新管理范式與地方政府創(chuàng)新研究

南 銳，翟羽佳

（北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875）

一、引言

當(dāng)前階段，人口紅利即將消失，新型城鎮(zhèn)化有望釋放新的改革紅利，并成為研究社會問題的最大背景。但涉及13億人口，關(guān)乎眾多行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的新型城鎮(zhèn)化的推進，并不是件易事，對最重要的推進主體之一——政府提出了更高的要求。從理論上看，政府變革和創(chuàng)新一直被認(rèn)為是推動政府改進公共管理和公共服務(wù)并提升政府績效的重要手段之一，并在“新公共管理運動”和“重塑政府”浪潮以來得到進一步的強化和重視[1][2]。因而，在新型城鎮(zhèn)化背景下，要想不斷提升地方政府的管理和服務(wù)能力，就應(yīng)因應(yīng)行政生態(tài)環(huán)境的變化，正視全球化對我國地方政府管理帶來的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，深入理解我國地方政府創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯，積極推進地方政府管理的適應(yīng)性創(chuàng)新，以期建立起一個實現(xiàn)對社會公共事務(wù)的合理、有效、規(guī)范管理的創(chuàng)新型政府[3]。

目前學(xué)術(shù)界對政府創(chuàng)新的研究主要集中在以下幾個層面：一是對地方政府創(chuàng)新的基本理論研究，如對一些基本概念的界定、內(nèi)涵的闡述、范疇的限定等（謝慶魁，2005；俞可平，2005）。二是從改革角度研究地方政府創(chuàng)新，認(rèn)為二者既有一致性，即“地方政府創(chuàng)新是政府改革應(yīng)有之義，或是政府改革的合歷史邏輯的引申”（喬耀章，2002），又有明顯的區(qū)別，即“地方政府創(chuàng)新不是一般的改革，而是為了增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革，沒有創(chuàng)造性，不是為了公共利益的那種改革不屬于政府創(chuàng)新的范疇”（俞可平，2008），但大部分學(xué)者還是傾向二者是有著較為明顯的區(qū)別。三是從治理角度研究地方政府創(chuàng)新，認(rèn)為地方政府創(chuàng)新是地方治理的直接途徑，也是地方治理逐步走向完善的標(biāo)志（陳家剛，2004）。四是地方政府創(chuàng)新的影響因素研究，認(rèn)為影響地方政府創(chuàng)新的因素主要有國內(nèi)外環(huán)境的變遷、創(chuàng)新技術(shù)和預(yù)期收益的博弈結(jié)果、組織困境的應(yīng)對、創(chuàng)新能力的提高等（傅金鵬，2012）。這些研究基本涵蓋了地方政府創(chuàng)新研究的主要方面，為本文奠定了基礎(chǔ)，但上述研究更多是從宏觀視角，對地方政府某一方面或某一層次的創(chuàng)新進行研究，略顯零散，缺少范式層面的研究。

二、地方政府創(chuàng)新及全面創(chuàng)新管理范式

俞可平指出：“政府創(chuàng)新是公共權(quán)力機關(guān)為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革，政府創(chuàng)新過程是一個持續(xù)不斷對政府公共部門進行改革和完善的過程?！盵4]而地方政府創(chuàng)新則是政府創(chuàng)新的一種，指的是地方政府為提高行政效率和增進公共利益而進行的新方法、新模式等方面創(chuàng)造性改革，體現(xiàn)了政府角色重塑和業(yè)務(wù)流程再造。

全面創(chuàng)新管理范式由浙江大學(xué)管理科學(xué)研究所的許慶瑞院士團隊于2002年首次系統(tǒng)提出的。其內(nèi)涵是以培養(yǎng)核心能力、提高持續(xù)競爭力為導(dǎo)向，以價值創(chuàng)造（或增加）為最終目標(biāo)，以各種創(chuàng)新要素的有機結(jié)合與協(xié)同創(chuàng)新為手段，通過有效的創(chuàng)新管理機制、方法和工具，力求做到人人創(chuàng)新，事事創(chuàng)新，時時創(chuàng)新，處處創(chuàng)新可以進一步概括為“三全一協(xié)同”，即全要素創(chuàng)新、全時空創(chuàng)新、全員創(chuàng)新，全面協(xié)同。其中，全要素創(chuàng)新指的是致力于提升組織創(chuàng)新績效，包括思想觀念、戰(zhàn)略、技術(shù)、組織、文化和制度等一系列要素的協(xié)同創(chuàng)新，以實現(xiàn)最大的創(chuàng)新效益；全時空創(chuàng)新是指整合一切可利用的時間和空間資源來進行組織全面創(chuàng)新，可劃分為全時創(chuàng)新和全空間創(chuàng)新，而全時創(chuàng)新是即興創(chuàng)新、即時創(chuàng)新和持續(xù)創(chuàng)新等主要形式的有機結(jié)合，全空間創(chuàng)新主要表現(xiàn)形式為全球化創(chuàng)新或全地域創(chuàng)新；全員創(chuàng)新指的是創(chuàng)新不再是少數(shù)個人和部門的專利，而應(yīng)是全體員工的共同的行為，體現(xiàn)了一種“人人創(chuàng)新”“全員協(xié)同創(chuàng)新”等創(chuàng)新理念[5]。它是在知識經(jīng)濟時代條件下豐富和發(fā)展起來的最新創(chuàng)新管理理論，對我國當(dāng)前創(chuàng)新理論和實踐的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

不難看出，雖然全面創(chuàng)新管理范式是針對企業(yè)創(chuàng)新提出來的，但其理論精髓和范式也同樣適用于地方政府的創(chuàng)新，二者之間具有契合性。

首先，新時期地方政府創(chuàng)新邏輯與全面創(chuàng)新管理范式具有內(nèi)在一致性。從實踐來看，傳統(tǒng)地方政府創(chuàng)新遵循的是局部創(chuàng)新邏輯，即指在地方政府創(chuàng)新中，地方政府就某一方面或幾方面進行創(chuàng)新，創(chuàng)新往往表現(xiàn)為局部性和短暫性，也稱為“運動式”的創(chuàng)新。實踐證明，這種“運動式”創(chuàng)新的成本較高，而收益較低。而新時期地方政府創(chuàng)新則追求的是系統(tǒng)創(chuàng)新邏輯，即因應(yīng)復(fù)雜環(huán)境的要求，視創(chuàng)新為系統(tǒng)，注重系統(tǒng)內(nèi)部要素的耦合和系統(tǒng)間的聯(lián)系，進行聯(lián)合性的系統(tǒng)創(chuàng)新，凸顯創(chuàng)新的系統(tǒng)性和整合性。而全面創(chuàng)新管理范式的全要素、全時空、全員、全面協(xié)同的組合創(chuàng)新實質(zhì)也是系統(tǒng)創(chuàng)新邏輯的體現(xiàn)，二者具有內(nèi)在一致性。

其次，地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容與全面創(chuàng)新管理范式中全要素關(guān)注的內(nèi)容契合。從地方政府創(chuàng)新的理論與實踐來看，地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容主要集中在四個層面的創(chuàng)新：（1）價值理念層面的創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在地方政府管理和服務(wù)的價值理念方面的創(chuàng)新；（2）體制層面的創(chuàng)新，體現(xiàn)為地方政府在結(jié)構(gòu)、功能上等方面的創(chuàng)新；（3）人員層面的創(chuàng)新，旨在通過建立一種合理的動態(tài)人力資源競爭、考核、激勵機制，實現(xiàn)政府工作人員行政能力的不斷提升和發(fā)展；（4）技術(shù)層面的創(chuàng)新，側(cè)重于電子政務(wù)的應(yīng)用和電子化政府的建設(shè)等技術(shù)方面。而這與全面創(chuàng)新管理范式關(guān)注價值理念、戰(zhàn)略、技術(shù)、組織、文化和制度等全要素的創(chuàng)新，二者在內(nèi)容上具有高度契合性。

再次，地方政府創(chuàng)新的理念與全面創(chuàng)新管理范式倡導(dǎo)的理念契合。不同于傳統(tǒng)地方創(chuàng)新模式，新時期地方政府創(chuàng)新理念認(rèn)為創(chuàng)新不再某個人或是某個部門的事情，而是要涉及組織及全體人員的事情，體現(xiàn)的是一種人人創(chuàng)新、處處創(chuàng)新的理念，而這與全面創(chuàng)新管理范式中的全時空創(chuàng)新、全員創(chuàng)新倡導(dǎo)的理念契合，具有一致性。

最后，全面創(chuàng)新管理范式與地方政府創(chuàng)新契合的理論基礎(chǔ)是企業(yè)型政府理論。奧斯本的企業(yè)家政府理論，指出“企業(yè)管理的精髓可以移植到政府活動中來，企業(yè)管理相關(guān)成功理念的引入可以簡化行政工作流程，減少官僚化的現(xiàn)象，提高人民對政府施政的滿意”。因而，適用于企業(yè)的全面創(chuàng)新管理范式，同樣可以有條件、有選擇地應(yīng)用于地方政府創(chuàng)新中來。

三、基于全面創(chuàng)新管理范式的地方政府創(chuàng)新研究

（一）地方政府創(chuàng)新中的全要素創(chuàng)新

地方政府創(chuàng)新中的全要素主要是指價值、戰(zhàn)略、組織、制度、技術(shù)和文化等方面。

價值創(chuàng)新——構(gòu)建服務(wù)導(dǎo)向型的價值體系。在全要素創(chuàng)新中，思想觀念創(chuàng)新是指思想觀念上的重大變革，引發(fā)戰(zhàn)略創(chuàng)新，奠定各要素創(chuàng)新執(zhí)行的思想基礎(chǔ)。而具體到地方政府創(chuàng)新而言，思想觀念創(chuàng)新實質(zhì)上就是價值創(chuàng)新。新時期，不論是新型城鎮(zhèn)化還是社會治理，地方政府扮演的角色不僅僅是單純的社會維穩(wěn)，而是要視人為管理的第一主體，以大多數(shù)人需求為導(dǎo)向，堅持服務(wù)的價值理念，實現(xiàn)對人的更好管理與服務(wù)，注重民生改善、權(quán)利保障、秩序維護和社會活力激發(fā)。在這一背景下，地方創(chuàng)新的價值創(chuàng)新則是要強調(diào)以人為本，凸顯人的尊重與實現(xiàn)，構(gòu)建服務(wù)導(dǎo)向型的價值體系。而該價值體系是基于服務(wù)性，強調(diào)公民本位的一系列價值理念的有機組合，服務(wù)性居于該體系的核心位置。在這一價值體系的引導(dǎo)下，要求政府要更加注重與公眾保持密切聯(lián)系，為公眾提供個性化選擇和參與機會，從而更好、更高質(zhì)量滿足公眾的更高層次需求。

戰(zhàn)略創(chuàng)新——構(gòu)建服務(wù)型政府治理模式。在全要素創(chuàng)新中，戰(zhàn)略創(chuàng)新是指組織為了適應(yīng)環(huán)境變化和自身發(fā)展需要，針對組織戰(zhàn)略進行的一系列調(diào)整和變革。而對地方政府來說，戰(zhàn)略創(chuàng)新主要是立足于服務(wù)導(dǎo)向型價值體系，按照該價值體系所提供的原則進行制度設(shè)計和政策安排，而其他要素創(chuàng)新都需要圍繞該戰(zhàn)略選擇和實施。服務(wù)型政府治理模式與以往治理模式區(qū)別在于三方面：實現(xiàn)價值理念由管控向服務(wù)的轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)以權(quán)力為中心向權(quán)利為中心的轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)效率為中心向效益為中心的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府治理模式構(gòu)建并不僅僅是簡單的管理手段和工具的變化，而是要完全根據(jù)公眾的需要，將服務(wù)本身作為政府治理的目的，為公眾提供相應(yīng)的服務(wù)。與此同時，服務(wù)型政府治理模式不是弱化地方政府管理職能，而是寓管理于服務(wù)之中，正確處理地方政府與市場、社會之間的關(guān)系，著眼于宏觀調(diào)控，逐步退出微觀管理領(lǐng)域，實現(xiàn)以民生為導(dǎo)向，以創(chuàng)新為驅(qū)動，以管理與服務(wù)相融合的治理模式創(chuàng)新。當(dāng)然，這種治理模式的構(gòu)建，也需要相關(guān)組織、制度、技術(shù)、文化等相關(guān)要素創(chuàng)新的配合。

組織創(chuàng)新——繼續(xù)推行大部制。在全要素創(chuàng)新中，組織創(chuàng)新主要是指組織流程和組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。在地方政府創(chuàng)新中，服務(wù)導(dǎo)向型的價值體系和服務(wù)型治理的戰(zhàn)略都要求政府要為公眾提供高效率、高質(zhì)量的服務(wù)。而現(xiàn)有的政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)類似于金字塔，層級較多，顯然不能提供高效率、高質(zhì)量的服務(wù)。大部制改革則是與傳統(tǒng)金字塔形相對應(yīng)，旨在把政府相同或者相近的職能加以整合，歸入一個部門為主管理，其他有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合，或者把職能相同或比較相近的機構(gòu)歸并成一個較大的部門的政府組織結(jié)構(gòu)，實質(zhì)是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，政府運行體系和運行機制的一種重新確立。當(dāng)然，大部制改革并不是簡單的部門間合并，而是基于服務(wù)職能履行的前提，通過部門間的有機整合，構(gòu)建職能范圍廣、職能部門少的一種扁平化的組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)跨部門治理，從而大大簡化行政流程，提高行政效率，更加凸顯地方政府服務(wù)特性。

制度創(chuàng)新——完善公眾參與式?jīng)Q策制度。在全要素創(chuàng)新中，制度創(chuàng)新是指內(nèi)生制度體系和外生制度體系的協(xié)同創(chuàng)新。在服務(wù)型價值體系和服務(wù)型治理模式的影響下，要求地方政府在決策時，要充分滿足公眾的需求，提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)。毫無疑問，要滿足公眾的真正需求，公眾參與決策則是必不可少的。公眾參與決策制度的建立，既是政府科學(xué)決策的重要基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)服務(wù)型政府治理模式的內(nèi)在要求。具體來說，地方政府在決策過程中，要通過公眾參與式?jīng)Q策制度的建立，實現(xiàn)公眾與政府的互動，強調(diào)政府的開放性且能夠聽取并吸納來自公眾的各種意見。當(dāng)然這種公眾參與式?jīng)Q策制度不是簡單的公眾個體或群體自發(fā)參與形成的，而是通過地方政府創(chuàng)建和主導(dǎo)的參與途徑，將代議、咨詢、公示、聽證、信訪等多種方式有機結(jié)合在一起的一種決策制度，體現(xiàn)的是一種常態(tài)化、規(guī)范化的制度范式。從根本上看，這種決策制度強調(diào)的是多元化的權(quán)力中心，是對傳統(tǒng)一元化權(quán)力中心的否定，更加凸顯服務(wù)的目的性和有效性。

技術(shù)創(chuàng)新——云計算技術(shù)的應(yīng)用。在政府創(chuàng)新中，技術(shù)創(chuàng)新主要是指信息技術(shù)方面的創(chuàng)新。傳統(tǒng)政府信息技術(shù)方面的創(chuàng)新主要是指電子政務(wù)或電子政府方面的創(chuàng)新。雖然電子政務(wù)和電子政府在初期都取得不錯成效，但二者都是建立在傳統(tǒng)科層制之下的，實質(zhì)是科層制的管理方式部分應(yīng)用到電子化流程的過程，對政府的辦公效率和回應(yīng)速度的提高是有限的。云計算是一種基于互聯(lián)網(wǎng)的超級計算模式，其本質(zhì)是一種信息技術(shù)服務(wù)共享模式。云計算在政府層面的運用主要體現(xiàn)在通過對現(xiàn)有信息技術(shù)進行整合和共享，構(gòu)建公共互動服務(wù)平臺，打破部門間、政府間的信息壁壘，從而實現(xiàn)政府與公眾的互動，也實現(xiàn)現(xiàn)實和虛擬化資源的有效配置，是傳統(tǒng)電子政務(wù)與電子政府集成后更高層次的服務(wù)模式。從政府治理角度，云計算技術(shù)的應(yīng)用，也是強調(diào)政府服務(wù)的效率性，而這與服務(wù)型政府治理模式提供更有效率、更高質(zhì)量服務(wù)的理念是一致的。

文化創(chuàng)新——重塑地方政府創(chuàng)新文化。在全要素創(chuàng)新中，文化創(chuàng)新主要是指組織創(chuàng)新文化的構(gòu)建。而對于地方政府來說，文化創(chuàng)新是其他要素創(chuàng)新的凝合劑，因而文化創(chuàng)新必須體現(xiàn)對其他創(chuàng)新要素的實質(zhì)性影響。地方政府創(chuàng)新文化是地方政府文化的重要組成部分，是一切與地方政府創(chuàng)新行為和實踐相關(guān)聯(lián)的文化綜合，是體現(xiàn)地方政府在價值、戰(zhàn)略、組織、制度和技術(shù)等方面創(chuàng)新的文化。它是在創(chuàng)新實踐基礎(chǔ)上形成的，反映了地方政府創(chuàng)新活動中的政府組織全體成員所共有的服務(wù)價值觀和共同行為模式的總和。其核心是地方政府創(chuàng)新的價值取向，這種取向通過政府在其他要素方面的創(chuàng)新表現(xiàn)出來；而其表象則是在政府內(nèi)部營造“鼓勵創(chuàng)新、穩(wěn)中求變、容忍正常失敗”；政府外部即相關(guān)利益群體組成的范圍內(nèi)，營造一種“鼓勵提出合理建議，提倡行政問責(zé)制和民意免責(zé)制相結(jié)合”的文化氛圍。當(dāng)然，一旦這種創(chuàng)新文化能有效的建立，那么地方政府的“全員創(chuàng)新”的氛圍才會形成，同時也能為地方政府創(chuàng)新提供源泉。

（二）地方政府創(chuàng)新中的全時空創(chuàng)新

在全面創(chuàng)新管理范式中，全時空創(chuàng)新是指整合一切可利用的時間和空間資源來進行組織全面創(chuàng)新，主要包括全時創(chuàng)新和全空間創(chuàng)新兩種形式。其中全時創(chuàng)新是即興創(chuàng)新、即時創(chuàng)新和持續(xù)創(chuàng)新等主要形式的有機結(jié)合，全空間創(chuàng)新主要表現(xiàn)形式為全球化創(chuàng)新或全地域創(chuàng)新，體現(xiàn)了一種創(chuàng)新無地域和國界之分的創(chuàng)新理念。對于地方政府創(chuàng)新來說，全時空創(chuàng)新是增強地方政府持續(xù)創(chuàng)新能力的前提和基礎(chǔ)，也是區(qū)別于傳統(tǒng)政府創(chuàng)新的實質(zhì)所在。具體來說，就是要抓住時間和空間兩個維度進行創(chuàng)新：首先，把握創(chuàng)新的時間資源，提倡創(chuàng)新的即時性和持續(xù)性，改變傳統(tǒng)的“陣地戰(zhàn)”式創(chuàng)新，形成“7/24”小時的創(chuàng)新，并將創(chuàng)新成為一種制度常態(tài)；其次，把握創(chuàng)新的空間資源，提倡創(chuàng)新的全地域性，改變傳統(tǒng)的“單打獨斗”式創(chuàng)新，而是要立足于政府內(nèi)部之間、政府與政府之間、政府與社會之間三個空間維度的跨區(qū)域創(chuàng)新，實質(zhì)上是充分利用創(chuàng)新空間（區(qū)域內(nèi)部空間和外部空間），在全地域范圍內(nèi)有效整合創(chuàng)新資源為自己所用，實現(xiàn)創(chuàng)新的全地域化。

（三）地方政府創(chuàng)新中的全員創(chuàng)新

在全面創(chuàng)新管理范式中，全員創(chuàng)新指的是創(chuàng)新不再是少數(shù)個人和部門的專利，而應(yīng)是全體員工的共同的行為，體現(xiàn)了一種“人人創(chuàng)新”“全員協(xié)同創(chuàng)新”等創(chuàng)新理念。而對于地方政府創(chuàng)新來說，全員創(chuàng)新也顯得尤為重要。具體來說：首先，實現(xiàn)從局限于職務(wù)創(chuàng)新向與跨職務(wù)創(chuàng)新相結(jié)合的轉(zhuǎn)化，即在地方政府創(chuàng)新中，政府創(chuàng)新不再只是少數(shù)中、高層領(lǐng)導(dǎo)和政策研究等幾個部門的任務(wù)，而應(yīng)是全體公務(wù)員和雇員的共同行為，從中、高層領(lǐng)導(dǎo)、基層科員到雇員等，人人都可以在自己的崗位上成為出色的創(chuàng)新者；其次，實現(xiàn)從“要我創(chuàng)新”到“我要創(chuàng)新”的轉(zhuǎn)化，即在地方政府內(nèi)部倡導(dǎo)一種創(chuàng)新的文化氛圍，鼓勵政府工作人員在深入鉆研的基礎(chǔ)上，立足于自身工作的實踐，不斷提出自己的想法，與其他成員進行交流，不斷改進和完善，實現(xiàn)從“要我創(chuàng)新”到“我要創(chuàng)新”的轉(zhuǎn)化；再次，實現(xiàn)從單個成員的分散創(chuàng)新向全員協(xié)同創(chuàng)新的轉(zhuǎn)化，即在績效考核中，將創(chuàng)新能力納入考評范圍，賦予一定的權(quán)重進行考核，并鼓勵合作創(chuàng)新，協(xié)同創(chuàng)新，將分散創(chuàng)新轉(zhuǎn)變?yōu)槿珕T協(xié)同創(chuàng)新，從而最大限度實現(xiàn)創(chuàng)新收益。

（四）地方政府創(chuàng)新中的全面協(xié)同

在全面創(chuàng)新管理范式中，全面協(xié)同指的是各創(chuàng)新要素在全員參與和全時空域的框架下進行全方位的協(xié)同匹配，構(gòu)建了協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。與傳統(tǒng)的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)相比，協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)涵蓋的協(xié)同主體更多、相關(guān)作用關(guān)系更復(fù)雜，而且強調(diào)了全員參與和全時空域創(chuàng)新的重要性。對于地方政府創(chuàng)新來說，創(chuàng)新正效應(yīng)的實現(xiàn)不僅要依賴于觀念、戰(zhàn)略、技術(shù)、組織、文化和制度等要素的協(xié)同管理創(chuàng)新，而且要依賴全要素、全員和全時空域三者的協(xié)同創(chuàng)新，二者缺一不可，否則，創(chuàng)新效應(yīng)也會因其中一項或某幾項創(chuàng)新的缺失而大打折扣，協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)也會遭到破壞。而在當(dāng)前階段，由于政策資源的有限性和各部門存在著創(chuàng)優(yōu)創(chuàng)先的壓力，成員間存在著升遷的競爭，地方政府間存在著區(qū)域競爭，不可避免地出現(xiàn)利益和要求多元化局面，地方政府創(chuàng)新很容易出現(xiàn)孤立式、片面式、封閉式的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新往往形成不了有效的協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建與維護，首先政府內(nèi)部應(yīng)不顧此失彼，不僅要注重創(chuàng)新各要素之間的協(xié)同，還要注重全要素、全時空、全員三大層面創(chuàng)新的全協(xié)同，奠定協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建的基礎(chǔ)；其次府際間應(yīng)該采取協(xié)同創(chuàng)新的思想和手段，促成跨區(qū)域地方政府協(xié)同創(chuàng)新機制的建立，其實質(zhì)是整合多個地方政府部門資源進行聯(lián)合創(chuàng)新。這種機制的建立是以地方政府之間相互交流、理解和信任為前提的，體現(xiàn)了整合協(xié)調(diào)思想，而這也依賴于整體型政府的構(gòu)建。

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