解讀“史上最嚴(yán)格環(huán)保法”

文//金 煜

4月24日，十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過了修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，這是現(xiàn)行的環(huán)保法25年來首次大修，新法將自2015年1月1日起施行。

新環(huán)保法的法律條文從原來的47條增加到70條，因?yàn)榧尤肓恕皩?duì)拒不改正的排污企業(yè)實(shí)施按日計(jì)罰”，“對(duì)嚴(yán)重的違法行為采取行政拘留”，以及“政府的主要負(fù)責(zé)人在面對(duì)政府的違法行為造成嚴(yán)重后果時(shí)要引咎辭職”等內(nèi)容，被專家稱為“史上最嚴(yán)”。與此同時(shí)，新環(huán)保法中增設(shè)“信息公開與公眾參與”專章，其中，幾經(jīng)討論，“公益訴訟主體”范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)組織，也被認(rèn)為是開先河之舉。

4月28、29日，人大常委會(huì)邀請(qǐng)了法工委修法參與者、環(huán)保部專家、法學(xué)專家、企業(yè)和環(huán)保組織代表等解讀新出臺(tái)的環(huán)保法。

專家們對(duì)新環(huán)保法實(shí)施時(shí)間、政府監(jiān)督、應(yīng)急預(yù)警等方面進(jìn)行了解讀。中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合表示，根據(jù)新環(huán)保法，當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的任務(wù)落實(shí)到了地方各級(jí)人民政府，同時(shí)也建立了責(zé)任追究制度，也提出了限期達(dá)標(biāo)、按期達(dá)標(biāo)的制度。此外，還有監(jiān)測(cè)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、許可證制度等一系列有效的制度，可以保障把大氣十條的實(shí)施從一個(gè)臨時(shí)性的管五年的行動(dòng)計(jì)劃推上常態(tài)化、法制化軌道。

此外，人大代表吳青表示，新環(huán)保法的出臺(tái)為地方環(huán)保立法提供了非常好的上位法依據(jù)，地方上可以出臺(tái)比國家規(guī)定更嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、政策和法律。袁杰也表示，地方性法規(guī)接下來可以對(duì)環(huán)保法中原則性的條款進(jìn)一步細(xì)化，地方有權(quán)通過出臺(tái)條例的方式來落實(shí)環(huán)保法。

實(shí)施時(shí)間為何新環(huán)保法通過半年多后才正式實(shí)施?為了讓執(zhí)法部門等做好準(zhǔn)備

全國人大常委會(huì)法工委行政法室主任袁杰表示，之所以新環(huán)保法在明年1月1日，而不是頒布之日起就施行，是為了讓執(zhí)法部門、企業(yè)、公民能在理念轉(zhuǎn)變、精神和物質(zhì)上做好準(zhǔn)備。

北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁表示，明年1月1日，新環(huán)保法實(shí)施后，許多硬性、剛性的制度措施就要生效了，會(huì)給環(huán)保部門、公安、檢察機(jī)關(guān)以及地方財(cái)政帶來很大壓力，各部門需要在正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)過程中順應(yīng)和改變。

汪勁對(duì)環(huán)保法中所提及的“加大財(cái)政投入一條”表示，“加大財(cái)政投入，我認(rèn)為不是一句空話，環(huán)保執(zhí)法是要有成本的。”

此外，他表示，環(huán)境執(zhí)法的能力、素養(yǎng)、方法、手段、理念等都要跟上新環(huán)保法。

違法成本行拘和刑拘如何區(qū)分?重金屬超標(biāo)3倍可刑拘

新環(huán)保法增加了企業(yè)違法排污的成本，一是引入了“按日計(jì)罰”的經(jīng)濟(jì)處罰措施，二是引入了“雙罰制”，即在經(jīng)濟(jì)處罰同時(shí)，還可能對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人直接實(shí)施拘留。

對(duì)于“按日計(jì)罰”的處罰額度問題，人大法工委行政法室副主任童衛(wèi)東表示，水、大氣等環(huán)保單行法中都有具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，因此，對(duì)企業(yè)首次違法排污的處罰數(shù)額、幅度等按照單行法來確定。

此次環(huán)保法規(guī)定四種行為，“尚不構(gòu)成犯罪的”，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)法人被行政拘留，但去年，“兩高”司法解釋也對(duì)一些行為定性為可以刑事拘留的嚴(yán)重污染環(huán)境的行為，前后兩個(gè)拘留標(biāo)準(zhǔn)之中，都有著同樣的一些違法行為，如通過暗管、滲坑、滲井等偷排污染物，但其并不矛盾。

環(huán)保部政策法規(guī)司副司長別濤解釋，“兩高”司法解釋對(duì)入罪門檻做出了明確的規(guī)定，如有毒危險(xiǎn)廢物、持久性有機(jī)物等，排放污染物的量也有明確的標(biāo)準(zhǔn)，如危險(xiǎn)廢物超過3噸，危險(xiǎn)重金屬超標(biāo)3倍等，達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)，就構(gòu)成犯罪，可以被刑事拘留。

如果沒達(dá)這些標(biāo)準(zhǔn)，則為“尚不構(gòu)成犯罪”，那么，就可以按照新的環(huán)保法，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人實(shí)施行政拘留。

政府監(jiān)督上級(jí)環(huán)保部門如何監(jiān)督下級(jí)政府環(huán)保工作?上級(jí)環(huán)保部門可提處分建議

人大法工委行政法室副主任童衛(wèi)東表示，環(huán)保法對(duì)政府監(jiān)督規(guī)定得特別明確、具體，提出了9條可能導(dǎo)致“引咎辭職”的具體行為，而對(duì)政府的監(jiān)督實(shí)施上，可以由上級(jí)政府監(jiān)督、同級(jí)人大也能夠監(jiān)督實(shí)施。

別濤表示，新的環(huán)保法表述“上級(jí)的環(huán)保部門可以對(duì)下級(jí)政府的環(huán)保工作進(jìn)行專項(xiàng)的監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題不及時(shí)查處的，可以向任免機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分建議?！?/p>

這意味著，上級(jí)環(huán)保部門可以向任免機(jī)關(guān)或者中紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)提出處分建議，是一個(gè)專項(xiàng)的行政監(jiān)察機(jī)制。

他表示，去年中共中央發(fā)布了關(guān)于黨政干部任免考核的新規(guī)定，要求增加環(huán)保權(quán)重，豐富環(huán)保指標(biāo)，而現(xiàn)在的環(huán)保法把黨的主張變成了法律規(guī)定，而紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)需要依法對(duì)地方政府和部門依法履行環(huán)保的政策法律法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制，這些條款都是值得關(guān)注的。

應(yīng)急預(yù)警如何應(yīng)對(duì)蘭州水污染類似事件?建立環(huán)境預(yù)警機(jī)制 及時(shí)應(yīng)急

別濤說，針對(duì)我國出現(xiàn)的環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)的控制，環(huán)保法專門設(shè)置多處條款，對(duì)排污單位、企事業(yè)、生產(chǎn)者等要求控制內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，并且要求政府建立專門的環(huán)境問題公共預(yù)警機(jī)制，制定預(yù)案、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急措施，真正減緩環(huán)境污染對(duì)公眾健康安全的損害。

環(huán)保法實(shí)施后，蘭州水污染事件這樣的突發(fā)事故是否會(huì)降低，別濤表示，這難以簡單回答是或不是，但他相信，環(huán)保法規(guī)定的各項(xiàng)規(guī)定綜合起來后，會(huì)增加企業(yè)的威懾力，從而促使它自動(dòng)排查、識(shí)別、控制企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，有助于降低環(huán)境事故風(fēng)險(xiǎn)。

公益訴訟如何通過公益訴訟維權(quán)?行政機(jī)制無法解決可訴訟

人大法工委行政法室主任袁杰解釋，目前環(huán)保法中公益訴訟條款主要解決民事問題，其所規(guī)定的“社會(huì)組織”應(yīng)在民政部門登記，根據(jù)民政部門關(guān)于社會(huì)組織登記管理辦法和活動(dòng)規(guī)則來進(jìn)行公益訴訟活動(dòng)。

人大法學(xué)院教授周珂表示，在中國，當(dāng)環(huán)境糾紛的矛盾無法在行政機(jī)制解決的時(shí)候，可以通過訴訟方式來解決。

人大法學(xué)院教授周珂表示，公益訴訟成本比較大，其解決效果也未必最好，因此，首先要通過宣傳教育、提高環(huán)境意識(shí)，加強(qiáng)政府管理、公眾參與，以及公共治理的機(jī)制解決矛盾。若仍不能解決矛盾，再通過訴訟解決。

他表示，下一步需要進(jìn)一步細(xì)化法律，對(duì)訴訟法，以及與行政訴訟相關(guān)的行政法的一些制度對(duì)接后，才能逐步把制度完善好。

人大代表吳青表示，此前也有公益訴訟試點(diǎn)，但訴訟量并不是很多，她認(rèn)為，新環(huán)保法通過后，公益訴訟量會(huì)增加，但可能實(shí)踐中也會(huì)出現(xiàn)主體、訴訟請(qǐng)求、法院判決等問題，這也是司法實(shí)踐不斷摸索和完善的過程。

霧霾治理如何解決“霾”怨問題?霧霾跨區(qū)域執(zhí)行“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”

中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合表示，新的環(huán)保法成為了目前促進(jìn)大氣污染防治，貫徹國十條的非常好的法律基礎(chǔ)。

他解釋，根據(jù)新環(huán)保法，當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的任務(wù)落實(shí)到了地方各級(jí)人民政府，同時(shí)也建立了責(zé)任追究制度，也提出了限期達(dá)標(biāo)、按期達(dá)標(biāo)的制度。此外，還有監(jiān)測(cè)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、許可證制度等一系列有效的制度，可以保障把大氣十條的實(shí)施從一個(gè)臨時(shí)性的管五年的行動(dòng)計(jì)劃推上常態(tài)化、法制化軌道。

此外，他表示，正在修訂過程中的《大氣污染防治法》除了延續(xù)現(xiàn)在環(huán)保法中“按日計(jì)罰”、雙罰制等制度之外，還要進(jìn)一步提高處罰力度，同時(shí)也要把政府的責(zé)任和政府不作為的行為的處罰進(jìn)一步具體化。

專家認(rèn)為，環(huán)保法增加的諸多條款，如霧霾跨區(qū)域治理“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”，“建立環(huán)境污染公共預(yù)警機(jī)制”等，以及對(duì)監(jiān)測(cè)的規(guī)劃管理等很多新的規(guī)定，都會(huì)使得大氣污染治理見到效果。

土壤污染如何控制和解決土壤污染?土壤污染評(píng)估后進(jìn)行修復(fù)

中科院南京環(huán)科所研究員林玉鎖表示，新環(huán)保法在土壤污染的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、修復(fù)方面都做出了規(guī)定，比如要求對(duì)土壤和土地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)結(jié)果決定修復(fù)目標(biāo)，進(jìn)行驗(yàn)收，也說明體現(xiàn)了對(duì)公眾健康的重視。

目前，我國已經(jīng)在大氣、水方面建立了很好的監(jiān)測(cè)體系，但土壤方面很薄弱，直到最近幾年，國家開始加大建立我國的土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，等到其建立起來后，就具備了今后實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境信息公開的條件和基礎(chǔ)。

公眾健康如何保障公眾健康?研究人體對(duì)污染承受極限

針對(duì)新環(huán)保法中涉及的公眾健康保障內(nèi)容，別濤表示，在修法最后，關(guān)于公眾健康保護(hù)的研究始終在繼續(xù)，這種對(duì)公眾健康保障的重視是過去沒有的。

他解釋，“保障公眾的健康”指的是多數(shù)人的公共健康，涉及水、空氣、土壤、食物安全。

環(huán)保法中關(guān)于環(huán)境基準(zhǔn)問題的研究，主要指對(duì)人體健康安全而開展的研究，即人體對(duì)不同污染物最大的承受能力和限度，“過去我們這方面研究不足，都是借鑒國外的，但我們應(yīng)該有自己的基準(zhǔn)研究?！?/p>

此外，環(huán)保法中關(guān)于健全環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，鼓勵(lì)企業(yè)投保環(huán)保污染責(zé)任保險(xiǎn)等條款，都直接對(duì)保障公眾健康做出了規(guī)定。