城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷與業(yè)主委員會的發(fā)展環(huán)境

李 培 志

(天津社會科學院 社會學研究所，天津300191)

在中國社會轉(zhuǎn)型過程中，伴隨市場力量的成長，社會力量也正在崛起，且日益成為各界關注的焦點。在城市，國家、市場與社會這三種力量正在以一種交織的方式進入基層社會的治理單元——城市社區(qū)之中。于是，傳統(tǒng)政府管控型的社區(qū)管理方式面對社區(qū)多元主體的現(xiàn)狀必然要有所調(diào)整，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷也由此而展開。為此，對于因社區(qū)建設及社區(qū)物業(yè)服務需求而生長出來的新社區(qū)治理主體——業(yè)主委員會的考察就成為觀察新型社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的一個重要關注點，而將它置于整個基層社會管理實踐中來認識其所面對的社會環(huán)境，并在這種復雜的環(huán)境中來把握業(yè)主委員會所具有的社會協(xié)同價值，其意義尤為深遠。

一、何謂社區(qū)治理

談論社區(qū)治理結(jié)構(gòu)離不開對治理、社區(qū)治理等概念的理解與把握?！爸卫?governance)，相對于傳統(tǒng)的統(tǒng)治(government)而言，指一種新的公共權(quán)力配置模式?！保?］一般認為，治理有不同的層次與范圍，比如，有全球治理、國家治理、地方治理、公司治理、社區(qū)治理等等。誠然，“治理并非是由某一個人提出的理念，也不是某個專門學科的理念，而是一種集體產(chǎn)物，或多或少帶有協(xié)商和混亂的特征”［2］。為此，一種理解治理的方式便是看其反對的東西，這也可以把握治理的主張與主旨。“目前的用法沒有把治理看作政府管理的同義詞。相反治理標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式。”［3］當然，在眾多有關治理的界定中，相對而言，還是有被大家公認的定義，如“聯(lián)合國全球治理委員會的定義具有很大的代表性。其定義是:治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其事務的諸多方式的總和。它有四個特征:治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動”［4］。

那么，何謂社區(qū)治理?“社區(qū)治理，也就是在解決社區(qū)問題時，從政府單主體的管理轉(zhuǎn)向政府與多元社會主體的合作治理?！保?］也有學者認為，“社區(qū)治理就是在接近居民生活的多層次復合的社區(qū)內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和居民自治組織以及個人等各種網(wǎng)絡體系，應對社區(qū)內(nèi)的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務和社會事務管理的改革與發(fā)展”［6］100。一定程度上，可以說，社區(qū)治理是隨著中國社區(qū)建設的深化而進入學術(shù)視野的，特別是在社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)多元主體之后，伴隨著社區(qū)權(quán)力關系的變化，各類社會組織進入社區(qū)，并與政府各部門一起提供相關公共服務、處理社會事務，進而促進了具有豐富文化內(nèi)涵的社區(qū)共同體的培育。在這個過程中，由于社區(qū)各主體之間并沒有更為直接強制性的隸屬關系，為此，治理就成為一種必要的理念與策略。

本文認為，社區(qū)治理主要在于社區(qū)各主體使用公共資源，采取協(xié)商、合作與溝通手段，塑造公共權(quán)威。社區(qū)治理的主體是多元的，而不是單一的;社區(qū)權(quán)威的形成來自協(xié)商、合作，而不僅僅是行政指令;社區(qū)組織體系網(wǎng)絡是平行的，而非垂直的;社區(qū)治理的一個重要取向就是鼓勵社區(qū)居民進行自我管理，并以組織化的形式參與社區(qū)的公共事務。可以說，社區(qū)治理的過程也就是各社區(qū)主體通過加強自身組織建設，參與基層社會秩序重建，并在合作與互動中建立互惠信任關系的過程。

二、城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)及其變遷

一般認為，中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究是在新中國成立后開始的，特別是隨著改革開放以來中國逐步開展的社區(qū)建設而走進學術(shù)視野的?！吧鐓^(qū)治理結(jié)構(gòu)指的就是社區(qū)內(nèi)不同治理主體依靠資源，進行互動的、以地域為基礎的、相互作用的權(quán)利模式?！保?］101從社會大背景來看，城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷的顯性表現(xiàn)與中國在計劃經(jīng)濟時期所形成的單位制的松動高度相關?！霸趥鹘y(tǒng)的計劃分配體制下，城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)由單位、街道和居委會等要素按非契約的身份關系構(gòu)建而成。當房屋產(chǎn)權(quán)私有化程度不斷擴大，業(yè)主組織出現(xiàn)，城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)隨之變化?！保?］一定程度上，正是由于市場的力量連帶著私人物權(quán)利益的保護而使城市社區(qū)結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，而這與單位制之于城市社會的資源掌控又是密不可分的?！皢挝皇侵袊鞣N社會組織所普遍采取的一種特殊的組織形式，是中國政治、經(jīng)濟和社會體制的基礎?！保?］而“所謂的‘單位制’現(xiàn)象概括地說，便是在計劃和集中的經(jīng)濟管理體制下所造成的職工對其工作單位的人身依附關系。這種由經(jīng)濟制度所造成的社會經(jīng)濟關系使大多數(shù)中國市民的生活機會和他們對社會財富和資源的擁有離不開作為中介的工作單位?！保?］伴隨著中國市場經(jīng)濟改革的大力推進，單位制也隨之松動，更多的單位人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)人，尤其是隨著房屋由單位的福利變?yōu)槭袌龅纳唐?、私人的財產(chǎn)之后，城市生活社區(qū)里又出現(xiàn)了新的組織、新的利益關系，當然，在這過程中也產(chǎn)生了新的權(quán)力關系，于是，建設社區(qū)便成為政府及社會關注的焦點。

正如有學者認為，“社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷是從單位制的解體開始的，單位制理論的研究成果構(gòu)成了探索社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變革和創(chuàng)新的基礎和起點”［10］。一定程度上說，源于單位制的松動或者解體而引起的各種新的社會性需求以及因全面改革而產(chǎn)生的各種問題漸漸地涌向了城市基層社會，社區(qū)建設也便成為政府的重要行政議題。在社區(qū)建設伊始，政府提出的社區(qū)建設的目標、路徑等內(nèi)容是根據(jù)中國基層的實際，并與學術(shù)界常用的、源于社會學家斐迪南·滕尼斯所使用的“社區(qū)”［11］概念進行了一定創(chuàng)造性整合而設計、實施的。結(jié)果是中國的社區(qū)建設便具有雙重意涵，一面是具有行政性意義上的社區(qū)，一面是具有共同體意義上的社區(qū)。沿著這樣的思路，中國社區(qū)里權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化大致出現(xiàn)了兩種傾向，一種是行政權(quán)力在城市基層社區(qū)的強化，一種是自治意義上的基層社會的培育與生長。伴隨著這兩種思路與傾向的交織，中國社區(qū)治理結(jié)構(gòu)走向了不斷調(diào)整與再造的整合之路。但總的來說，隨著中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的加快，特別是伴隨著“單位制”的消解，中國社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變遷在總體上呈現(xiàn)出由街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變的實踐軌跡，其特征主要表現(xiàn)為從一元走向多元，從管控走向服務與契約。

三、當前城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的新動態(tài):以業(yè)主委員會為例

近年來，隨著小區(qū)實行現(xiàn)代物業(yè)管理進程的加快，以及業(yè)主委員會參與小區(qū)物業(yè)服務與管理模式的推廣，社區(qū)里的權(quán)力模式呈現(xiàn)出一幅以政府實際工作部門為代表的國家力量、以物業(yè)企業(yè)為代表的市場力量與以業(yè)主委員會為代表的社會力量進行持續(xù)博弈互動的圖景。這種圖景的形成與中國社會轉(zhuǎn)型的諸多變革息息相關，具體到社區(qū)里，隨著多元治理主體的形塑，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)確實呈現(xiàn)出多元化趨向，但必須承認，這種多元的結(jié)構(gòu)是不平衡的，以至于存在結(jié)構(gòu)性的矛盾，并處于不斷調(diào)整與整合之中。換言之，在當代的社區(qū)治理中，出現(xiàn)了“一個由行動者為主體的，而不是以簡單的正式組織為主體的治理結(jié)構(gòu)……這種治理結(jié)構(gòu)的任何主體都不能僅僅通過形式授權(quán)而自然獲得主導地位，還必須要通過策略性的交互作用再造新的權(quán)力資源，所以，這是一個始終處于過程中的治理結(jié)構(gòu)”［12］。

一般認為，在成立業(yè)主委員會的商品房住宅小區(qū)中，隨著業(yè)主委員會的出現(xiàn)，小區(qū)(社區(qū))權(quán)力的重構(gòu)與再形塑便更加活躍與突出，當然，這種權(quán)力變革既有國家制度安排的設計，又有來自市場的培育訴求，更有公民社會的爭取與抗爭。有學者認為，“盡管轉(zhuǎn)型時期的權(quán)力多極化趨勢明顯，但‘自上而下’的國家主導型的權(quán)力再分配機制決定了當前權(quán)力分布的不對稱和失衡狀態(tài)，即國家—市場—社會之間的權(quán)力水平呈依次遞減的格局”［13］。目前，從中國業(yè)主維權(quán)與抗爭的頻率和結(jié)果中，可以看到，一方面，以業(yè)主委員會為代表的社會力量確實已成為當下小區(qū)(社區(qū))治理的重要變量，并已影響了社區(qū)權(quán)力多元化的走向;另一方面，由于受傳統(tǒng)體制慣性的影響，國家權(quán)力與市場權(quán)力的結(jié)盟效應也在深深地影響著社區(qū)權(quán)力分配的走向，社會權(quán)力的取得與伸張并不十分順暢。如以業(yè)主委員會為例，業(yè)主委員會獲取資源的制度性限定與非制度性干擾不僅影響著業(yè)主委員會權(quán)利的正常行使，而且也影響著其在整個社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的合理位置與話語權(quán)掌控。

受社區(qū)治理主體多元化的影響，伴隨各種社區(qū)建設及都市業(yè)主維權(quán)等實踐活動，社區(qū)權(quán)力關系也產(chǎn)生了諸多結(jié)構(gòu)性的變化，而這些結(jié)構(gòu)性的變化又為城市基層社會培育了“新公共空間”。由于新社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，一方面與社區(qū)權(quán)力分配機制、社區(qū)組織關系、社區(qū)利益博弈等要素聯(lián)系緊密;另一方面又與社會結(jié)構(gòu)、社會整合等高度相關。為此，“社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究要繼續(xù)前行、從簡單的描述型研究走向解釋性研究，就必須實現(xiàn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的類型化”［14］。在中國，圍繞社區(qū)治理結(jié)構(gòu)有學者大致總結(jié)并提出了具有一定共識的三種模式，即強政府、強社會的政府主導型治理模式;社區(qū)主導與政府支持的小政府、大社會的社區(qū)自治型治理模式;政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合的合作型治理模式［10］。當然，這三種模式也在隨著中國社區(qū)治理實踐的推進而不斷調(diào)整。

可以說，學界對于社區(qū)治理結(jié)構(gòu)模式的總結(jié)與歸納，對于我們加深理解社區(qū)公共資源、社區(qū)權(quán)力以及深化認識各治理主體及其行動具有重要建構(gòu)價值與意義。從國家—市場—社會的變動關系來看，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的變革是通過一系列賦權(quán)—讓權(quán)—確權(quán)等權(quán)力生產(chǎn)機制以自上而下與自下而上兩種方式的持續(xù)互動來推動的。未來，中國社區(qū)治理、社會治理結(jié)構(gòu)走向何方?一些學者對此也進行了深入思考，如有學者認為，“隨著住房商品化程度的提高，隨著開放條件下社會交往關系的發(fā)展，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)還將長期在不完全契約形態(tài)中運作，但未來的社區(qū)治理將以完全契約關系為生長點和發(fā)展指向而得到長足的推進”［7］?？傊?，伴隨城市社區(qū)多元治理主體的形成，未來一段時間，推進社區(qū)治理體系與社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化必將成為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷研究的焦點。

四、業(yè)主委員會面臨復雜的外部環(huán)境與關系:來自一個社區(qū)實踐的觀察

20 世紀90 年代住房制度的改革，一個重要的結(jié)果是市場的力量進入了社區(qū)，社區(qū)權(quán)力關系隨之發(fā)生了改變。而社區(qū)權(quán)力關系轉(zhuǎn)變的實事，不僅擴展了基層社會的空間關系，而且也更為直接地促使了業(yè)主委員會的產(chǎn)生與成長。從另一個角度來看，商品房小區(qū)的建立也使新型社區(qū)的邊界更加清晰，由此，空間單位與政治單位融為一體，并產(chǎn)生了新的空間關系和權(quán)力關系［15］。在社區(qū)里，更為顯性的表現(xiàn)是以開發(fā)商或物業(yè)公司為代表的市場力量和以業(yè)主委員會為代表的新的自治力量已成為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的重要主體。它們之間的關系雖然在本質(zhì)上說是明確的契約關系，且有國家正式制度規(guī)范的確認和保障，但是在現(xiàn)實生活中，由于各自行為邏輯上的差異以及圍繞商品房相關制度的不明晰等原因，加之受原有“單位制”、“街居制”慣性思維的影響，它們之間的矛盾與沖突時有發(fā)生。為此，社區(qū)物業(yè)管理便成為城市社區(qū)治理的重要內(nèi)容，于是便也有了社區(qū)治理“三駕馬車”(居委會、業(yè)主委員會與物業(yè)公司)之說。“‘三駕馬車’有各自的工作載體，也有各自的運行邏輯，但它們在實際運行中有資源互補的依賴關系。這些關系形成了一種社會結(jié)構(gòu)，每個組織在其中都有自己的‘位形’。”［16］

伴隨著社區(qū)物業(yè)管理的大力開展以及社會建設的重心下移，業(yè)主委員會面對的外部環(huán)境與需要處理的各種關系也變得異常復雜。大體而言，業(yè)主委員會面對的外部環(huán)境與關系主要體現(xiàn)在它與居委會、物業(yè)公司的關系協(xié)調(diào)與處理上。李友梅認為，“當這些組織在處理社區(qū)公共事務時，往往會進入到‘社區(qū)共治’格局，只要進入到‘社區(qū)共治’格局，它們之間就難免會碰到‘誰指揮誰’的問題。要解決這類問題，它們往往要借助一系列的處于動態(tài)過程的橫向協(xié)商，而協(xié)商的最終目標是建立起基于公共利益之上的合作模式”［12］。在處理它們之間的關系上，雖然有各種規(guī)章制度的規(guī)定，但是由于缺乏強制性的權(quán)力制約關系，它們之間的關系也會隨著社區(qū)治理環(huán)境的不同、住房建筑類型的差異、業(yè)主綜合素質(zhì)的不同而不斷地變動，有時還會伴隨著人情、面子等非制度因素而出現(xiàn)微妙的社會情景。

以業(yè)主委員會與居委會的關系來說，怎樣能讓指導和監(jiān)督關系變得充實、有實質(zhì)意義，這里便涉及居委會的自身定位與積極作為問題。有學者認為，“居委會也注重作為政府代理人和個體家庭之間的角色，在政府管理中和鄰里友好相處中它均做出了重要貢獻”［17］。以筆者曾調(diào)查的一個積極推動業(yè)主委員會工作的城市社區(qū)居委會來說，正因為居委會很注重上級部門和居民對其工作的認可，且它也很認同業(yè)主委員會在社區(qū)治理的價值與作用，所以它便會積極推動業(yè)主委員會的工作。在實踐中，圍繞業(yè)主委員會與居委會的關系處理，還連帶著業(yè)主委員會與社區(qū)黨組織、社工站等機構(gòu)的擴展關系。社區(qū)黨組織的工作，主要是開展黨的建設、發(fā)展社區(qū)黨員、為社區(qū)建設把握方向等。社區(qū)黨組織可以通過發(fā)揮黨員的先鋒、模范帶頭作用，以黨員群體的積極參與來帶動小區(qū)的治理。另外，社工站是由政府購買服務而來，按分工來說，居委會專注居民自治、議事決策，社工站則是專注做事辦事。在筆者調(diào)查的這個社區(qū)中，由于社區(qū)黨組織、居委會、社工站的負責人由同一人擔任，在實際工作中，三者的工作是交叉的，有時也是不分的。

再從業(yè)主委員會與物業(yè)公司的關系來看，怎樣讓契約關系明晰化、具體化與人性化，這里便涉及物業(yè)公司的市場責任與專業(yè)化程度的問題。作為一種市場行為，物業(yè)公司提供服務并獲得報酬這是一件非常正常的事情，但在實踐中，無論是出于主觀原因，還是客觀原因，有的物業(yè)企業(yè)為了實現(xiàn)利益的最大化，以減少資金投入、減少保潔人員等方式來降低成本，這樣造成的客觀結(jié)果便是業(yè)主與物業(yè)公司之間的關系異常緊張，物業(yè)糾紛也時有發(fā)生。當然，對于業(yè)主與物業(yè)公司的糾紛問題，也不能全指向物業(yè)公司的不作為，由于有的業(yè)主購買服務交費意識較差、商品房共用部位的界定不清晰以及相關政策法規(guī)的不完善等問題客觀存在，有些矛盾糾紛的引發(fā)并不能全然歸于物業(yè)公司一方的責任?？梢哉f，面對這些復雜的糾紛，業(yè)主委員會要想處理好與物業(yè)公司的關系，也絕非易事。在筆者調(diào)查的這個社區(qū)中，一些運行順暢的業(yè)主委員會通過簽訂“好”(細化合同條款、完善補充條款、把易于產(chǎn)生糾紛的利益分配問題明確寫進合同等方式方法)合同與物業(yè)公司建立伙伴關系的做法，是有一定借鑒意義的。但是，這也可以從一個側(cè)面說明，業(yè)主委員會的高效運行也絕非是簡單的熱情加奉獻精神就可以做好的。

總之，隨著社區(qū)建設、社區(qū)物業(yè)管理的進一步推進，業(yè)主委員會面對的社會環(huán)境與關系已越來越復雜，為此，本文認為，轉(zhuǎn)變思維，從城市基層社會管理的層次與設計上來加以思考業(yè)主委員會及其行動便顯得尤為必要，一方面要把業(yè)主委員會當作一種基層社會協(xié)同的力量來看待和把握，另一方面也要從城市基層社會管理的實踐角度來進一步培育和發(fā)展業(yè)主委員會。也可以說，面對當前社區(qū)治理及社會治理的現(xiàn)實要求，無論在理論上還是實踐上，需要把業(yè)主委員會及其行動放在城市基層社會協(xié)同的框架下進行理解與闡釋，進而嘗試把社會協(xié)同的解釋力轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理的執(zhí)行力，以此來把握城市基層社會秩序的有序化。一定意義上，推動業(yè)主委員會的發(fā)展、促進業(yè)主委員會參與社區(qū)治理將是今后城市基層社會治理的一個亮點。

［1］ 馮玲，王名.治理理論與中國城市社區(qū)建設［J］. 理論與改革，2003，(3):25.

［2］ 讓-皮埃爾·戈丹.何謂治理［M］.鐘震宇，譯. 北京:社會科學文獻出版社，2010:19.

［3］ R.A.W.羅茨.新的治理［J］.木易，編譯.馬克思主義與現(xiàn)實，1999，(5):42.

［4］ 何增科. 從社會管理走向社會治理和社會善治［N］.學習時報，2013 -01 -28(6).

［5］ 馬西恒. 社區(qū)治理創(chuàng)新［M］. 上海:學林出版社，2011:37.

［6］ 夏建中.中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究［M］.北京:中國人民大學出版社，2011.

［7］ 湯艷文.不完全契約形態(tài):轉(zhuǎn)型社會的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)——以上?？到〉貐^(qū)業(yè)主委員會的發(fā)展為例［J］.上海行政學院學報，2004，(2):68.

［8］ 路風.單位:一種特殊的社會組織形式［J］. 中國社會科學，1989，(1):71.

［9］ 邊燕杰，約翰·羅根，盧漢龍，等.“單位制”與住房商品化［J］.社會學研究，1996，(1):83.

［10］ 張寶峰.我國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究綜述［J］. 華北水利水電學院學報:社會科學版，2006，(1):6.

［11］ 斐迪南·滕尼斯.共同體與社會:純粹社會學的基本概念［M］. 林榮遠，譯. 北京:北京大學出版社，2010.

［12］ 李友梅. 社區(qū)治理:公民社會的微觀基礎［J］. 社會，2007，(2):167.

［13］ 徐琴.轉(zhuǎn)型社會的權(quán)力再分配——對城市業(yè)主維權(quán)困境的解讀［J］.學海，2007，(2):123.

［14］ 魏姝.中國城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)類型化研究［J］. 南京大學學報:哲學·人文科學·社會科學，2008，(4):125.

［15］ David Bray. Designing to Govern:Space and Power in Two Wuhan Communities［J］Built Environment，2008，34(4):398.

［16］ 李友梅. 基層社區(qū)組織的實際生活方式——對上?？到∩鐓^(qū)實地調(diào)查的初步認識［J］. 社會學研究，2002，(4):16.

［17］ Benjamin L. Read. Revitalizing?the State＇s urbannerve tips［J］The China Quarterly，2000，163:815 -817.