我國無居民海島開發(fā)管理情況簡析

汪思茹，常立俠

（廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心 廣州市 510220）

2010年3月1日，《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》）正式實施，結束了我國海島保護開發(fā)長期無法可依的狀態(tài)，更為我國海島可持續(xù)發(fā)展提供了強有力的法律保障。2011年4月12日，國家海洋局向社會公布我國第一批開發(fā)利用無居民海島名錄，涉及遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等8 個省區(qū)共計176 個無居民海島。《海島保護法》的實施和第一批開發(fā)利用無居民海島名錄的公布掀起了一輪“海島熱”。面對無居民海島開發(fā)的熱情，為了既充分發(fā)揮無居民海島作為社會資源的屬性，發(fā)揮市場在無居民海島中的作用，同時確保無居民海島珍稀資源得到有效的保護，我國對無居民海島開發(fā)的管理也在不斷的探索完善。針對我國無居民海島開發(fā)的進展和面臨的問題，對無居民海島開發(fā)管理的幾個關鍵問題進行分析，并提出相關建議，以更好地促進無居民海島的保護性開發(fā)。

1 無居民海島開發(fā)管理現(xiàn)狀

1.1 管理機制

根據(jù)《海島保護法》第5 條規(guī)定，“國務院海洋主管部門負責全國無居民海島保護和開發(fā)利用的管理工作。沿海縣級以上地方人民政府海洋主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)無居民海島保護和開發(fā)利用管理的有關工作”，確定了海洋主管部門對無居民海島的集中統(tǒng)一管理體制。海洋管理部門統(tǒng)一負責無居民海島開發(fā)、建設、保護和管理，即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批、統(tǒng)一管理。

無居民海島具有獨立、封閉的特點，面積較小且與陸地隔離，具有獨立的生態(tài)系統(tǒng)屬性。此外，部分無居民海島本身是領?；c，具有重要的戰(zhàn)略地位。針對這些特點，如果在無居民海島上套用陸地上的管理模式，同時設立土地、林地、草地等使用權制度，必然形成多部門職責交叉和監(jiān)管空白的現(xiàn)象，將不利于無居民海島的開發(fā)和保護工作，因此必然需要一個牽頭部門來負責無居民海島的管理。同時，無居民海島分散在海域中，其管理與周邊海域分不開，其本身也是海洋資源的重要組成部分，因而，無居民海島由海洋主管部門進行集中管理具有必然性，有利于提高管理效率。

1.2 規(guī)劃體系

海島生態(tài)系統(tǒng)是一個集陸地、濕地和海洋生態(tài)系統(tǒng)特征于一體的特殊系統(tǒng)，與其他生態(tài)系統(tǒng)相比，更加復雜。由于海島與大陸之間以海相隔，地質(zhì)結構簡單，物種來源受到限制，生物多樣性相對較小，而形成了特殊的生物群落。如部分島嶼是海洋生物種群鳥類、蛇類及其他珍稀動物的棲息地、繁育場、索餌場和重要的洄游路線。但由于海島面積小，尤其是無居民海島，生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，一旦遭到破壞，則會導致整個生態(tài)系統(tǒng)的失衡[1]。

《海島保護法》出臺前，我國已經(jīng)開發(fā)利用的無居民海島有900 多個，包括農(nóng)牧漁業(yè)、旅游娛樂、工業(yè)、公共服務、資源開發(fā)等多類用島方式，但由于缺乏監(jiān)管和規(guī)劃，給無居民海島資源環(huán)境帶了嚴重破壞。一些無居民海島由于石料、木材開采，造成海島景觀和生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞；一些無居民海島珍稀動植物遭到濫捕、濫采而瀕臨枯竭；一些無居民海島隨意建造連島壩，破壞了周邊海域的生態(tài)環(huán)境；一些無居民海島變成了垃圾傾倒場，造成海島及周邊海域生態(tài)環(huán)境嚴重惡化；一些無居民海島因盲目開展旅游活動而破壞了海島生態(tài)環(huán)境[2]。

為更好地保護和合理利用無居民海島資源，《海島保護法》確定了由國家、省、市、縣、鎮(zhèn)級海島保護規(guī)劃以及無居民海島保護和利用規(guī)劃構成的我國法定海島規(guī)劃體系。但省級以下海島保護規(guī)劃非強制編制，因此國家、省級海島保護規(guī)劃以及無居民海島保護和利用規(guī)劃是當前我國海島規(guī)劃體系的主要組成。2012年國務院正式批復了《全國海島保護規(guī)劃》，浙江、山東、廣東等省也相繼編制了省級海島保護規(guī)劃，《青島市無居民海島保護與利用規(guī)劃》已通過專家驗收，成為我國第一個通過驗收的市級無居民海島保護與利用規(guī)劃。同時，無居民海島的開發(fā)也要求先由地方人民政府編制無居民海島保護和利用規(guī)劃，即單島規(guī)劃。

各級海島保護規(guī)劃會根據(jù)無居民海島的資源環(huán)境特點確定其主導用途并對無居民海島的開發(fā)提出要求，尤其在單島規(guī)劃中，對海島開發(fā)的建筑密度、高度、離岸距離，環(huán)保設施建設等有具體的要求。這與國外很多國家對海島開發(fā)限制性要求一致，如馬爾代夫海島開發(fā)堅持三低一高的開發(fā)原則（即低層建筑、低密度開發(fā)、低容量利用和高綠化率）；巴厘島限制全島的旅游建筑不能超過椰子樹的高度，規(guī)定不能發(fā)展冒煙工業(yè)[3]。通過由國家、省級及地方海島保護規(guī)劃對無居民海島進行高層設計，統(tǒng)籌規(guī)劃，同時通過單島規(guī)劃進行具體要求，形成較為有效、層次分明的規(guī)劃體系。

1.3 無居民海島使用權市場化進程

根據(jù)黨的十八大和十八屆三中全會的精神，無居民海島作為公共資源，需要市場發(fā)揮更大的作用。根據(jù)國家海洋局印發(fā)的《無居民海島使用申請審批試行辦法》，無居民海島的出讓可采取申請審批、招標、拍賣、掛牌等方式。財政部、國家海洋局頒布的《無居民海島使用金征收使用管理辦法》中，對無居民海島有償使用的方式進行了明確：“用于旅游、娛樂、工業(yè)等經(jīng)營性用島的，一律通過招標、拍賣、掛牌的方式出讓使用權?！?/p>

無居民海島使用權“招拍掛”的出讓，充分體現(xiàn)了公開、公平、公正和節(jié)約集約用島的原則，有利于實現(xiàn)政府對無居民海島市場的宏觀調(diào)控，最大程度地發(fā)揮無居民海島的資源利用價值。沿海各省正積極開展無居民海島使用權“招拍掛”出讓的相關工作。浙江省已出臺《無居民海島使用權招標、拍賣、掛牌出讓管理暫行辦法》，《廣東省出讓無居民海島使用權招標拍賣掛牌管理辦法》目前報送省政府。

根據(jù)《海島保護法》，無居民海島使用權是依法批準取得，是從無居民海島國家所有權中分離出的，屬于物權，可以通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式流轉(zhuǎn)。一般地，無居民海島開發(fā)可通過無居民海島使用權抵押貸款、專項財政支持以及租賃模式等方式融資。

2 無居民海島開發(fā)管理中存在的問題

2.1 管理機制問題

《海島保護法》實施以來，有13 個無居民海島拿到無居民海島使用權證，拿到證后進入開工建設階段的海島幾乎沒有，這與預想的“海島熱”存在較大差距。主要原因在于無居民海島的集中管理機制沒有與國土、城建、規(guī)劃、財稅等有關部門有效協(xié)調(diào)。無居民海島的開發(fā)和管理需要集中管理，但本身的復雜性也意味著不能夠采取海洋部門“集權”管理方式，而是需要有海洋管理部門統(tǒng)一負責為主的綜合管理體制。但《海島保護法》僅確定了海洋管理部門負責無居民海島，未形成有效機制來保證海洋管理部門與其他相關部門的協(xié)調(diào)，導致拿到無居民海島使用權證后，開發(fā)者還需要從國土部門獲得國土證并進行相關報建手續(xù)才能開始開發(fā)建設，形成了多頭管理，制約了無居民海島的開發(fā)進程。

2.2 規(guī)劃體系存在的問題

我國現(xiàn)在實行的國家、省級及地方三級的海島保護規(guī)劃體系較為有效，層次分明，但仍存在以下兩方面問題：

一是地方性海島保護規(guī)劃脫節(jié)。由于省級以下海島保護規(guī)劃非強制編制，導致往往僅國家和省兩級規(guī)劃和單島規(guī)劃構成。國家、省級海島保護規(guī)劃覆蓋面廣、針對性弱，要理清無居民海島開發(fā)相互間的關系，避免惡性競爭，形成雙贏、多贏的開發(fā)局面，發(fā)揮地方政府在海島開發(fā)利用活動中的引領作用，地方性海島保護規(guī)劃是不可或缺的環(huán)節(jié)。

二是對無居民海島開發(fā)具有詳細約束作用的單島規(guī)劃往往是根據(jù)開發(fā)者意向進行編制，所謂的規(guī)劃先行只是程序上的先后。雖然能在建筑密度、建筑物高度、離岸距離等指標上對開發(fā)活動進行限制，但并不能從開發(fā)用途、開發(fā)程度和開發(fā)管理方式進行針對性規(guī)劃，反而因為建筑密度、建筑物高度等指標捆綁了開發(fā)者，過于統(tǒng)一的高控制指標使得無居民海島的開發(fā)處處受限，并不能充分發(fā)揮規(guī)劃的作用。

2.3 市場化過程存在的問題

總體而言，無居民海島使用權招拍掛的管理辦法仍處于探索階段，各地辦法并不完善，更缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，經(jīng)驗上目前全國僅有浙江省寧波市象山縣大羊嶼以拍賣方式出讓海島使用權。但很多省份由于招拍掛辦法尚未出臺，申請審批辦法又嚴格規(guī)定了經(jīng)營性項目需走招拍掛道路，導致很多海島開發(fā)項目無法進入流程，嚴重耽誤了海島開發(fā)進程。

在無居民海島開發(fā)融資渠道上，一方面我國無居民海島使用權抵押貸款機制尚不成熟，程序和流程尚不成熟；另一方面，貸款機構對于無居民海島的開發(fā)收益和風險缺乏全面的把握，目前無居民海島使用權抵押貸款的可操作性差；同時，雖然我國已依法開展海島整治修復與保護項目，但依靠專項財政支持無居民海島開發(fā)受到國家財政實力和無居民海島類型的制約。我國無居民海島開發(fā)融資渠道受到很大限制。

3 意見和建議

3.1 管理機制建議

世界各國對無居民海島的開發(fā)和管理高度重視，也形成了各具特色的無居民海島開發(fā)模式，比較有影響的包括日本的孤島開發(fā)模式、印度尼西亞的無居民海島租賃模式、“馬爾代夫模式”以及“私人島嶼公司”模式等。美國海島分布與中國接近，且經(jīng)過100 多年的海島管理方式探索，美國的無居民海島管理體制已較為成熟，對中國無居民海島開發(fā)管理最具借鑒性[4]。美國的無居民海島管理體制也屬于集中管理模式，但它通過高層次、有效的政策協(xié)調(diào)達到海洋綜合管理的目的，其主要特征是海洋管理職能分散在多個部門。美國政府內(nèi)政部下單獨設立諸多專門行政機構負責海島的綜合管理和治理，包括海島事務辦公室、跨部門海島事務綜合管理局、國家海洋和大氣管理局以及內(nèi)政部所轄的一些專業(yè)海洋資源保護機構。海島事務辦公室負責美國海島地區(qū)的民政事務管理，通過有見地的政策、資金和技術援助，進行有利和高效的管治，加強海外領地與聯(lián)邦政府的關系，主管范圍包括聯(lián)邦調(diào)查局的情報搜集、州內(nèi)稅收、聯(lián)邦經(jīng)濟情報報告等工作。1999年建立的跨部門海洋事務綜合管理局主要職能包括：與美國內(nèi)務部確認與美國海島事務相關的問題，并在制定海島政策和措施方面向美國總統(tǒng)提供建議；與政府官員或其他官員在有關海島事務的問題上進行積極協(xié)商；在涉及海島問題時與其他任何政府執(zhí)行部門和機構進行合作。

我國可借鑒美國跨部門海島事務綜合管理局的經(jīng)驗，建立跨部門的海島事務協(xié)調(diào)機構，由協(xié)調(diào)機構來具體協(xié)調(diào)海洋主管部門和其他相關職能部門，形成無居民海島的綜合管理體制。構建由專門的海島管理機構、綜合協(xié)調(diào)機構以及專業(yè)海洋資源保護機構共同組成的海島管理系統(tǒng)。同時，與協(xié)調(diào)機構相配套，形成無居民海島使用直通車制度，由協(xié)調(diào)機構協(xié)調(diào)，賦予無居民海島使用權證的土地證效能，建立由海洋部門主導，其他相關部門配合，涉及無居民海島使用項目施工、報建、環(huán)保、消防、質(zhì)檢等領域的管理制度。

3.2 規(guī)劃體系建議

針對地方性規(guī)劃的缺位，地方政府還應加強地方性海島保護規(guī)劃的編制。同時，可積極按照2012年國家海洋局出臺的《國家海洋局關于對區(qū)域用島實施規(guī)劃管理的若干意見》，推行區(qū)域用島規(guī)劃制度。區(qū)域用島規(guī)劃介于地方海島保護規(guī)劃和單島規(guī)劃之間，既有利于地方政府對海島的統(tǒng)籌布局，又便于對單個無居民海島進行具體的開發(fā)要求，同時，能夠?qū)^(qū)域用島基礎設施進行規(guī)劃，發(fā)揮政府的指導作用，減輕無居民海島開發(fā)者的負擔。該方式對于以群島、列島等方式存在的海島具有很強的適用性，應受到更多的鼓勵。

對于單島規(guī)劃是否應作為控制性詳細規(guī)劃進行要求，規(guī)劃中哪些內(nèi)容應進行控制性要求，控制指標的確定應參照什么依據(jù)，目前存在諸多爭議。作為管理部門，應要求單島規(guī)劃在海島及其周邊海域生態(tài)環(huán)境保護上做出具體要求，但具體的規(guī)劃布局還應考慮到無居民海島開發(fā)者的不確定性，以及海島開發(fā)項目本身的盈利性[5]。

3.3 市場化進程建議

無居民海島使用權的招拍掛道路還需要進行不斷的探索，在該階段，應協(xié)調(diào)好招拍掛和審批兩種出讓方式，不要因招拍掛出讓方式管理辦法不完善阻礙無居民海島使用申請進程。

無居民海島屬于“海洋中的政治性土地”，對它的有效控制已越來越受到重視。而無居民海島具有遠離大陸、水電等基礎設施缺乏、建設和維護成本高等特點，其開發(fā)對資金的需求量高。并且，越是對海洋權益具有重要作用的海島，越是離岸遠，越是資金需求量高。因此，無居民海島開發(fā)融資機制對于國家有效控制無居民海島具有關鍵性的作用。

海島旅游開發(fā)頗為成功的馬爾代夫在管理無居民海島實踐中，特別凸顯融資機制的重要功能，其投資領域不僅僅是海島上的基礎設施，還包括其他自然資源的開發(fā)，并且平等對待外國資本和國內(nèi)資本。而海洋意識強烈、經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，如日本、韓國以及澳大利亞等國則多以政府財政專項資金的方式來支持無居民海島的保護與開發(fā)[6]。我國可學習這些國家的融資經(jīng)驗，形成適合我國國情的無居民海島融資機制?？紤]到遠岸無居民海島開發(fā)的融資困境更大，開發(fā)的主權效益更大，國家應該采取優(yōu)惠的政策性融資政策，鼓勵人們開發(fā)遠岸無居民海島，成立政策性海洋開發(fā)專業(yè)銀行，鼓勵弘揚海洋文化和增強民族海洋意識的無居民海島開發(fā)融資。

4 結 論

無居民海島的開發(fā)管理正在實踐中不斷完善，面對法前管理混亂、開發(fā)無序等現(xiàn)象，需要在借鑒國外海島管理經(jīng)驗的基礎上，不斷完善我國無居民海島的管理機制，形成由海洋主管部門主導，其他相關部門配合，涉及無居民海島使用項目施工、報建、環(huán)保、消防、質(zhì)檢等領域的管理制度。無居民海島開發(fā)離不開有效的規(guī)劃，通過國家、省、地方和單島規(guī)劃體系，鼓勵區(qū)域用島規(guī)劃的編制，調(diào)整單島規(guī)劃的編制要求，實現(xiàn)無居民海島的生態(tài)開發(fā)。同時，通過完善無居民海島招拍掛出讓方式和有效的無居民海島開發(fā)融資機制，為市場化配置無居民海島資源提供條件。

[1] 鄭克芳，邢建芬，呂海良.無民海島開發(fā)中行政管理的幾點思考[J].海洋信息，2013（2）.

[2] 張志衛(wèi).無居民海島生態(tài)化開發(fā)監(jiān)管技術體系研究[D].中國海洋大學，2012.

[3] 黃沛，豐愛平，吳桑云.淺析國際著名海島旅游開發(fā)與管理對我國海島的借鑒作用[J].海洋開發(fā)與管理，2011（5）：36-39.

[4] 馬得懿.美國無居民海島管理機制及中國的選擇[J].財經(jīng)問題研究，2013（9）.

[5] 傅世鋒，陳鵬，吳海燕等.無居民海島保護和利用規(guī)劃中的相關難點[J].海洋環(huán)境管理，2013，32（4）：625-628.

[6] 馬得懿.無居民海島開發(fā)融資機制探討[J].資源科學，2013，35（6）：1167-1173.