關(guān)于國家海洋治理體系建設(shè)的探討*

劉大海，丁德文，邢文秀，2，劉芳明

（1.國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061；2.中國海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 青島 266100）

關(guān)于國家海洋治理體系建設(shè)的探討*

劉大海1，丁德文1，邢文秀1，2，劉芳明1

（1.國家海洋局第一海洋研究所 青島 266061；2.中國海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 青島 266100）

推進(jìn)國家海洋治理體系和海洋治理能力現(xiàn)代化是建設(shè)海洋強(qiáng)國的行動(dòng)綱領(lǐng)。文章在介紹“國家治理體系”政治概念的基礎(chǔ)上，對(duì)國家海洋治理體系和海洋治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵進(jìn)行了解析，從治理主體、治理功能和治理手段等方面探討了國家海洋治理體系基本內(nèi)容，并基于此開展國家海洋治理整體制度設(shè)計(jì)的探討。最后，提出了推進(jìn)國家海洋治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的對(duì)策建議。

海洋治理體系；內(nèi)涵；基本內(nèi)容；制度設(shè)計(jì)

“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，是黨的十八屆三中全會(huì)《決定》的重大戰(zhàn)略部署。這是“治理”思想首次進(jìn)入我國最高層決策文件，成為未來引領(lǐng)中華民族偉大復(fù)興、實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)的總方針和重要行動(dòng)綱領(lǐng)［1］。

作為中國夢(mèng)的重要組成部分，走向海洋，建設(shè)海洋強(qiáng)國，也必然要以推進(jìn)國家海洋治理體系和海洋治理能力現(xiàn)代化為根本行動(dòng)綱領(lǐng)。而海洋治理能力的提高依托于好的海洋治理體系，因此，建立健全一套系統(tǒng)科學(xué)、合法有效的國家海洋治理體系成為實(shí)現(xiàn)海洋治理能力現(xiàn)代化的首要任務(wù)。

1 國家海洋治理內(nèi)涵解析

“國家治理體系”是我國當(dāng)前最新的政治理念。其中“治理”是20世紀(jì)末興起的新政治概念［2］，有別于過去所講的“統(tǒng)治”和“管理”的傳統(tǒng)概念?！敖y(tǒng)治”和“管理”都是由政府或其他國家公共權(quán)力主體，通過國家法律自上而下在政府權(quán)力所及領(lǐng)域內(nèi)開展的行政管制工作，具有明顯“管”的意思和強(qiáng)制性特征。而“治理”則是由政府、企業(yè)等構(gòu)成的多元治理主體，通過法律和各種非國家強(qiáng)制性契約，在更為寬廣的公共領(lǐng)域自上而下、自下而上或是平行等多向度開展的社會(huì)治理工作，具有顯著地協(xié)商性特征。從國家統(tǒng)治走向政府管理，再走向具有協(xié)商性的社會(huì)治理，是21世紀(jì)世界主要國家政治變革的重要特征，也是中國特色社會(huì)主義社會(huì)走向成熟、走向現(xiàn)代的重大轉(zhuǎn)型和成功標(biāo)志。

在海洋領(lǐng)域，經(jīng)過多年來的海洋大開發(fā)，我國海洋事業(yè)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。海洋在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中的作用更加重要，海洋科學(xué)技術(shù)進(jìn)步對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)逐步提升。與此同時(shí)，海洋資源環(huán)境所受到的約束也日益顯現(xiàn)，海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型，海陸二元分化、差距加大，資源分配不合理等問題日益突出。海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益增加的復(fù)雜性意味著之前強(qiáng)調(diào)秩序、規(guī)則、紀(jì)律、政府效率，具有統(tǒng)治色彩的強(qiáng)制管理方法已不再適用，難以跟進(jìn)海洋開發(fā)現(xiàn)代化的步伐，無法有效地滿足人民日益增長的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)需求。取而代之，需要的是政府部門更多地扮演“推手”的角色，由管制型政府向服務(wù)型、開放型政府轉(zhuǎn)變，通過制定新型的國家海洋制度體系，創(chuàng)造具有靈活性、多樣性和適應(yīng)性的海洋社會(huì)大環(huán)境，激發(fā)各社會(huì)主體的主動(dòng)性和進(jìn)取心，同時(shí)切實(shí)參與到海洋治理過程，進(jìn)一步彰顯政府海洋治理效能和價(jià)值。為此，必須堅(jiān)定地沿著“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的道路，推進(jìn)國家海洋治理體系和海洋治理能力的現(xiàn)代化。

2 海洋治理能力現(xiàn)代化與國家海洋治理體系的關(guān)系

明確和理順海洋治理能力現(xiàn)代化與國家海洋治理體系兩者之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，是推進(jìn)海洋事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的邏輯起點(diǎn)［1］。國家海洋治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家海洋管理制度體系，包括海洋經(jīng)濟(jì)、海洋政治、海洋文化、海洋社會(huì)、海洋生態(tài)文明“五位一體”的體制機(jī)制?！昂Ｑ笾卫眢w系現(xiàn)代化”就是要正確處理和協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)等主體之間的關(guān)系。

在海洋經(jīng)濟(jì)治理體系中，就是要按照政府調(diào)控市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)的邏輯［3］深化海洋經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)揮市場(chǎng)在配置海陸資源中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)海陸資源合理配置和海陸一體化發(fā)展。

在海洋政治治理體系中，就是要深化海洋政治體制改革，加快海洋法制建設(shè)步伐，同時(shí)促進(jìn)海洋生產(chǎn)力快速發(fā)展與涉海生產(chǎn)關(guān)系和諧統(tǒng)一。

在海洋文化治理體系中，就是要按照建設(shè)海洋文化核心價(jià)值體系、推進(jìn)海洋文化創(chuàng)新、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)、增強(qiáng)文化推廣的邏輯深化海洋文化體制改革，建成民族性，先進(jìn)性，可以擔(dān)負(fù)起海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略精神基石重任的海洋文化［4］。

在海洋社會(huì)治理體系中，就是要按照社會(huì)主體配置社會(huì)資源的邏輯深化海洋社會(huì)體制改革，實(shí)現(xiàn)人－海關(guān)系和諧，建設(shè)和諧海洋社會(huì)。

在海洋生態(tài)文明治理體系中，要按照綠色低碳、集約節(jié)約的發(fā)展理念深化海洋生態(tài)文明體制改革，加快建設(shè)海洋生態(tài)文明體系，健全基于生態(tài)文明的海域空間開發(fā)、海洋資源集約利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合機(jī)制，推動(dòng)形成人－海關(guān)系和諧發(fā)展的現(xiàn)代化海洋開發(fā)新格局。

海洋治理能力現(xiàn)代化則是把國家海洋治理體制機(jī)制轉(zhuǎn)化為一種實(shí)際能力，提高海洋各方面事務(wù)的公共治理水平［3］?！昂Ｑ笾卫眢w系現(xiàn)代化”和“海洋治理能力現(xiàn)代化”是結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系，即通過結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實(shí)的功能性變化。因此，只有實(shí)現(xiàn)了治理體系的現(xiàn)代化，才能培養(yǎng)治理能力的現(xiàn)代化。同時(shí)，治理能力又反作用于治理體系，海洋行政管理的能力強(qiáng)弱也會(huì)對(duì)治理結(jié)果產(chǎn)生影響。

3 國家海洋治理體系的主體、功能與手段

從國外海洋發(fā)達(dá)國家實(shí)踐結(jié)果和我國海洋發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，由上述海洋經(jīng)濟(jì)治理、海洋政治治理、海洋文化治理、海洋社會(huì)治理和海洋生態(tài)治理五大體系構(gòu)成的國家海洋治理體系，其縱向治理的觀點(diǎn)與海洋現(xiàn)行條塊分割管理體制存在較大的矛盾，現(xiàn)階段難以從根本上構(gòu)建起海洋治理系統(tǒng)。因此，基于上述五大體系，可從國家海洋治理體系的主體、功能與手段角度，進(jìn)一步對(duì)具有中國特色的“國家海洋治理體系”做出探討。

3.1 海洋治理主體

海洋治理體系現(xiàn)代化從本質(zhì)上講是一場(chǎng)實(shí)現(xiàn)海洋治理主體變化的國家級(jí)改革。傳統(tǒng)的“全能”政府管理幾乎延伸到海洋事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域，這種“一手抓”的管理模式存在高成本、低效率、難監(jiān)督等很多弊端，同時(shí)在海洋公共事務(wù)的管理上容易出現(xiàn)權(quán)力真空和治理盲區(qū)，難以達(dá)到政府有效治理。因此，推進(jìn)國家治理體系和海洋治理能力現(xiàn)代化，需要把市場(chǎng)和社會(huì)參與海洋決策的通道打通，通過再塑海洋制度基礎(chǔ)、調(diào)整海洋治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)各涉海主體共同參與決策的活力和精神，形成多元化、負(fù)責(zé)任的海洋治理主體，構(gòu)建各涉海主體之間邊界清晰、分工合作、平衡互動(dòng)的和諧關(guān)系［1］。對(duì)于沿海政府來說，就是把本應(yīng)屬于市場(chǎng)的職能逐步交給市場(chǎng)處理，讓市場(chǎng)來配置海域資源。政府重點(diǎn)履行好海洋事業(yè)宏觀調(diào)控、海洋公共服務(wù)等職能，做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)，即建成所謂的“有限政府”和“有效政府”。

3.2 海洋治理功能

國家海洋治理體系主要發(fā)揮海洋資源配置、海洋綜合管理和海洋公共服務(wù)三大功能。

第一，海洋資源配置功能。即海陸統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)海洋資源合理配置，讓市場(chǎng)在海洋資源配置中發(fā)揮決定性作用，全面提高海洋資源配置效率，充分挖掘海洋資源的潛力與市場(chǎng)的活力。

第二，海洋綜合管理功能。即國家海洋治理體系在構(gòu)建政府、社會(huì)、市場(chǎng)多元化治理主體的同時(shí)，需要一套完備的措施，既要對(duì)多元主體治理實(shí)施宏觀監(jiān)控和指導(dǎo)，也要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)海洋開發(fā)活動(dòng)、海洋生態(tài)環(huán)境和海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)的監(jiān)測(cè)監(jiān)管。

第三，海洋公共服務(wù)功能。即順應(yīng)海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)和要求，圍繞創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展、改善民生的大局，從海洋觀測(cè)監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)應(yīng)急、防災(zāi)減災(zāi)、海上船舶安全保障等方面著手，不斷完善海洋公共服務(wù)體系建設(shè)，構(gòu)建精細(xì)化、數(shù)字化的立體服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，不斷增強(qiáng)公共服務(wù)和社會(huì)保障能力。

3.3 海洋治理手段

國家海洋治理是一個(gè)綜合系統(tǒng)，與原來海洋管理相比，參與主體更加多元，目標(biāo)更加強(qiáng)調(diào)結(jié)果，因而需要多種方法和手段的靈活、協(xié)同使用。除了法律和行政手段之外，還包括經(jīng)濟(jì)手段、道德手段，宣傳教育手段以及多元主體參與和協(xié)商手段等。法律手段是首先需要采用的方法，健全海洋法律法規(guī)體系，完善海洋執(zhí)法與監(jiān)督機(jī)制，對(duì)違反法律的一切行動(dòng)，都要依法嚴(yán)厲打擊和制止，實(shí)現(xiàn)依法治海、依法護(hù)海。

作為一個(gè)擁有龐大行政體系的大國，行政手段在海洋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域，依然具有一定的必要性和重要性［1］。需要持續(xù)加強(qiáng)干部隊(duì)伍的法治教育，不斷提升海洋依法行政能力和水平，形成規(guī)范的行政決策程序，及時(shí)解決各類用海問題和矛盾。

經(jīng)濟(jì)手段在實(shí)現(xiàn)海陸資源優(yōu)化配置，優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)空間布局方面具有重大意義，即通過采取財(cái)政、區(qū)劃、規(guī)劃、金融等有效經(jīng)濟(jì)手段，引導(dǎo)海洋經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)高效發(fā)展。

道德手段是通過傳承和發(fā)揚(yáng)中國海洋文化精髓，加強(qiáng)沿海社會(huì)公德建設(shè)，實(shí)現(xiàn)沿海經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧。

教育手段是指在正規(guī)的學(xué)歷和職業(yè)教育基礎(chǔ)上，進(jìn)一步面向社會(huì)公眾開展海洋繼續(xù)教育和基本宣傳教育，讓每個(gè)個(gè)體與時(shí)俱進(jìn)，關(guān)心海洋、認(rèn)識(shí)海洋、經(jīng)略海洋。

公眾參與和協(xié)商手段。在海洋經(jīng)濟(jì)、海洋政治、海洋社會(huì)、海洋文化、海洋生態(tài)等領(lǐng)域，建立健全多元主體參與和協(xié)商機(jī)制，疏通利益表達(dá)渠道，擴(kuò)大涉海公眾和相關(guān)利益主體參與，促進(jìn)沿海社會(huì)和諧發(fā)展。

4 海洋治理體系的整體制度設(shè)計(jì)

如何保障治理結(jié)構(gòu)有效運(yùn)轉(zhuǎn)是國家海洋治理體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵問題，在某種程度上直接決定著國家海洋治理體系的成敗。在建構(gòu)好海洋治理主體，明確了海洋治理功能及具體手段后，還要建立一套配套的海洋法律和制度體系，確保海洋治理體系的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和具體落實(shí)［1］。根據(jù)我國海洋事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢(shì)，理應(yīng)從海洋法制、激勵(lì)、協(xié)作三大基本制度入手進(jìn)行海洋治理體系的整體制度設(shè)計(jì)。

首先，法制體系，即在海洋經(jīng)濟(jì)建設(shè)、海洋政治建設(shè)、海洋文化建設(shè)、海洋社會(huì)建設(shè)、海洋生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域，適時(shí)更新和建立成套的法律體系，做好頂層設(shè)計(jì)，把所有的建設(shè)活動(dòng)納入法律框架體系之下，處理好各級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明，政令暢通。

其次，激勵(lì)制度體系。通過制定科學(xué)、有效的激勵(lì)體系，最大限度地激發(fā)和釋放涉海管理部門、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元化主體的潛能和活力，在海洋諸多領(lǐng)域開展改革創(chuàng)新，協(xié)同多元治理主體不斷走向進(jìn)步。

再次，協(xié)作制度體系。各領(lǐng)域、各層級(jí)高效運(yùn)轉(zhuǎn)，縱橫交叉、協(xié)同合作，是國家海洋治理體系實(shí)現(xiàn)的根本要義之一。為此大到全球海洋治理、次區(qū)域海洋治理、國家海洋治理，小到海洋主體功能區(qū)治理、各級(jí)地方海洋治理、特定海洋問題治理等，需要一套完善的海洋跨界協(xié)作和涉海交流制度體系，通過加強(qiáng)溝通和交流，化解沖突和矛盾，提高涉海行業(yè)與部門的發(fā)展協(xié)同度，在互動(dòng)合作中尋找海洋利益最大化［1］。

5 對(duì)策建議

推進(jìn)國家海洋治理體系和海洋治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，是海洋領(lǐng)域逐步側(cè)重于交互聯(lián)動(dòng)，再到致力于合作共贏善治、共同建設(shè)好海洋的思想改革，是一次各社會(huì)主體從海洋資源配置的結(jié)構(gòu)性變化，再到海洋管理體制變化的深刻改革。想要實(shí)現(xiàn)這具有重大歷史轉(zhuǎn)折意義的綜合改革，需要一個(gè)長期而艱巨的過程，直面來自各方面的重重阻力，需重點(diǎn)做好以下幾方面工作。

一是理清理順政府、市場(chǎng)等各主體之間的關(guān)系，注重協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同，這是推動(dòng)海洋治理體系現(xiàn)代化的前提。

二是理順海洋改革的體制機(jī)制，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，把著力點(diǎn)放在總體上，考慮和規(guī)劃海洋經(jīng)濟(jì)、海洋政治、海洋文化、海洋社會(huì)、海洋生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域的體制建設(shè)上來，逐步加強(qiáng)對(duì)國家海洋治理體系和海洋治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略研究，避免管理碎片化、政出多門、短期行為以及條塊主義問題出現(xiàn)，科學(xué)制定國家海洋治理體制改革戰(zhàn)略路線圖。

三是系統(tǒng)地總結(jié)地方各級(jí)海洋治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將成熟優(yōu)秀的地方海洋治理創(chuàng)新做法上升為國家海洋制度，從制度上解決改革創(chuàng)新的動(dòng)力源泉問題。

四是立足中國國情和海洋發(fā)展現(xiàn)狀，學(xué)習(xí)借鑒國外海洋治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)［2］。

［1］ 陶希東.國家治理體系應(yīng)包括五大基本內(nèi)容［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013－12－30（A6）.

［2］ 俞可平.衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)［N］.北京日?qǐng)?bào)，2013－12－09（A17）.

［3］ 周曉菲.治理體系和治理能力如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化：專家解讀“全面深化改革的總目標(biāo)”［N］.光明日?qǐng)?bào)，2013－12－04（4）.

［4］ 王詩成.建設(shè)海洋強(qiáng)國需要先進(jìn)海洋文化支撐［N］.中國海洋報(bào)，2008－03－07（A4）.

海洋科技總體規(guī)劃支撐項(xiàng)目“支撐海洋強(qiáng)國建設(shè)的海洋科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化率和科技貢獻(xiàn)率研究”（2200299）；基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“海洋科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究”（GY0214T08）；海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)“海洋強(qiáng)國建設(shè)的評(píng)價(jià)體系研究及應(yīng)用”（2014418029）；國家海洋局項(xiàng)目“我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策研究”（QT1814001）.