國家綜合配套改革試驗區(qū)風險規(guī)制的意義及對策

張永雷

（中南財經政法大學，湖北武漢430073）

國家綜合配套改革試驗區(qū)風險規(guī)制的意義及對策

張永雷

（中南財經政法大學，湖北武漢430073）

作為中央與地方政府的一項重大改革，國家綜合配套改革試驗將不可避免地面臨來自不同領域、不同方面的風險。國家綜合配套改革試驗區(qū)被現代化風險的陰影所籠罩，從規(guī)制改革風險的理論研究和試驗區(qū)改革實踐兩方面出發(fā)，可以發(fā)現規(guī)制風險的必要性。因而，從以往改革實踐對試驗區(qū)改革的啟示、風險規(guī)制理論的指導意義、全面深化改革對試驗區(qū)改革的寓意以及試驗區(qū)改革運行狀況來看，都具有風險規(guī)制的合理性。對此，可以國家、試驗區(qū)政府可能面臨的共性風險為視角，在借鑒風險預警系統(tǒng)一般理論和成本收益理論的基礎上，對試驗區(qū)風險規(guī)制制度提出初步構想。

綜合配套改革；試驗區(qū)；風險規(guī)制

當今，人類社會已成功邁向現代化軌道。這為人類帶來了前所未有的福祉，然而，人類也正因此而經歷科技社會飛速發(fā)展所帶來的風險。風險是指特定時間內某種特定危害發(fā)生的可能性或者某種行為引發(fā)特定危害的可能性。[1]區(qū)域戰(zhàn)爭、社會改革、氣候變化等……后工業(yè)文明的發(fā)展，似乎將人類領入了一個風險社會。[2]災難頻發(fā)的現實與公眾日益覺醒的憂慮合力將風險規(guī)制植入政治議程的核心。在享受了繁榮之后，公眾更加不愿失去已經獲取的物質、精神財富，因此，政府被要求規(guī)劃未來生活和有效的規(guī)制風險。[3]

一、問題的提出

在古典工業(yè)社會，財富生產的邏輯統(tǒng)治著風險生產的邏輯，而之后便隨著古典工業(yè)社會經由其副作用的后樓梯被推翻在歷史舞臺之下；風險彌漫的現代化社會就急不可耐地“閃亮登場”，財富生產與風險生產之間的邏輯關系亦因此而被倒置。于是，風險生產和分配的邏輯比照著財富分配的邏輯（它至今決定著社會—理論的思考）而逐漸發(fā)展起來。因此，現代化的風險和后果逐漸占據中心舞臺，不必給自陷危境、令人恐怖的現代化文明全景畫再添加任何東西，這種景象在社會各領域都業(yè)已被充分描繪，具體表現為對動植物和人類存續(xù)的致命威脅。[4]

改革開放30多年來，社會經濟建設取得了舉世矚目的成就。但由于我國市場經濟體制是在計劃經濟體制之基礎上經過改革而形成的，舊體制的弊端并未被徹底根除。在經濟發(fā)展的早期階段，它還能被合法化為“潛在的副作用”，但不幸的是，它卻悄然無形地在技術—經濟發(fā)展過程中，以人們可以想象范圍之外的方式為自身攫取成長的能量。現代化的推進、生產力指數的增長，促使這種“潛在的副作用”日益擴散，導致風險的釋放突破了人類認知的極限。同時，經濟全球化的浪潮以勢不可擋的勢態(tài)將公眾對現代化和社會改革的愿景推向了風口浪尖，那被合法化為“潛在的副作用”也伴隨著這一偉大歷史性潮流悄然地走進公眾視野，并在社會和政治辯論中獲得了核心地位。因此，現代化與社會改革開始被反思，結果是生產力喪失了清白無辜，現代化進程中增加的物質與精神財富被風險生產的陰影所籠罩。毋庸置疑，以全方位改革試點為特征的國家綜合配套改革試驗區(qū)亦不可能逃離現代化風險這一舞臺而另辟世外桃源。

二、國家綜合配套改革試驗區(qū)風險規(guī)制之必要性分析

國家綜合配套改革試驗區(qū)，是經濟全球化、區(qū)域一體化潮流驅動下的新一輪體制改革的前沿，是以科學發(fā)展觀為指導，以全方位的體制、機制創(chuàng)新和先行先試為動力，以配套改革試點為主要特征，以完善社會主義經濟體制、帶動區(qū)域經濟發(fā)展為目標，對全國社會經濟發(fā)展具有深遠影響的改革試驗區(qū)。[5][6]在某種程度上，它是對20世紀后期國家推行改革試點的承繼和延續(xù)。有學者認為，這是國家對改革實踐和時代變遷的考量，也是地方政府轉變職能，創(chuàng)新行政治理體制，提高公共服務供給能力的有效路徑。[7]也有學者認為，其是國家探尋經濟增長的新突破，嘗試將經濟、政治、社會改革置于人與社會、人與自然和諧發(fā)展的又一重大戰(zhàn)略性部署。但由于地方發(fā)展面臨社會資源配置不均、改革動力不足等難題，其迫切需要國家通過自上而下的授權和頂層設計來優(yōu)化資源配置模式，為地方經濟注入新活力。[8]

首先，就國家綜合配套改革試驗區(qū)風險規(guī)制研究現狀而言，現有理論成果多是對試驗區(qū)的描繪、展望以及經驗總結的闡述，缺乏對試驗風險規(guī)制進行專門的研究。[9]筆者認為，這些風險可以界定為：改革方案或者舉措違背了政治、經濟、文化、社會和生態(tài)環(huán)境等方面的內在規(guī)律，造成一系列消極因素，阻礙改革推進，甚至導致改革失敗；與現行觀念、法律制度、社會習俗、公眾觀念等產生沖突，形成改革障礙；違背了某些部門、團體等的原有利益，致使改革受到排斥等等。對綜合配套改革試驗的頂層設計與具體操作層面的風險進行深入探討，將風險規(guī)制納入改革決策程序，強化國家、試驗區(qū)政府的風險意識，從而理性、有序地預防、消減風險，可以有效規(guī)避風險轉化為現實的可能，實現改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性之目的，推動試驗區(qū)配套體制改革的順利實施。顯然，這與保障國家安定、社會穩(wěn)定的憲法精神相契合，同時，這也是創(chuàng)新社會治理體制、健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的應有之意。

其次，就國家綜合配套改革試驗區(qū)建設實踐而言，一方面，建設國家綜合配套改革試驗區(qū)是激發(fā)區(qū)域經濟活力、促進地區(qū)協(xié)調發(fā)展的新路徑，更是一個全方位的制度變遷與創(chuàng)新的過程，其核心在于“先行先試權”。從系統(tǒng)論的角度看，試驗區(qū)在社會某一領域的“先行先試”可能會牽動其他領域的利益，引發(fā)一系列社會問題與沖突，造成試驗區(qū)的不穩(wěn)定，阻礙試驗區(qū)配套改革的順利進行。所幸，與以往試點改革不同的是，試驗區(qū)政府不再擁有國家給予的政策優(yōu)惠和財政支持，只擁有改革的先行先試權，主要體現在制度創(chuàng)新層面。這真正落實了“在遵循中央統(tǒng)一領導的前提下，地方充分發(fā)揮其主動性、積極性”的憲法原則。另一方面，國家選擇一些符合條件的地區(qū)作為綜合配套改革試點，目的是把改革和發(fā)展有機結合起來，把解決本地實際問題與攻克共性難題結合起來，實現重點突破與整體創(chuàng)新，率先建立起完善的社會主義市場經濟體制，為全國其他地區(qū)全面深化改革起到示范作用。[10]此外，通過試點改革這一舉措，可以有效地規(guī)制改革風險，并使試錯成本控制在一定范圍之內，有助于平穩(wěn)有序地推進改革進程。顯然，這為國家綜合配套改革試驗區(qū)風險規(guī)制提供了現實基礎，并在實踐層面凸顯了風險規(guī)制的必要性。

三、國家綜合配套改革試驗區(qū)風險規(guī)制之合理性分析

自國務院于2005年6月21日批準浦東新區(qū)進行綜合配套改革試驗后，不少地方政府先后向國務院或發(fā)改委提出改革試點的申請，有相當一部分地區(qū)獲得了先行先試權。這種先行先試的本質是中央配置資源要素的傾斜性選擇，旨在增強統(tǒng)籌協(xié)調地方發(fā)展的能力，將“以點帶面、關聯互動”的區(qū)域發(fā)展模式納入國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，總結出其他非試點地區(qū)可借鑒、可復制的經驗，進而帶動全國經濟發(fā)展。同時，它也是地方政府在公共資源緊缺與社會經濟發(fā)展之間處于矛盾狀態(tài)下的制度創(chuàng)新，是優(yōu)化地方資源配置、促進地方經濟發(fā)展的現實需求。

首先，就以往改革試點的建設對國家綜合配套改革試驗區(qū)的啟示而言，二十世紀八九十年代，深圳、珠海等地相繼被設為經濟特區(qū)，在政策上賦予其自主權，在財政方面給予其大力支持，在相當長的一段時期內，促進了特區(qū)經濟社會飛速發(fā)展，改革成效顯著。但隨著優(yōu)惠政策的普遍化，特區(qū)依賴體制內的優(yōu)惠政策來推動自身發(fā)展已顯得力不從心。特區(qū)日益受到資源、環(huán)境等多種要素的約束，社會體制改革亦已陷入困境，將面臨發(fā)展滯后的風險。[11]作為國家啟動的新一輪試點改革，試驗區(qū)政府只能獲得改革的先行先試權，但從社會體制層面看，二者大異其趣。因此，國家、試驗區(qū)政府應當正確處理改革與舊體制機制弊端累積而產生的風險之間的關系，充分重視風險規(guī)制，推動改革平穩(wěn)前進。

其次，就理論研究對改革實踐的指導意義而言，理論的終極價值在于其能指導實踐。筆者對現有理論進行了梳理，鮮有對規(guī)制改革風險問題進行系統(tǒng)的研究。這在客觀上導致了國家、試驗區(qū)政府更傾向于將這一舉措視為促進地方經濟發(fā)展的重大機遇，而往往忽視試驗區(qū)舊體制機制弊端以及在啟動新一輪改革將面臨的社會、市場、利益集團等方面的阻礙。這些問題的郁積，將會產生新的風險并對試驗區(qū)改革形成致命威脅。試驗區(qū)改革決策主要著重考慮成本收益，因而僅對改革的政治、法律風險進行簡要說明甚至將風險排除在外。顯然，這種對風險缺乏整體、系統(tǒng)、專業(yè)的分析而作出的決策，將會嚴重削弱決策的合理性基礎。

再次，就全面深化改革對國家綜合配套改革試驗區(qū)的寓意而言，黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，提出改革要始終堅持以人為本，依靠人民推動，理順中央統(tǒng)一領導與地方充分發(fā)揮自主權之間的關系，正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定關系。這體現了憲法保障人權、分權制衡之原則，是對憲法秩序的遵守，是對憲法理念的弘揚，是對憲法權威的捍衛(wèi)，更是對法治國家、法治政府、法治社會三位一體布局的真正實踐。顯然，全面深化改革這一重大戰(zhàn)略部署對健全國家綜合配套改革具有更深的寓意。

但囿于文章主題，筆者僅圍繞全面深化改革對規(guī)制試驗區(qū)改革風險的寓意展開論述。當前，我國經濟發(fā)展進入新階段，改革進入攻堅期，應最大限度地調動一切積極因素，形成改革共識與合力。重要的是，試驗區(qū)要針對改革風險制定法規(guī)制度，并依此完善規(guī)制改革風險的機制，依法設立超越權威之上的、專業(yè)的、規(guī)范的風險規(guī)制機關，對改革進程中面臨的政治、法律等風險進行科學、持續(xù)的評估，最終的評估結果應當成為改革決策的重要依據，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的風險規(guī)制機制。顯然，這一寓意能夠從決策層面為風險規(guī)制提供合理依據。

最后，就國家綜合配套改革的運行狀況而言，“發(fā)展型地方主義”[12]的興起導致央地權力關系緊張化、市場經濟體制不完善導致公共資源要素配置行政化、政策傾斜導致區(qū)域之間發(fā)展差距擴大化等一系列矛盾逐漸凸顯而出。同時，世界經濟低速增長，經濟結構深度調整，國際競爭更加激烈，科技革命孕育新突破；國內社會經濟發(fā)展正處于關鍵節(jié)點和結構調整陣痛期的疊加階段，面臨跨越“中等收入陷阱”的嚴峻考驗，發(fā)展不協(xié)調、不可持續(xù)問題依然突出，一些領域的潛在風險依然較大，原有的經濟發(fā)展方式難以為繼。從試驗區(qū)自身風險來講，主要體現在改革與試驗區(qū)政府原有法規(guī)制度相沖突、能源資源消耗過大、生態(tài)環(huán)境污染加劇等問題。從改革進程可能面臨的風險來看，主要體現在：（1）目前，我國市場經濟體制依舊不夠完善，因此，市場力量在推動試驗區(qū)政府制度創(chuàng)新、降低交易成本、提高經濟效益方面將會面臨一定的風險；（2）試驗區(qū)政府的制度創(chuàng)新可能會與當地民間習俗存在倫理與價值層面的沖突。因為對于某一個試驗區(qū)來說，其習俗已經嵌入了自身社會經濟發(fā)展的過程，會影響社會行為選擇；（3）在國家推進、試驗區(qū)政府執(zhí)行改革方案的進程中，不可避免地會損害到部分團體或部門的原有利益，導致試驗區(qū)政府制度創(chuàng)新及其發(fā)展遭遇阻礙或者失敗的風險。因此，對國家和試驗區(qū)政府推進改革所面臨的風險進行科學、有效的規(guī)制，符合現實需求。

上述內容論及的主要是經濟社會現存的風險、矛盾，尤其是國家綜合配套改革試驗所產生的“風險”①有些風險已經轉化為社會現實，如群體性事件、食品藥品安全事件等。，但這并不是對改革和發(fā)展的一種悲觀評判，更不是對已有改革成果、發(fā)展前景的一種主觀否定，而是秉持價值中立的態(tài)度，針對國家綜合配套改革試驗區(qū)風險規(guī)制問題表達一種觀點，并就規(guī)制上述風險提出較為合理的制度構想。

四、國家綜合配套改革試驗區(qū)風險規(guī)制的制度設計

國家綜合配套改革試驗區(qū)風險規(guī)制的制度架構是在借鑒“風險預警系統(tǒng)的一般理論”[13]和“成本收益分析理論”②關于“成本收益分析理論”運用于風險規(guī)制中所應遵循的三個原則。參見[美]凱恩·R·孫斯坦：《風險與理性——安全、法律及環(huán)境》，師帥譯，中國政法大學出版社2005年版，第6頁、第32頁、第122頁。的基礎上形成的，具體內容如下：

（一）風險識別

風險識別是指確定什么問題對試驗區(qū)的建設、發(fā)展構成風險，并需要風險規(guī)制機關優(yōu)先規(guī)制。它是風險規(guī)制機關進行風險評估、風險溝通、風險監(jiān)管的重要前提。風險識別是一個復雜的系統(tǒng)工程，它需要經濟、環(huán)境等領域的專家、地方政府官員、社會組織、公眾等對風險相關信息進行收集和分類，以反饋給風險規(guī)制機關。風險規(guī)制機關應從全局性的角度出發(fā)，分析各類風險的危害性、復雜性、不確定性程度，確定哪些風險需要規(guī)制以及風險規(guī)制的排序，權衡所規(guī)制風險的成本收益，對社會、公眾愿意忍受的風險所付出成本與最終收益進行理性衡量等。這些問題的解答，既需要借助科學知識掌握全面信息，又需要妥善地進行價值權衡和政治考量。因此，風險識別需要民主精神與理性抉擇，有助于突破和校正社會、公眾對風險認知的局限性，[14]也便于及時回應社會、公眾的利益訴求。

（二）風險評估

風險評估是在風險識別的基礎上展開的。所謂風險評估，是指風險規(guī)制機關對已存在和潛在的風險進行分析，以確定風險的時空范圍、危害程度等，為國家、試驗區(qū)政府采取規(guī)制措施提供科學依據。[15]如果風險規(guī)制機關未能對風險予以正確評估，輕視風險，則可能給公眾造成恐懼、給社會帶來嚴重損失；將風險擴大化，則將給社會管理增加不必要的負擔。鑒于此，在已知風險的情況下，風險規(guī)制機關應當快速地對風險加以理性的分析；而對于未知風險，風險規(guī)制機關則需要進行全面的風險分析，包括主要因素、分析程序、分析方法和分析報告。顯然，風險評估是對經過風險識別而篩選出的風險信息的進一步加工和處理，能夠正確和客觀地反映試驗區(qū)風險的本質屬性，是風險規(guī)制機關進行風險規(guī)制的基礎。

（三）風險溝通

作為風險規(guī)制的有機組成部分，風險溝通是指風險規(guī)制機關通過一定的平臺（如網絡、媒體），與社會組織、公眾等交流和傳播關于試驗區(qū)風險信息的活動。風險溝通具有兩種功能：第一，告知功能，即告訴特定主體有關風險的知識與信息，增進他們對試驗區(qū)風險的認知，校正其對風險感知的局限性，并且使原來不接受風險的人轉而接受風險；第二，行為引導功能，即幫助特定主體對試驗區(qū)風險識別形成準確的討論和結論，并通過個別或者集體行動降低風險或者避免風險擴大化。[16]從政府信息公開的角度來講，風險規(guī)制機關也應將有關信息全面公開。因為風險規(guī)制機關對風險進行分析的過程，通過公開的程序，可以最大限度地防止其被試驗區(qū)政府或者利益集團等操控，也可使風險評估結果處于可討論、可評價、可監(jiān)督的過程中，以保障風險規(guī)制的合法性與民主性。對國家和試驗區(qū)政府來說，風險評估結果既是制定、施行改革方案的科學依據，也是對先行先試權的一種制約。

（四）風險監(jiān)管

風險監(jiān)管是國家綜合配套改革試驗區(qū)風險規(guī)制的核心環(huán)節(jié)。風險監(jiān)管是指國家、風險規(guī)制機關、試驗區(qū)政府根據不同類型風險的特有屬性選擇特定的應對策略來消弭、降低、緩解、防范試驗區(qū)風險的活動。目前，學界和實踐對試驗區(qū)風險規(guī)制均未給予足夠的重視，法律法規(guī)亦很少涉及該問題，這將導致試驗區(qū)風險規(guī)制缺位或失靈。同時，國家綜合配套改革試驗區(qū)建設過程中所面臨的風險需要國家、政府、社會、公眾等客觀對待與正確認知，更需要有專門的風險規(guī)制機關對上述風險進行科學、合理的規(guī)制。當然，這并不意味著將企業(yè)、公眾等主體排除在風險規(guī)制之外。試驗區(qū)風險規(guī)制的最終目標是為國家和試驗區(qū)政府制定、實施改革方案提供科學依據，最大限度地消減風險，為實現構建和諧社會、創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展模式提供理論支撐。

[1]Robert Baldwin eds,Law and Uncertainty:Risks and Legal Processes,Kluwer Law International,1997:1-2.

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1673―2391(2014)09―0068―04

2014-06-09責任編校：江流