推動(dòng)涉法涉訴信訪行為科學(xué)立法的幾點(diǎn)思考

楊國(guó)華

（湖北警官學(xué)院法律系，湖北武漢430034）

推動(dòng)涉法涉訴信訪行為科學(xué)立法的幾點(diǎn)思考

楊國(guó)華

（湖北警官學(xué)院法律系，湖北武漢430034）

近年來(lái)，涉法涉訴信訪案件不僅數(shù)量居高不下，而且逐年快速攀升，引起各級(jí)黨委、政府和社會(huì)各界的高度關(guān)注，2013年全國(guó)政法工作會(huì)議也將涉法涉訴信訪工作改革列入當(dāng)年政法工作四項(xiàng)重點(diǎn)改革之一。強(qiáng)大的民族歷史習(xí)慣；司法努力與群眾的維權(quán)需求存在較大落差；涉法涉訴行為立法層次低，效率不高；涉法涉訴信訪行為管理失序是涉法涉訴信訪行為居高不下的主要原因。對(duì)此，可以從全國(guó)人大或人大常委會(huì)制定“統(tǒng)一信訪法”；完善民意代表制度；在涉法涉訴信訪中推行公正、權(quán)威、科學(xué)的聽(tīng)證制度；強(qiáng)力推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革，引導(dǎo)公民信“法”不信“訪”等方面予以完善。

涉法涉訴；司法獨(dú)立；信訪行為規(guī)范；社會(huì)管理

本文所稱的涉法涉訴信訪，是根據(jù)2005年中央政法委頒布的《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》第2條的規(guī)定，即依法屬于人民法院、人民檢察院、公安部門(mén)和司法行政部門(mén)處理的信訪。實(shí)踐中一般指當(dāng)事人對(duì)刑事執(zhí)法、行政執(zhí)法等司法權(quán)力部門(mén)在案件處理問(wèn)題上不滿，認(rèn)為受到了不法侵害或不公平的待遇，從而引發(fā)當(dāng)事人到相關(guān)部門(mén)上訪告狀的行為。涉法涉訴信訪占全國(guó)信訪總量的比例一直較高，其中以人民法院最為突出。2010年最高人民法院立案一庭庭長(zhǎng)劉學(xué)文總結(jié)了該院涉法涉訴信訪案件的四大特征：一是進(jìn)京上訪總量呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢(shì)；二是進(jìn)京越級(jí)訪和重復(fù)上訪問(wèn)題突出；三是一部分上訪人沖突化解難的問(wèn)題異常突出；四是集體上訪以及突發(fā)事件頻繁發(fā)生，有的演變?yōu)樾再|(zhì)極其復(fù)雜的政治問(wèn)題。[1]該總結(jié)基本上道出了全國(guó)涉法涉訴信訪的總體情況。國(guó)務(wù)院《信訪條例》出臺(tái)的當(dāng)年，全國(guó)人大信訪部門(mén)就指出其接待信訪呈現(xiàn)量大面廣的特點(diǎn)，涉法涉訴類信訪尤為突出，80%以上的來(lái)訪集中在不服法院判決和執(zhí)行難這類問(wèn)題上。[2]當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)利益關(guān)系也在急劇調(diào)整，在信訪工作體制機(jī)制抑或司法體制機(jī)制存在諸多瑕疵，司法體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置和公職人員的素質(zhì)等與人民群眾參政議政和維權(quán)的需求存在落差的背景下，不僅信訪總量在持續(xù)攀升，而且涉法涉訴信訪在信訪中占的比例也沒(méi)有明顯的改善。據(jù)湖北省信訪局提供的數(shù)據(jù)顯示，從2011年至今，涉法涉訴信訪案件占全省信訪總量的22.5%，在涉法涉訴信訪中，法院約占60%，公安部門(mén)約占36%。近年來(lái)，涉法涉訴信訪中日趨嚴(yán)峻的集體訪、重復(fù)訪、赴京訪和表達(dá)形式激烈化等，已在一定程度上和一定范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定構(gòu)成了威脅，以至于使涉法涉訴信訪成為社會(huì)管理層在維穩(wěn)語(yǔ)境下繞不過(guò)去的沉重話題，成為國(guó)家治理層不得不審慎面對(duì)的重大問(wèn)題。

在如何認(rèn)識(shí)、解決涉法涉訴信訪問(wèn)題上，社會(huì)各界討論、分析、建議頗多，徹底廢除信訪或?qū)嵭杏邢扌旁L兩種觀點(diǎn)長(zhǎng)期爭(zhēng)執(zhí)不下。本文認(rèn)為，涉訴涉法信訪在一個(gè)可以預(yù)見(jiàn)的時(shí)間內(nèi)將會(huì)以一定的規(guī)模長(zhǎng)期存在，通過(guò)立法禁止或消滅涉法涉訴信訪從理論到實(shí)踐都不具有可行性。當(dāng)前比較可行的辦法是以憲法為依據(jù)，對(duì)現(xiàn)有的信訪規(guī)范進(jìn)行梳理，通過(guò)提高信訪立法層次，科學(xué)、規(guī)范地管理涉法涉訴信訪行為，讓有中國(guó)特色的信訪制度回到立法初衷，讓權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民在管理社會(huì)、參政議政、表達(dá)訴求上規(guī)范有序，從而達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定，人民安居樂(lè)業(yè)的目的。

一、涉法涉訴信訪行為高居不下的主要原因

（一）強(qiáng)大的民族歷史習(xí)慣

中華民族歷史悠久，在社會(huì)管理上長(zhǎng)期實(shí)行高度的中央集權(quán)和權(quán)力一元體制，從皇帝到地方各級(jí)官員都是行政、軍事、司法等國(guó)家權(quán)力集于一身。在這種體制下，官與民都形成了某種思維定勢(shì)，即作為百姓，遇到的任何困難都可以理所當(dāng)然地尋求政府幫助，政府沒(méi)有理由拒絕。每當(dāng)他們認(rèn)為有冤屈或受到不公平待遇不能在當(dāng)?shù)貜氐捉鉀Q，首先想到的就是到上級(jí)找清官，一直找到北京這個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)。文學(xué)作品中這樣的“包青天”形象在民間廣為流傳，在眾多越級(jí)上訪和進(jìn)京上訪的訪民心中，“北京有恩人，省里有親人，地區(qū)有好人，縣里多壞人，鄉(xiāng)里盡敵人”[3]。這種心理與現(xiàn)代強(qiáng)調(diào)的權(quán)力分工、合作和監(jiān)督的思維方式以及司法獨(dú)立的精神相去甚遠(yuǎn)。

現(xiàn)實(shí)生活中，領(lǐng)導(dǎo)批示確實(shí)可以迅速解決問(wèn)題，這種現(xiàn)象并不少見(jiàn)，而且領(lǐng)導(dǎo)的級(jí)別越高、批示越明確、解決問(wèn)題就越快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有領(lǐng)導(dǎo)批示或上級(jí)督辦的信訪案件90%以上的都能得到解決，致使部分信訪群眾產(chǎn)生了嚴(yán)重的“信上（級(jí)）不信下（級(jí)）”、“信大（官）不信小（官）”的錯(cuò)誤思想。

歷史學(xué)知識(shí)告訴我們，除非采用疾風(fēng)暴雨的革命方式，一種社會(huì)習(xí)慣的改變將會(huì)是長(zhǎng)期、緩慢的過(guò)程。因而，涉法涉訴信訪在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)將會(huì)繼續(xù)存在。

（二）司法改革與群眾的維權(quán)需求存在較大落差

二十一世紀(jì)伊始，我們黨提出了“立黨為公、執(zhí)政為民”的響亮口號(hào)。全國(guó)人大提出十年初步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的法制體系，人民法院通過(guò)了十年司法改革綱要，公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等無(wú)不從服務(wù)民生入手，轉(zhuǎn)換職能，轉(zhuǎn)換觀念，大力推進(jìn)系統(tǒng)改革。盡管如此，司法機(jī)關(guān)的努力與人民群眾的需求還是存在較大的差距，根本的原因是司法體制改革嚴(yán)重滯后，尤其是在審判的獨(dú)立性、公正性和效率方面進(jìn)展緩慢，使很多人對(duì)其權(quán)威性、公正性失去了信心，這在涉法涉訴信訪中表現(xiàn)得最為明顯。一方面，涉法涉訴類信訪量多面廣，信“訪”不信“法”現(xiàn)象突出，在信訪總量中所占的比重頗高；另一方面，對(duì)審判機(jī)關(guān)裁判結(jié)果不認(rèn)同和生效判決長(zhǎng)期得不到有效執(zhí)行的信訪，系涉法涉訴信訪的主流。[4]既然司法機(jī)關(guān)無(wú)法確立令人信服的權(quán)威，民眾就不得不借助公權(quán)力的“人治”來(lái)試圖矯正傾斜的“法治”。[5]

不僅如此，當(dāng)前有些做法甚至在開(kāi)歷史倒車，如各地政府或明確或暗示法院不得受理民告官之類的敏感性案件，對(duì)此類問(wèn)題，當(dāng)事人要維護(hù)自身權(quán)益，就只有上訪一條路可走；又如司法部《關(guān)于律師辦理群體性案件指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：律師辦理群體性事件要依托于相關(guān)部門(mén)的指導(dǎo)意見(jiàn)來(lái)作出相應(yīng)的選擇。諸如此類規(guī)定不勝枚舉，變相地促使人們?cè)谏娣ㄉ嬖V中走上信訪之路。正如最高院在一份內(nèi)部司法改革報(bào)告中指出：“目前的司法改革措施大多停留在工作機(jī)制層面上，深層次的體制改革尚未展開(kāi)?！比绮患涌焖痉w制改革，涉法涉訴信訪很難得到根本性的改善。

（三）涉法涉訴行為立法層次低，效率不高

目前管理涉法涉訴信訪活動(dòng)的法律依據(jù)主要是2005年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《信訪條例》、中央政法委《涉法涉訴信訪案件終結(jié)辦法》（政法[2005]9號(hào)）和《涉法涉訴信訪責(zé)任追究規(guī)定》（政法[2006]10號(hào)）、中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2013〕26號(hào)）以及立法、行政及司法機(jī)關(guān)各自內(nèi)部制定的處理信訪問(wèn)題的具體辦法。

《信訪條例》第14條規(guī)定：對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。第15條則規(guī)定：信訪人對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院提出……。

從以上規(guī)定可以看到明顯的立法瑕疵。一是中央政法委作為黨的機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是主管政法系統(tǒng)的組織和干部配備，在職責(zé)分工上并沒(méi)有管理信訪工作的具體事權(quán)，由此導(dǎo)致制定規(guī)范的單位無(wú)法監(jiān)督規(guī)范的實(shí)施，即使能夠監(jiān)督也無(wú)法承擔(dān)規(guī)范實(shí)施的后果，因?yàn)槿嗣穹ㄔ?、人民檢察院的工作直接對(duì)各級(jí)人大負(fù)責(zé)，從法理上來(lái)說(shuō)，中央政法委無(wú)權(quán)安排、檢查上述兩個(gè)機(jī)關(guān)的具體工作，這是涉法涉訴信訪效率不高的原因之一。二是國(guó)務(wù)院只能就行政機(jī)關(guān)的事項(xiàng)作出安排，黨委、人大和人民法院、人民檢察院的信訪工作沒(méi)有服從國(guó)務(wù)院《信訪條例》的法定義務(wù)。三是條例只規(guī)定了信訪的一般程序，而對(duì)信訪監(jiān)督、信訪人約束責(zé)任劃分等事項(xiàng)未作明確規(guī)定。這就導(dǎo)致全國(guó)信訪工作盡管機(jī)構(gòu)龐大、參與人員眾多，但無(wú)論是人民群眾還是立法、行政及司法機(jī)關(guān)都對(duì)目前的信訪局面很不滿意，因此，對(duì)信訪行為科學(xué)立法已經(jīng)迫在眉睫。

（四）涉法涉訴信訪行為管理失序

涉法涉訴信訪行為管理失序主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，接訪程序的無(wú)序性。上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)出于對(duì)民生的關(guān)注，無(wú)論什么信訪對(duì)象，無(wú)論什么問(wèn)題，凡來(lái)訪即接訪，導(dǎo)致不是信訪問(wèn)題或不應(yīng)由上級(jí)機(jī)關(guān)解決的信訪問(wèn)題大量產(chǎn)生。如對(duì)初訪案件、已進(jìn)入司法程序的案件、正在進(jìn)行復(fù)核復(fù)查的案件均進(jìn)行接訪。第二，不科學(xué)的考評(píng)制度。上級(jí)機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單地將上訪數(shù)量的多少和規(guī)模的大小作為評(píng)判下級(jí)機(jī)關(guān)工作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，甚至以此施行“一票否決”，或者對(duì)越級(jí)上訪和集體上訪實(shí)行目標(biāo)管理、總量控制，層層分解任務(wù)，按分配的數(shù)量進(jìn)行考核等做法，既不科學(xué)，也不公平。由此造成基層信訪部門(mén)把精力用在了想方設(shè)法降低信訪量上，而不是用在解決實(shí)際問(wèn)題上。第三，“和稀泥”式的息訪罷訴。在對(duì)待涉法涉訴信訪時(shí)以息訪罷訴為目標(biāo)，不管是非，不分責(zé)任，在管理層形成“擺平就是水平”的錯(cuò)誤信訪接待思路，在信訪人員和社會(huì)層面形成“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”等不良示范效應(yīng)。實(shí)踐中往往通過(guò)犧牲法律和公正來(lái)滿足鬧訪、纏訪訴求中的非法利益甚至是非法訴求，其后果則是群起效尤，無(wú)理纏訪纏訴蜂起，按下葫蘆浮起瓢。因此，司法機(jī)關(guān)亟需改變對(duì)待涉法涉訴信訪中的被動(dòng)局面。

二、涉法涉訴信訪行為亟需科學(xué)立法的必要性和緊迫性

（一）涉法涉訴信訪行為造成社會(huì)管理成本巨大的浪費(fèi)

涉法涉訴信訪造成社會(huì)管理成本的浪費(fèi)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是信訪行政資源浪費(fèi)，信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，不具有科學(xué)性。目前黨政機(jī)關(guān)、法院、檢察院和人大都有信訪機(jī)構(gòu)，人數(shù)眾多，各信訪機(jī)構(gòu)既沒(méi)有嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)體系，也沒(méi)有良好的監(jiān)督與溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，信訪部門(mén)權(quán)力不明，只負(fù)責(zé)登記與受理，沒(méi)有辦案的能力和職責(zé)，[3]信訪人像皮球一樣在不同部門(mén)之間被踢來(lái)踢去，造成信訪部門(mén)大量無(wú)效接訪，解決不了信訪的實(shí)際問(wèn)題。于建嶸教授曾對(duì)632位到北京上訪的農(nóng)民做過(guò)調(diào)查，他們平均到過(guò)6個(gè)信訪部門(mén)，但信訪案件依然得不到解決。這樣的結(jié)局有違信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)立宗旨，造成納稅人資源的巨大浪費(fèi)。二是信訪人個(gè)人財(cái)產(chǎn)的浪費(fèi)。涉法涉訴信訪不僅耗費(fèi)交通費(fèi)、住宿費(fèi)、材料費(fèi)、生活費(fèi)及其他隱形成本，那些反復(fù)上訪和越級(jí)上訪的信訪人員還承受著巨大的精神壓力，給家庭造成很大的困擾。三是衍生成本。上訪本來(lái)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，是國(guó)家機(jī)關(guān)了解基層人民意見(jiàn)的重要途徑，但是由于錯(cuò)誤的績(jī)效考察，各地政府不得不為此派出人員長(zhǎng)住北京接訪或截訪，造成了驚人的浪費(fèi)。

（二）單一的《信訪條例》無(wú)法滿足涉法涉訴信訪案件對(duì)法制的需求

2005年出臺(tái)的新《信訪條例》在原條例的基礎(chǔ)上增加了一些糾紛解決的程序性要求，細(xì)化了信訪事項(xiàng)的受理與辦理程序，如處理期限、結(jié)果告知等，各地也紛紛依此來(lái)修訂地方的信訪條例。然而，該條例實(shí)施八年多來(lái)的情況表明，信訪形勢(shì)并未得到實(shí)質(zhì)性的改善，信訪隊(duì)伍依舊龐大，上訪率依舊居高不下。顯然，單憑一部《信訪條例》根本無(wú)力解決制度性問(wèn)題。

為了減少信訪量，2009年6月，中央政法委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見(jiàn)》，首次提出省級(jí)以上政法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)涉法涉訴信訪作出終結(jié)決定，一旦作出終結(jié)決定，各級(jí)政法機(jī)關(guān)不再受理、交辦、通報(bào)。鑒于中央政法委的職能分工及其制定規(guī)范性文件的層次和效力有限，該意見(jiàn)對(duì)實(shí)踐中如何引導(dǎo)和規(guī)范涉法涉訴信訪行為尚不具有指導(dǎo)性作用。

2013年中共中央辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》雖然將涉訴涉法信訪與一般信訪進(jìn)行了分流，并對(duì)信訪受理、審核和終結(jié)辦法作出了明確規(guī)定，但是該意見(jiàn)畢竟是一個(gè)指導(dǎo)性文件，如何細(xì)化尚需相關(guān)部門(mén)去落實(shí)，特別是如何處理違法信訪，意見(jiàn)里也只是提到依法處理。過(guò)去之所以形成很多越級(jí)訪、纏訪、聚眾訪等違法信訪，一個(gè)很重要的原因就是相關(guān)部門(mén)出于穩(wěn)定的考慮不愿嚴(yán)格依法處理違法信訪人員，這個(gè)問(wèn)題不解決，信訪領(lǐng)域的亂像就不會(huì)有根本改觀。

（三）涉法涉訴信訪行為損害司法獨(dú)立，削弱了司法權(quán)威

司法權(quán)威一般被認(rèn)為是社會(huì)秩序的重要組成部分，是人們對(duì)法律的一種認(rèn)可和自愿服從?？梢哉f(shuō)涉法涉訴信訪人員從作出信訪維權(quán)決定的那一刻起，司法權(quán)威就開(kāi)始削弱，無(wú)論是邊訴邊訪，還是訴后再訪抑或先訴后訪，選擇涉訴信訪就意味著當(dāng)事人心中有一個(gè)觀念：信“訪”不信“法”。

這些年，涉法涉訴信訪嚴(yán)重妨礙了政法機(jī)關(guān)特別是法院的正常工作，在實(shí)際工作中，由于領(lǐng)導(dǎo)重視、考評(píng)重視、獎(jiǎng)懲重視，信訪量已經(jīng)成為衡量法官司法水平和業(yè)務(wù)水平的重要指標(biāo)。每年新上崗的畢業(yè)生，第一站就是接訪鍛煉。政法機(jī)關(guān)正常的工作重心應(yīng)該是處理法律訴訟業(yè)務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，然而繁重的涉訴信訪壓力，特別是纏訪、鬧訪人員以絕食、靜坐甚至自殺相威脅，嚴(yán)重影響了政法機(jī)關(guān)的公正執(zhí)法。

三、科學(xué)立法，推進(jìn)涉法涉訴信訪納入法制軌道的幾點(diǎn)設(shè)想

為徹底扭轉(zhuǎn)當(dāng)前對(duì)涉法涉訴信訪行為管理的被動(dòng)、失序、失法局面，保證人民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，筆者提出如下幾點(diǎn)設(shè)想：

（一）由全國(guó)人大或人大常委會(huì)制定一部《統(tǒng)一信訪法》

由全國(guó)人大或人大常委會(huì)出臺(tái)《統(tǒng)一信訪法》，通過(guò)提高立法層次、提升法律效力來(lái)規(guī)范管理涉法涉訴信訪?！督y(tǒng)一信訪法》最大的優(yōu)點(diǎn)就是能夠迅速改善當(dāng)前因?yàn)樾旁L機(jī)構(gòu)過(guò)多過(guò)雜，信訪事項(xiàng)涉及領(lǐng)域廣帶來(lái)的政出多門(mén)、踢皮球等管理混亂和效率低下的問(wèn)題。該法并不是將過(guò)去全部信訪規(guī)范推倒重來(lái)，而是從提高立法質(zhì)量、提升執(zhí)法效率角度對(duì)《信訪條例》和各級(jí)人大、法院、檢察院分別出臺(tái)的信訪管理規(guī)范進(jìn)行梳理、整合，使信訪行為的管理做到四個(gè)統(tǒng)一，即主體、職能、程序和責(zé)任統(tǒng)一。主體統(tǒng)一指所有信訪行為歸口一個(gè)部門(mén)管理，既可單獨(dú)設(shè)立，也可附屬人大某個(gè)部門(mén)；職能統(tǒng)一是將當(dāng)前分散在黨委、政府、人大和檢察院、法院的信訪職能合并，各個(gè)機(jī)關(guān)不再承擔(dān)信訪職能；程序統(tǒng)一是指所有信訪行為都實(shí)行一個(gè)程序規(guī)范；責(zé)任統(tǒng)一指信訪當(dāng)事人都應(yīng)依法而為，否則將承擔(dān)責(zé)任。

2013年初，中央政法委對(duì)涉法涉訴信訪工作改革進(jìn)行了再部署，意在改變目前上訪者“信訪不信法、信上不信下”的局面。實(shí)際上，《信訪條例》已經(jīng)規(guī)定了信訪的辦理、復(fù)查、復(fù)核三級(jí)終結(jié)制度，人民法院更是早在2004年就將涉法涉訴信訪和行政信訪區(qū)分開(kāi)來(lái)，所有的努力都是為了實(shí)現(xiàn)信訪程序的法定終結(jié)，防止少數(shù)信訪人為一己私利無(wú)理纏訪影響他人通過(guò)信訪渠道維護(hù)權(quán)益。但是基于目前信訪立法的根本缺陷，這些努力都沒(méi)有取得預(yù)期的社會(huì)效果，法院信訪工作改革的實(shí)踐已經(jīng)證實(shí)了這一點(diǎn)。通過(guò)《統(tǒng)一信訪法》規(guī)范信訪行為包括涉法涉訴行為，將從根本上改變因法律規(guī)范混亂給實(shí)踐部門(mén)造成的管理困境。

（二）完善民意代表制度

通過(guò)民意代表反映民意，可以使分散、無(wú)序的利益表達(dá)有一個(gè)理性的聚合通道，通過(guò)公民與代表的個(gè)別接觸來(lái)化解大規(guī)模非理性參與所帶來(lái)的政治震蕩。[4]但是當(dāng)前代表制被削弱、代表個(gè)體作用虛置，使人大會(huì)議成為民意表達(dá)的直接場(chǎng)所，偏離了代表制的設(shè)計(jì)初衷。

我國(guó)《代表法》規(guī)定：“代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)?！碑?dāng)前，涉法涉訴信訪案件中人民代表普遍缺位，未能起到人民與政府之間的溝通作用。在推動(dòng)涉法涉訴信訪行為科學(xué)立法時(shí)，首先，要讓人民與代表之間的關(guān)系回到制度設(shè)計(jì)初衷，并在實(shí)踐中引導(dǎo)、訓(xùn)練、處理好兩者之間的關(guān)系。各級(jí)人大應(yīng)推動(dòng)公民遇事找代表，代表主動(dòng)為本選區(qū)的公民信訪提供力所能及的服務(wù)。其次，人大的信訪機(jī)構(gòu)在收到來(lái)信來(lái)訪時(shí)可以不再直接轉(zhuǎn)給有關(guān)單位和部門(mén)，而是有意識(shí)地引導(dǎo)或直接將信訪件轉(zhuǎn)發(fā)給信訪人所在選區(qū)的代表，由所在選區(qū)的代表的來(lái)代表信訪人處理有關(guān)問(wèn)題，并將結(jié)果反饋給信訪人。最后，應(yīng)該推動(dòng)立法，使人民代表依法獲得代表人民的足夠信息，有足夠的經(jīng)費(fèi)保證其代表人民履行義務(wù)。

（三）在涉法涉訴信訪中推行公正、權(quán)威、科學(xué)的聽(tīng)證制度

為解決有關(guān)信訪事項(xiàng)，特別是涉法涉訴中遇到的重訪、纏訪、鬧訪及其他疑難雜案時(shí)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)采用公開(kāi)聽(tīng)證制度，通過(guò)推行公正、權(quán)威、科學(xué)的聽(tīng)證制度使重訪、纏訪、鬧訪人員心悅誠(chéng)服地息訪。筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行加強(qiáng)和改進(jìn)：

第一，司法機(jī)關(guān)已經(jīng)立案或正在處理（審理）尚未終結(jié)的案件，信訪機(jī)構(gòu)不得受理，因而也不得舉行聽(tīng)證會(huì)。

第二，規(guī)范聽(tīng)證會(huì)主持人的產(chǎn)生辦法，確保公平公正。實(shí)踐中，通常由涉訪部門(mén)發(fā)出邀請(qǐng)并由其主持，這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的形式，難使上訪者信服。應(yīng)當(dāng)由具有一定權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)介入，確定信訪聽(tīng)證會(huì)是否召開(kāi)，并組織和主持。建議在《統(tǒng)一信訪法》中明確由信訪主管部門(mén)主持。

第三，規(guī)范聽(tīng)證會(huì)參加人員的確定程序。實(shí)踐中通常由涉訪部門(mén)發(fā)出邀請(qǐng)，參加人員由涉訪部門(mén)確定，雖然參加人員有人大代表、政協(xié)委員、信訪局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部、律師等，但因存在人為操作空間而廣受詬病。建議各地設(shè)立信訪聽(tīng)證人員庫(kù)，將立法、行政及司法機(jī)關(guān)的骨干、相關(guān)專家、律師、新聞界人士、人大代表、威信高或獨(dú)立性強(qiáng)的民間人士納入該庫(kù)，每當(dāng)舉行信訪聽(tīng)證時(shí)，除承辦單位外，其他人員應(yīng)從該庫(kù)中隨機(jī)抽取，將聽(tīng)證會(huì)所達(dá)成的共識(shí)作為是否啟動(dòng)再審的參考依據(jù)，并將意見(jiàn)告知上訪者。

第四，強(qiáng)化聽(tīng)證會(huì)結(jié)果的運(yùn)用。以往信訪聽(tīng)證會(huì)總是一聽(tīng)了之，結(jié)果反饋不夠及時(shí)，很多聽(tīng)證后的延續(xù)情況不得而知，使信訪聽(tīng)證失去了原有的作用。建議充分運(yùn)用聽(tīng)證形成的意見(jiàn)，如在政法機(jī)關(guān)接待大廳公布或者通過(guò)媒體發(fā)布，對(duì)無(wú)理上訪者形成壓力。如果屬于涉訪部門(mén)處理信訪不力或不公的，信訪部門(mén)應(yīng)責(zé)成限期辦理，追究相關(guān)人員責(zé)任，并將辦理結(jié)果及時(shí)通報(bào)所有參會(huì)人員，確保整個(gè)信訪案件處理過(guò)程規(guī)范有序。

（四）強(qiáng)力推進(jìn)涉法涉訴信訪工作改革，引導(dǎo)公民信“法”不信“訪”

欲引導(dǎo)公民信“法”不信“訪”，從而顯著減少涉法涉訴信訪，必須從以下幾方面予以推進(jìn)：

第一，領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變信訪觀念。保障民生、維護(hù)公民合法權(quán)利是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重要職責(zé)。老百姓需要領(lǐng)導(dǎo)親民、愛(ài)民，去直接面對(duì)群眾，但是，各個(gè)層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)都有自己的分工，該接訪什么、不該接訪什么，法律和法規(guī)都有規(guī)定。如無(wú)序接訪，勢(shì)必產(chǎn)生更多的信訪案件，影響辦案單位依法辦案。[5]據(jù)河南信陽(yáng)市委有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2007年信陽(yáng)市委書(shū)記批示了2000余件信訪件，其中60%屬涉法涉訴信訪件。[6]領(lǐng)導(dǎo)的接訪批示反映了領(lǐng)導(dǎo)對(duì)民意的重視，但是長(zhǎng)此以往，這樣頻繁和驚人的批示數(shù)量不僅對(duì)司法獨(dú)立形成干擾，而且在引導(dǎo)人民學(xué)會(huì)依據(jù)法律、尊重法律方面起到了很壞的示范效應(yīng)。因此，解決涉法涉訴信訪問(wèn)題不只與訪民有關(guān)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自身的觀念也亟需改變。

第二，規(guī)范接訪范圍。各級(jí)政法機(jī)關(guān)依法受理涉法涉訴信訪事項(xiàng)后，應(yīng)進(jìn)行審查、甄別并分類處理：1.案件沒(méi)有經(jīng)過(guò)初級(jí)程序直接越級(jí)上訪的，不得受理。2.正在走法律程序的，繼續(xù)依法按程序辦理，并告知當(dāng)事人。3.已經(jīng)結(jié)案，但符合再審條件的，依法轉(zhuǎn)入相應(yīng)法律程序辦理。確屬錯(cuò)案，依法糾正錯(cuò)誤并啟動(dòng)國(guó)家賠償程序；未發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的，依法維持原裁判。4.已經(jīng)結(jié)案，不符合復(fù)議、再審條件的，做好不予受理的釋法工作，如信訪人依然無(wú)理訪或者反復(fù)纏訪，應(yīng)該依法果斷處理。

第三，保證司法不受其他機(jī)關(guān)和個(gè)人的干涉。司法獨(dú)立一直是我國(guó)司法界追求的目標(biāo)，但這方面一直廣受批評(píng)，原因是法官由地方權(quán)力機(jī)關(guān)任命，法院經(jīng)費(fèi)由地方支付，這兩點(diǎn)導(dǎo)致法院不能實(shí)行嚴(yán)格意義上的獨(dú)立。為此，必須推動(dòng)司法改革，保證法官選拔和法院經(jīng)費(fèi)不受地方政府影響。

第四，擴(kuò)大救濟(jì)公民權(quán)利的受案范圍。由于行政訴訟法和行政復(fù)議法對(duì)抽象行政行為不予受理，使得一些侵害他人合法權(quán)益的案件因缺乏法律依據(jù)進(jìn)不了涉訴領(lǐng)域。當(dāng)事人權(quán)利在得不到法律救濟(jì)的情況下便走上了信訪維權(quán)的道路。為此，有必要擴(kuò)大受案范圍，保障公民權(quán)利。

第五，要建立科學(xué)考核制度。當(dāng)前涉法涉訴信訪行為管理中績(jī)效考核制度受到社會(huì)各界的強(qiáng)烈批評(píng)，主要是機(jī)械規(guī)定進(jìn)京赴省上訪人數(shù)和息訪罷訴數(shù)，從而導(dǎo)致無(wú)理纏訪、濫訪、重訪的信訪人大量出現(xiàn)，而基層降低息訪人數(shù)通過(guò)采用息事寧人、滿足信訪人的非法要求來(lái)解決信訪問(wèn)題，缺乏明確而強(qiáng)有力的懲戒、教育手段，形成不良的示范效應(yīng)。為此，必須規(guī)范涉法涉訴信訪管理績(jī)效考核制度。一方面，績(jī)效考核應(yīng)重在考察信訪人合理合法的訴求是否得到解決；另一方面，對(duì)處理涉法涉訴信訪問(wèn)題中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)和信訪工作中的失職瀆職行為，要按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究；對(duì)以極端行為違法上訪的，要依法及時(shí)予以懲治，切實(shí)維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

根據(jù)中央政法委的工作部署，今年是改革涉法涉訴信訪工作的重要一年，通過(guò)科學(xué)立法，將涉法涉訴信訪行為管理納入法制軌道是社會(huì)各界面臨的一個(gè)十分緊迫的任務(wù)。只有將涉法涉訴信訪納入法制軌道，才可以避免和消除目前信訪工作中常見(jiàn)的弊端，緩解地方行政截訪、強(qiáng)制力傷害信訪者權(quán)益的情況，使依法治國(guó)的理念得到進(jìn)一步落實(shí)和推進(jìn)。

[1]中國(guó)法院涉訴信訪新問(wèn)題：集體上訪事件頻繁發(fā)生[N].人民法院報(bào),2010-11-19.

[2]董永清.當(dāng)前人大信訪工作的主要特點(diǎn)及其應(yīng)對(duì)措施[EB/OL].h ttp://www.jzrd.gov.cn/xinxi/list.asp?id=259,2013-06-18.

[3]李宏勃.法制現(xiàn)代化中的人民信訪[M].北京:清華大學(xué)出版社,20 07:26.

[4]易虹.憲政體制下我國(guó)信訪制度的重構(gòu)[J].求索,2007(4):38.

[5]李發(fā)青.涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革研[EB/OL].http://payx.gov. cn/html/liluntansuo/lilunyanjiu/2013/0930/481.html,2013-06-1 5.

[6]王建武,王祖華.關(guān)于做好新形勢(shì)下法院涉法涉訴信訪工作的調(diào)查與思考[EB/OL].http://www.hncourt.org/public/detail.php?id =71890,2013-06-15.

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2014-05-12責(zé)任編校：江流