強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)背景下中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的路徑選擇
——浙江省寧波市衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的啟示

孫瓊歡

(中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012)

在城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為我國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中扮演日益重要的角色。與鎮(zhèn)一級(jí)政府承擔(dān)起越來(lái)越多的社會(huì)公共事務(wù)和相應(yīng)的行政執(zhí)法任務(wù)相對(duì)應(yīng)的卻日益滯后的行政執(zhí)法體制，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的體制瓶頸。浙江省寧波市先在8個(gè)衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行了行政執(zhí)法體制改革，為全面改革先行試點(diǎn)。衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革積累的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)前進(jìn)一步推進(jìn)中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革有著重要的啟示作用。在十八屆三中全會(huì)提出了進(jìn)一步深化行政執(zhí)法體制改革要求的背景下，在總結(jié)衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革方向，進(jìn)一步推進(jìn)中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革，對(duì)其轉(zhuǎn)型發(fā)展、提升基層政府依法行政水平具有重要的意義。

一、寧波衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的基本做法

行政執(zhí)法體制是關(guān)于行政執(zhí)法的組織制度，也就是關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)力如何配置、怎么運(yùn)行的制度體系。行政執(zhí)法體制既是行政體制的重要組成部分，更是法律實(shí)施體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從發(fā)展方向上看，擴(kuò)權(quán)背景下鎮(zhèn)的行政執(zhí)法體制所要達(dá)到的目標(biāo)，就是《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》所明確的“加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制”；“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、獎(jiǎng)懲分明、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。改革的根本目的是科學(xué)合理配置行政執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)力在基層社會(huì)公共事務(wù)管理中的科學(xué)、合理介入。因此，根據(jù)既定的改革目標(biāo)，浙江省寧波市在衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)先行試點(diǎn)行政執(zhí)法體制改革，并通過(guò)政府規(guī)章形式制定了《寧波市衛(wèi)星城市行政執(zhí)法管理辦法》，賦予衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)及有關(guān)組織可以成為受托執(zhí)法的行政執(zhí)法主體，可以受委托行使行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)和其他相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)。

1.變革行政執(zhí)法組織制度，健全基層行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)

行政執(zhí)法的組織制度作為行政執(zhí)法體制的重要內(nèi)容，鎮(zhèn)一級(jí)行政執(zhí)法體制的改革首先是在行政執(zhí)法組織制度上的改革。從有關(guān)立法的制度設(shè)計(jì)上看，大量行政執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往從中央到縣(市)區(qū)一級(jí)層層設(shè)置，但基層卻出現(xiàn)了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的空虛，尤其在環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量、食品藥品、衛(wèi)生監(jiān)督等民生領(lǐng)域。由此，此次寧波在推進(jìn)行政組織制度變革方面，縣(市)職能部門(mén)在衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立了國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保分局和工商分局等派出機(jī)構(gòu)，其大部分與衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)政府的綜合性辦事機(jī)構(gòu)合署設(shè)置。同時(shí)，為了承接縣級(jí)政府的下放權(quán)限，鎮(zhèn)一級(jí)又組建了農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心、社會(huì)事務(wù)服務(wù)中心、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理所等事業(yè)單位。與此同時(shí)，在衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立了與市行政審批中心職能相對(duì)應(yīng)的便民服務(wù)中心，并把行政管理、計(jì)劃項(xiàng)目審批、建設(shè)規(guī)劃等部分市級(jí)審批權(quán)限下放到中心鎮(zhèn)，減少了審批環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化了審批程序。

2.明確了行政執(zhí)法權(quán)下放的原則、內(nèi)容和形式

從我國(guó)行政執(zhí)法權(quán)縱向配置來(lái)看，行政執(zhí)法體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容是行政執(zhí)法權(quán)由縣級(jí)和縣級(jí)以上的職能部門(mén)向基層的科學(xué)合理的介入。由此，確定行政執(zhí)法權(quán)下放的原則、內(nèi)容和形式對(duì)于保障整個(gè)放權(quán)過(guò)程規(guī)范有序顯得尤為重要。

第一，確定放權(quán)原則。一是堅(jiān)持能放則放的原則。即把在現(xiàn)有的法律框架范圍內(nèi)可以直接下放的并在衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)政府承接能力范圍內(nèi)的行政執(zhí)法權(quán)，盡可能地下放給衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)。二是堅(jiān)持便民高效原則。凡是屬于民眾對(duì)公共服務(wù)訴求范圍內(nèi)的，基層發(fā)生頻率高的需政府靈敏回應(yīng)的執(zhí)法事項(xiàng)都應(yīng)下放給試點(diǎn)鎮(zhèn)政府。三是堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致的原則。凡是下放給衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)的執(zhí)法事項(xiàng)，都要建立嚴(yán)格的管理制度和責(zé)任機(jī)制，堅(jiān)持放管結(jié)合、權(quán)責(zé)一致，做到分工明確、責(zé)任清晰、職責(zé)統(tǒng)一。

第二，明確權(quán)力下放內(nèi)容。衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)的行政執(zhí)法權(quán)下放仍屬政府主導(dǎo)下的政策性放權(quán)，由縣(市)政府通過(guò)一系列協(xié)商程序，擬訂下放清單，明確下放內(nèi)容。對(duì)不能下放的權(quán)限也予以明確規(guī)定：涉及面廣、影響大、技術(shù)性強(qiáng)的行政執(zhí)法權(quán)，衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)不具備承接能力的，不宜下放。對(duì)有關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)規(guī)定了嚴(yán)格的實(shí)施主體的執(zhí)法事項(xiàng)不能下放給中心城試點(diǎn)鎮(zhèn)人民政府實(shí)施。主要包括：限制人身自由的行政執(zhí)法權(quán)，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，涉及公民、法人或者其他組織資格資質(zhì)的行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)等。

第三，規(guī)范權(quán)力下放的形式。《寧波市衛(wèi)星城市行政執(zhí)法管理辦法》明確規(guī)定：縣(市)、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門(mén)根據(jù)中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要,可以通過(guò)依法交辦、委托和機(jī)構(gòu)延伸的方式，將其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目投資、規(guī)劃建設(shè)、安全生產(chǎn)、環(huán)境資源、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)保障、民生事業(yè)等管理領(lǐng)域的行政許可權(quán)、非行政許可審批權(quán)、行政處罰權(quán)、日常監(jiān)督管理權(quán)等行政執(zhí)法權(quán)下放，由試點(diǎn)鎮(zhèn)人民政府及其有關(guān)事業(yè)組織具體承辦。由此，縣(市)級(jí)政府相關(guān)部門(mén)依法委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的執(zhí)法權(quán)，縣級(jí)政府相關(guān)部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政執(zhí)法，政府服務(wù)延伸的辦法成為當(dāng)前衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的三種重要形式[1]。寧波市有關(guān)縣(市)政府按照“能放則放”的原則，借助以上三種形式，把大量行政許可權(quán)、非行政許可審批權(quán)、行政處罰權(quán)委托下放給衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)。

3.設(shè)置了行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)作、考核和監(jiān)管的機(jī)制，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作

寧波市在推進(jìn)衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)程中也設(shè)定了行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)作、考核及監(jiān)管等制度設(shè)計(jì)，為行政執(zhí)法體制改革提供了系統(tǒng)的制度支撐。

第一，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中行使行政執(zhí)法權(quán)。根據(jù)寧波市出臺(tái)的《寧波市衛(wèi)星城市行政執(zhí)法權(quán)管理辦法》，組建鎮(zhèn)一級(jí)的行政執(zhí)法局，受市水利局、民政局、農(nóng)林局、文廣局、衛(wèi)生局、國(guó)土局、規(guī)劃局等職能部門(mén)委托或?qū)Ｈ寺?lián)系，行使行政執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)城市的綜合執(zhí)法。此模式有效增加了試點(diǎn)鎮(zhèn)對(duì)職能部門(mén)的協(xié)調(diào)力，緩解了以往管理中的條塊分割問(wèn)題。

第二，擬訂了行政執(zhí)法考核機(jī)制，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范化運(yùn)作。實(shí)施了行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法，該考核辦法以國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》為依據(jù)，對(duì)于行政執(zhí)法主體的資格、執(zhí)法行為以及決定結(jié)果的合法性、合程序性進(jìn)行一系列考核評(píng)議，并把此項(xiàng)考核結(jié)果作為機(jī)關(guān)公務(wù)員的一項(xiàng)重要考核內(nèi)容。對(duì)于評(píng)議考核中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)追究行政執(zhí)法責(zé)任的，應(yīng)該依照《行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》處理。

第三，構(gòu)建對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管機(jī)制，提升鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)力。衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)行使屬地管理權(quán)，包括財(cái)政管理和機(jī)構(gòu)。從人事制度設(shè)計(jì)來(lái)看，派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的任免必須經(jīng)過(guò)書(shū)面征求試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委的意見(jiàn)，機(jī)構(gòu)和人員納入鎮(zhèn)考核。從運(yùn)作方式看，鎮(zhèn)黨委對(duì)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的派駐機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法活動(dòng)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，也有權(quán)責(zé)令行政執(zhí)法局對(duì)鎮(zhèn)域內(nèi)的違法行為進(jìn)行制止和處罰。諸如此類(lèi)的機(jī)制設(shè)計(jì)，不僅強(qiáng)化了對(duì)駐派機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法權(quán)行使的監(jiān)管，同時(shí)也加強(qiáng)了鎮(zhèn)的統(tǒng)籌力，緩解了條塊分割的體制問(wèn)題。

總之，通過(guò)一系列的組織、機(jī)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)，鎮(zhèn)一級(jí)的行政執(zhí)法體制改革在科學(xué)劃分不同層級(jí)政府行政執(zhí)法權(quán)限的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)重心下移，同時(shí)促進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)在基層運(yùn)行的規(guī)范化、程序化。

二、中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革應(yīng)處理好的幾重關(guān)系

衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)為進(jìn)一步推進(jìn)中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，但因中心鎮(zhèn)與衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)的政策扶持、承接能力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)執(zhí)法權(quán)限的種類(lèi)和需求程度均存在一定差異。由此，中心鎮(zhèn)需在借鑒衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際、穩(wěn)步推進(jìn)，著重處理好以下幾重關(guān)系。

1.處理好行政執(zhí)法權(quán)下放與遵守現(xiàn)行法律的關(guān)系

推進(jìn)中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革，應(yīng)當(dāng)在目前的政治體制架構(gòu)和法律制度范圍內(nèi)進(jìn)行，不能突破法律的規(guī)定自行調(diào)整行政執(zhí)法主體和職權(quán)。行政執(zhí)法權(quán)的下放，要根據(jù)行政許可法和行政處罰法等法律的要求，出臺(tái)政府規(guī)章，通過(guò)依法交辦或者委托的形式授予中心鎮(zhèn)人民政府實(shí)施。依法委托必須符合《中華人民共和國(guó)行政許可法》和《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，依法交辦必須依據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的有關(guān)規(guī)定，依法進(jìn)行。

2.處理好行政執(zhí)法權(quán)下放與中心鎮(zhèn)的承接能力和差異性需求的關(guān)系

受委托實(shí)施行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)的中心鎮(zhèn)必須具備相應(yīng)的承接能力，如，具有執(zhí)法主體資格的行政執(zhí)法人員(包括相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員)、技術(shù)設(shè)施裝備、經(jīng)費(fèi)等的技術(shù)支撐和保障等。就現(xiàn)狀而言，當(dāng)前的中心鎮(zhèn)在承接和依法實(shí)施行政執(zhí)法權(quán)能力的差異性客觀存在，呈非均衡性。與此同時(shí)，中心鎮(zhèn)與衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)不同的是，不同的中心鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)總量、可用財(cái)力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及對(duì)周邊的輻射力等方面差異性較大，由此決定了處于不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的中心鎮(zhèn)對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的種類(lèi)和需求程度也呈現(xiàn)差異性?；诖?，中心鎮(zhèn)要根據(jù)鎮(zhèn)域?qū)嶋H，處理好權(quán)力下放與中心鎮(zhèn)差異化發(fā)展和個(gè)性化需求之間的關(guān)系，不能“能放則放、一放了之”。應(yīng)當(dāng)根據(jù)分類(lèi)指導(dǎo)、因地制宜的工作原則，把下放行政執(zhí)法權(quán)的具體管理領(lǐng)域和權(quán)限范圍交由所在縣(市)、區(qū)人民政府決定，實(shí)行梯度放權(quán)。

3.處理好行政執(zhí)法權(quán)下放與權(quán)力監(jiān)管的關(guān)系

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)背景下，大量行政執(zhí)法權(quán)下放，一旦權(quán)力監(jiān)督機(jī)制缺失就很有可能會(huì)產(chǎn)生一系列違規(guī)行為。究其原因，隨著權(quán)力的進(jìn)一步下放，試點(diǎn)鎮(zhèn)作為擁有較大資源配置權(quán)的地方政府成為同時(shí)追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的政治組織的這一特征日益明顯。在縱向監(jiān)管和橫向問(wèn)責(zé)缺失的情況下，縱容鎮(zhèn)域范圍內(nèi)違法違規(guī)行為的可能性增加。由此，隨著強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的進(jìn)一步推進(jìn)，處理好權(quán)力下放與權(quán)力監(jiān)管關(guān)系，構(gòu)建更為有效的監(jiān)管體制是我們當(dāng)前必須面對(duì)的一個(gè)重要問(wèn)題。對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管主要有兩種形式：一是自上而下的權(quán)力監(jiān)管，即委托執(zhí)法的相關(guān)縣級(jí)職能部門(mén)通過(guò)各種方式對(duì)委托中心鎮(zhèn)人民政府實(shí)施的行政執(zhí)法活動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)督。二是以人大為核心的橫向的監(jiān)管問(wèn)責(zé)系統(tǒng)。當(dāng)然發(fā)揮媒體、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)監(jiān)督力量的功能對(duì)于保障行政執(zhí)法權(quán)的規(guī)范運(yùn)行也是必不可少的。

4.處理好行政執(zhí)法權(quán)下放與政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系

行政執(zhí)法權(quán)的下放與基層政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)方式的變革是同一進(jìn)程具有密切邏輯關(guān)聯(lián)的兩個(gè)方面。行政執(zhí)法權(quán)的下放不僅僅涉及市鎮(zhèn)兩級(jí)政府分權(quán)，更是必須涉及政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)兩者的分權(quán)，即政府職能邊界的明確。后者是前者邏輯前提，如果沒(méi)有政府職能邊界的清晰界定，市鎮(zhèn)兩級(jí)分權(quán)的科學(xué)性、合理性就無(wú)從談起。由此，政府要改變?cè)瓉?lái)全能主義視角下的政府模式，減少政府職能，變?cè)瓉?lái)深度介入的發(fā)展型政府為服務(wù)型政府。與此同時(shí)，在權(quán)力下放中進(jìn)一步改革政府提供服務(wù)的方式，切實(shí)發(fā)揮社會(huì)組織的作用，對(duì)涉及財(cái)務(wù)、審計(jì)、宣傳培訓(xùn)、項(xiàng)目評(píng)審、資產(chǎn)評(píng)估、行業(yè)評(píng)比等專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性、事務(wù)性的工作，可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，依法交由社會(huì)組織承擔(dān)。

三、進(jìn)一步推進(jìn)中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法體制改革的路徑選擇

中心鎮(zhèn)的行政執(zhí)法體制改革應(yīng)該放到 2020 年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的大目標(biāo)和大框架下來(lái)謀劃推進(jìn)。推動(dòng)中心鎮(zhèn)行政體制改革， 合理界定縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府的職能和事權(quán)，合理配置執(zhí)法力量，著力提高基層政府執(zhí)法能力，需要從以下幾個(gè)方面著手進(jìn)一步推進(jìn)。按照浙江省政府辦公廳《關(guān)于開(kāi)展小城市培育試點(diǎn)的通知》要求，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制。

1.明確執(zhí)法權(quán)下放的基本原則，不斷優(yōu)化縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府的行政執(zhí)法權(quán)的配置

向中心鎮(zhèn)下放行政執(zhí)法權(quán)可以借鑒衛(wèi)星城試點(diǎn)鎮(zhèn)的已有經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)又要根據(jù)實(shí)際，遵循以下原則。

第一，系統(tǒng)設(shè)計(jì)的原則。行政執(zhí)法權(quán)的下放是涉及行政組織制度、運(yùn)作體制機(jī)制制度變革的系統(tǒng)性工程，需要強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，使變革制度之間具有契合性和邏輯性。

第二，梯度放權(quán)的原則。寧波市應(yīng)基于不同發(fā)展階段的中心鎮(zhèn)對(duì)公共服務(wù)和行政執(zhí)法權(quán)限的訴求的差異性，實(shí)行分類(lèi)梯度下放。

第三，綜合執(zhí)法的原則。在橫向上，應(yīng)厘清執(zhí)法機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，深入推進(jìn)綜合執(zhí)法，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和統(tǒng)一[2]。

第四，權(quán)力下放與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合的原則。優(yōu)化市鎮(zhèn)兩級(jí)政府行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)以政府與市場(chǎng)，政府與社會(huì)的分權(quán)為基點(diǎn)，通過(guò)明確政府權(quán)力的邊界來(lái)明確政府的職能范圍。政府與市場(chǎng)的分權(quán)在于政府權(quán)力在市場(chǎng)的某些領(lǐng)域主動(dòng)退出，還權(quán)于市場(chǎng)，恢復(fù)市場(chǎng)的自生自發(fā)秩序。政府與社會(huì)的分權(quán)即“把原本屬于政府的部分行政權(quán)力，分給非政府的社會(huì)組織去行使”[3]，減小政府的權(quán)力負(fù)擔(dān)。

2.嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任制和運(yùn)作程序，促進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)的規(guī)范運(yùn)作

行政執(zhí)法體制改革不僅涉及執(zhí)法主體及權(quán)能的再造，還必須完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)作[4]。

第一，明晰行政執(zhí)法權(quán)目錄。中心鎮(zhèn)所在的縣(市、區(qū))人民政府經(jīng)過(guò)一系列的調(diào)整，優(yōu)化縣鎮(zhèn)兩級(jí)行政執(zhí)法權(quán)的配置，明確中心鎮(zhèn)人民政府管理的具體事項(xiàng)目錄。按規(guī)定程序報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后公布實(shí)施，使中心鎮(zhèn)的行政執(zhí)法權(quán)的行使有章可循，權(quán)力明晰。

第二，科學(xué)分解行政執(zhí)法權(quán)。按照?qǐng)?zhí)法依據(jù)科學(xué)合理地分解執(zhí)法職權(quán)，通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)定、崗位配置和工作流程的設(shè)計(jì)來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)的落實(shí)。以分解和落實(shí)部門(mén)執(zhí)法職權(quán)為基點(diǎn)，進(jìn)一步明確每一位執(zhí)法人員的執(zhí)法范圍、內(nèi)容與執(zhí)法責(zé)任，并通過(guò)政務(wù)公開(kāi)提高行政執(zhí)法的透明度。與此同時(shí)，通過(guò)懲戒制度設(shè)計(jì)，提升執(zhí)法主體規(guī)范行政執(zhí)法行為的自覺(jué)性，推進(jìn)依法行政。

第三，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)作程序。行政執(zhí)法程序建設(shè)作為深化行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)工作，要求行政執(zhí)法人員嚴(yán)格按照針對(duì)行政執(zhí)法行為制定的具體執(zhí)法細(xì)則、裁量標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，如《寧波市行政處罰自由裁量權(quán)行使規(guī)則》，行使行政執(zhí)法權(quán)，促進(jìn)執(zhí)法的規(guī)范性。

3.完善行政執(zhí)法權(quán)縱向監(jiān)管和橫向問(wèn)責(zé)體制機(jī)制

為了消解權(quán)力下放過(guò)程中，鎮(zhèn)級(jí)政府基于地方保護(hù)主義出發(fā)的對(duì)違法違規(guī)行為的縱容，有待于進(jìn)一步加強(qiáng)縱向的監(jiān)管系統(tǒng)和橫向的問(wèn)責(zé)系統(tǒng)?？v向的權(quán)力監(jiān)管，即加強(qiáng)縣級(jí)職能部門(mén)的條條監(jiān)督。一要推進(jìn)工作流程的制度化、程序化建設(shè)。市級(jí)各職能部門(mén)，通過(guò)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程、辦理時(shí)限及辦理要求，從而規(guī)范下放權(quán)力的運(yùn)作，用建章立制的方式促使權(quán)力運(yùn)作的制度化。二要通過(guò)信息化建設(shè)加強(qiáng)實(shí)時(shí)監(jiān)管。充分發(fā)揮現(xiàn)有的信息化管理系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)信息化的管理系統(tǒng)來(lái)動(dòng)態(tài)掌握下放事項(xiàng)的執(zhí)行情況，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管，從而來(lái)進(jìn)一步規(guī)范行政行為。三要建立健全對(duì)下放事權(quán)的監(jiān)管機(jī)制，建立健全動(dòng)態(tài)跟蹤和檢查評(píng)估機(jī)制，通過(guò)實(shí)施“月度檢查”、“季度查”，“定期評(píng)估”及“不定期抽查、互查”等方式加強(qiáng)對(duì)下放事權(quán)運(yùn)作的監(jiān)督管理。從橫向問(wèn)責(zé)來(lái)看，即不斷加強(qiáng)以人大、司法系統(tǒng)為核心的橫向問(wèn)責(zé)機(jī)制。明確地方人大、司法系統(tǒng)在整個(gè)政治系統(tǒng)的定位和角色，充分保障人大監(jiān)督功能的發(fā)揮，并加強(qiáng)司法監(jiān)督的力度。通過(guò)公民權(quán)的擴(kuò)張和司法權(quán)的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)權(quán)利制衡權(quán)力，來(lái)達(dá)到對(duì)行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行監(jiān)管的最終目的。

總而言之，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)背景下的中心鎮(zhèn)行政執(zhí)法制改革改變了以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政執(zhí)法中存在著“看得見(jiàn)的管不著，而管得著的卻看不見(jiàn)”的體制困境，也為中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了體制空間。作為中心鎮(zhèn)行政體制改革重要內(nèi)容的行政執(zhí)法體制改革需要進(jìn)一步增強(qiáng)其合理性、合法性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，是一個(gè)需要不斷加以探索的系統(tǒng)性工程。

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