wù)、自我管理的積極性。

2.從警務(wù)工作的目的來看

英國著名的犯罪學(xué)研究專家羅伯特·雷納認(rèn)為：“警務(wù)是指試圖通過監(jiān)控和對危險的制裁來保證社會安全，警務(wù)意味著通過一系列的行動確保特定社會秩序或一般社會秩序的安全?！盵3]簡而言之，警務(wù)的目的是供給安全的社會秩序，由誰來供給及如何供給應(yīng)根據(jù)社會的發(fā)展變化而調(diào)整。非營利組織對于供給安全的社會秩序具有積極的作用，具體體現(xiàn)在：第一，預(yù)防犯罪。美國學(xué)者霍爾登指出：“維護秩序是執(zhí)法官員花費時間最多的一項業(yè)務(wù)，它具有預(yù)防性的特點，要求警察采取行動去防止犯罪事件的發(fā)生，其結(jié)果是以警察維護公共秩序為名所做的許多事情都與法律不符……”[4]因此，警察解決問題的方法應(yīng)該具有創(chuàng)造性。從以往公安機關(guān)案件偵破的情況來看，社會弱勢群體是社會犯罪的高發(fā)群體，非營利組織以社會弱勢群體為救助對象，從而減少因社會階層分化而累積的社會矛盾、減少社會弱勢群體的被剝奪感，對化解社會糾紛和社會矛盾具有一定的預(yù)防作用。第二，減少社會矛盾，調(diào)解社會糾紛，提高安全秩序的供給效率。相比傳統(tǒng)警察“高高在上”的形象，非營利組織更能贏得民眾的信任。非營利組織是由民眾自下而上自發(fā)組建起來的，扎根基層，了解民情，具有深厚的群眾基礎(chǔ)，因此它可以觸及警力難以觸及的社會角落，有利于發(fā)現(xiàn)并解決社會隱藏的問題。第三，降低民眾對警察的心理期望，提高民眾對安全供給的滿意度。在安全供給中，應(yīng)改變警察作為單一訴求對象的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)移民眾的注意力，提高民眾對社會安全供給的滿意度，緩解緊張的警民關(guān)系。第四，提高社會公共道德以減少社會糾紛與犯罪。非營利組織以志愿精神為特征，弘揚互助互愛的社會風(fēng)氣，對社會道德建設(shè)具有良好的示范效應(yīng)，有利于消除以逐利為特征的市場經(jīng)濟給社會公共道德所帶來的消極影響，從而減少社會矛盾和社會犯罪。

（三）從我國社會矛盾增多與警力不足的現(xiàn)實困境來分析，非營利組織成為警務(wù)社會化的承擔(dān)主體之一是否可行

伴隨著經(jīng)濟體制改革的推進(jìn)，我國經(jīng)濟建設(shè)飛速成長，而法律政策與社會管理相對滯后，導(dǎo)致在社會結(jié)構(gòu)和利益格局調(diào)整的過程中，人民內(nèi)部社會成員在個體利益和群體利益之間、眼前利益和長遠(yuǎn)利益之間、局部利益和整體利益之間的矛盾日益復(fù)雜、增多，并在社會各個領(lǐng)域廣泛大量地凸顯出來。作為解決社會矛盾的主體——公安機關(guān)，卻呈現(xiàn)出警力不足的問題：首先是警察數(shù)量相對不足。相對于全國總?cè)丝诙?萬分之十二的比例,其配置僅僅是西方發(fā)達(dá)國家的三分之一。其次是警察個體及隊伍的戰(zhàn)斗力不強，警力配置嚴(yán)重不合理。由于在體能、技能、戰(zhàn)術(shù)和裝備等方面存在著不足,再加上機關(guān)人員閑置，直接承擔(dān)“打、防、控”等公安職能工作的基層派出所、刑偵中隊和交巡警中隊等一線民警嚴(yán)重短缺。再次，基層民警長期超負(fù)荷工作，積勞成疾，付出與回報的不對等致使基層公安民警身心疲憊。警力不足是我國公安機關(guān)的普遍現(xiàn)象，尤其是在基層執(zhí)法機關(guān)，警力不足與社會問題增加的矛盾明顯，使得社會安全秩序的供給面臨巨大的挑戰(zhàn)。這要求公安機關(guān)不僅要集中有限的警力完成其核心警務(wù)工作——打擊犯罪，還需大膽創(chuàng)新安全秩序的供給方式，尋求社會資源的途徑支持，以共同維護社會安全穩(wěn)定的目標(biāo)，而非營利組織作為民間社會的主體，無疑可以發(fā)揮其積極的社會效能，為社會安全供給與公安機關(guān)形成良性互動。

綜上所述，非營利組織成為警務(wù)社會化的路徑之一，不僅順應(yīng)了政府治理理念變革的要求，而且還可以推進(jìn)警務(wù)社會化的進(jìn)程。非營利組織成為警務(wù)社會化的路徑之一，是因為非營利組織具有預(yù)防社會犯罪、調(diào)節(jié)社會糾紛、減少社會矛盾等多方面的社會效用，與警務(wù)安全社會秩序供給的目的具有較高的吻合度；非營利組織成為警務(wù)社會化的路徑之一，是在社會問題增多和警力不足的現(xiàn)實困境中，公安機關(guān)創(chuàng)新安全秩序供給方式的需求與結(jié)果。

[1][英]Alison Wakefield.社會發(fā)展與警務(wù)變革——公共領(lǐng)域的社會化警務(wù)[M].郭太生等譯.北京:中國人民公安大學(xué)出版社,200 9:1.

[2][美]塞繆爾·沃克.美國警察[M].公共安全研究所外警研究室譯.北京:群眾出版社,1989:41.

[3][英]羅伯特·雷納.警察與政治[M].益繼蒼,朱俊瑞譯.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2008:4.

[4][美]塞繆爾·沃克.美國警察[M].公共安全研究所外警研究室譯.北京:群眾出版社,1989:101.

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1673―2391(2014)07―0016―03

2014-01-21 責(zé)任編校：邊 草