無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)新概念：破局——擺正保護(hù)優(yōu)先的立場(chǎng)

常立俠，熊蘭蘭，楊倫慶

（廣東省海洋資源研究發(fā)展中心 廣州市 510220）

近年來(lái)，隨著海洋經(jīng)濟(jì)向遠(yuǎn)海、深海不斷推進(jìn)，海島巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值日益凸顯，海島是發(fā)展海洋旅游、海洋交通與工業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)等的需求，散落在廣闊海域的無(wú)居民海島將成為我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)的重要基地[1]，海島將成為和已經(jīng)成為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新空間、新優(yōu)勢(shì)和新潛力。但是由于無(wú)居民海島自身特殊性決定了其與大陸開(kāi)發(fā)的不同，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)困境重重，使得爭(zhēng)當(dāng)“島主”的熱潮頓時(shí)黯然失色，與此同時(shí)也聽(tīng)到了來(lái)自不同業(yè)界的各種聲音：對(duì)無(wú)居民海島是否要開(kāi)發(fā)產(chǎn)生了質(zhì)疑，對(duì)怎樣開(kāi)發(fā)存在疑惑。無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)需要從全新的視角展示，關(guān)鍵在于破局。

1 無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)熱潮背后藏隱憂

2010年3月《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《海島保護(hù)法》）頒布實(shí)施，翌年國(guó)家公布首批可開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島名錄，各地掀起無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的熱潮[2]，國(guó)家有關(guān)部門(mén)以及沿海省市在無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)、保護(hù)和管理方面做了大量的工作，無(wú)居民海島保護(hù)與開(kāi)發(fā)向前邁進(jìn)了一大步，取得了明顯的成效。但是，相對(duì)陸地，海島具有四面環(huán)水、面積較小、與大陸相隔離等特殊的自然條件，其生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱，尤其是土地缺乏、淡水資源短缺、生態(tài)環(huán)境一旦破壞就很難恢復(fù)[3]，此外海島致使諸如淡水資源缺乏、土地資源貧瘠、生態(tài)系統(tǒng)單一、環(huán)境承載力脆弱、與外界交流不便、易受自然災(zāi)害的影響等方面均成為限制海島開(kāi)發(fā)的重要瓶頸。

1.1 政策制度不完善

由于海島開(kāi)發(fā)涉及的管理部門(mén)包括海洋、規(guī)劃、住建、國(guó)土、林業(yè)、旅游、海事、工商管理、衛(wèi)生、環(huán)保等眾多部門(mén)，每個(gè)部門(mén)都有各自的管理規(guī)定和要求，尚未形成一個(gè)多部門(mén)協(xié)調(diào)管理的有效機(jī)制。海島開(kāi)發(fā)往往面臨審批時(shí)間長(zhǎng)、審批程序繁瑣、涉及部門(mén)多等問(wèn)題，大大增加了海島開(kāi)發(fā)成本。

1.2 開(kāi)發(fā)規(guī)劃限制較嚴(yán)

海島開(kāi)發(fā)的最終目的是要通過(guò)海島資源，實(shí)現(xiàn)海島“資源—環(huán)境—生態(tài)—社會(huì)—經(jīng)濟(jì)”五位一體發(fā)展的良好局面，以創(chuàng)造較多的經(jīng)濟(jì)效益。但是無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)需要在控制性指標(biāo)的限制要求下進(jìn)行，在控制性指標(biāo)中，島主最關(guān)注的是無(wú)居民海島的建筑密度和容積率，其中無(wú)居民海島建筑密度是海島上總的建筑物基底面積占海島總面積的比例；無(wú)居民海島建筑容積率是指海島上建筑物的總面積與海島總面積的比[4]。對(duì)“島主”來(lái)說(shuō)，能夠擁有較多的可利用空間是實(shí)現(xiàn)海島開(kāi)發(fā)綜合最佳效益的重要因素之一，但海島開(kāi)發(fā)的各項(xiàng)技術(shù)規(guī)定過(guò)度地強(qiáng)調(diào)和嚴(yán)格限制了海島開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，使“島主”的利益空間較小。

1.3 開(kāi)發(fā)層次較低

廣東無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)主要涉及旅游、農(nóng)林漁業(yè)、交通運(yùn)輸、工業(yè)、能源等多個(gè)產(chǎn)業(yè)，開(kāi)發(fā)起步相對(duì)較晚，海島開(kāi)發(fā)普遍存在方式單一、手段粗放、效率低下等問(wèn)題。海島旅游開(kāi)發(fā)尚處在摸索階段，島上開(kāi)發(fā)的大多是房地產(chǎn)或者低端旅游，整體開(kāi)發(fā)層次較低、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)較為普遍，吸引力有待加強(qiáng)。

1.4 運(yùn)營(yíng)成本較高

無(wú)居民海島受地理位置、自然環(huán)境影響，絕大多數(shù)海島可利用的陸域資源有限，缺乏淡水，交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施落后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本極高。如現(xiàn)階段海島旅游的經(jīng)營(yíng)時(shí)間主要集中在夏半年，還經(jīng)常受到暴雨、大風(fēng)或臺(tái)風(fēng)的影響而被迫關(guān)閉旅游區(qū)，經(jīng)營(yíng)時(shí)間短，收益周期長(zhǎng)。

2 無(wú)居民海島如何實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中開(kāi)發(fā)

《海島保護(hù)法》頒布以來(lái)，無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)進(jìn)展情況并不樂(lè)觀。作為關(guān)系國(guó)家海洋權(quán)益的重大戰(zhàn)略資源，同時(shí)也是破壞后不可再生的海上戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，無(wú)居民海島到底要不要開(kāi)發(fā)、怎么去開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)到什么程度，已經(jīng)引起了管理部門(mén)和學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注。

但是，作為連接陸地、海洋和不同海區(qū)的關(guān)鍵“節(jié)點(diǎn)”，海島是沿海第二經(jīng)濟(jì)帶，是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、海防安全和海洋權(quán)益維護(hù)的重要依托。無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)是貫徹落實(shí)《海島保護(hù)法》關(guān)于要“合理開(kāi)發(fā)利用海島資源，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”的重要舉措；是進(jìn)一步放大區(qū)域優(yōu)勢(shì)和資源稟賦，發(fā)揮其在加快海洋經(jīng)濟(jì)向海洋縱深發(fā)展、拓展藍(lán)色發(fā)展戰(zhàn)略空間的作用和價(jià)值的重要手段；更是維護(hù)海洋權(quán)益，保障國(guó)家領(lǐng)土完整的重要抓手，具有重要的戰(zhàn)略意義?？梢?jiàn)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)存在必然性。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，面對(duì)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的必然，無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)必須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則。真正的無(wú)居民海島保護(hù)的涵義包含以下3點(diǎn)：

2.1 嚴(yán)格進(jìn)行整島保護(hù)

針對(duì)具有特殊用途，需要進(jìn)行特別保護(hù)的海島，如領(lǐng)?；c(diǎn)所在海島、國(guó)防用途海島、海洋自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的海島等具有特殊用途或者具有特殊保護(hù)價(jià)值的海島。島上具有珍稀動(dòng)植物、科研價(jià)值的海島，必須進(jìn)行整島保護(hù)，不得對(duì)外開(kāi)發(fā)。

2.2 做好單島保護(hù)區(qū)域的保護(hù)

大多數(shù)無(wú)居民海島屬于可開(kāi)發(fā)利用海島，針對(duì)可以開(kāi)發(fā)的海島而言，在規(guī)劃編制時(shí)需要在島上劃定開(kāi)發(fā)區(qū)和保護(hù)區(qū)，海島的開(kāi)發(fā)利用要做好對(duì)單島保護(hù)區(qū)域的保護(hù)。

2.3 適度進(jìn)行單島開(kāi)發(fā)利用區(qū)域的保護(hù)

對(duì)于可開(kāi)發(fā)利用的無(wú)居民海島，可以在保護(hù)與開(kāi)發(fā)相結(jié)合的前提下，在合理的范圍內(nèi)進(jìn)行適度的開(kāi)發(fā)和利用[5]。在海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對(duì)可以開(kāi)發(fā)利用的區(qū)域，同樣要貫徹保護(hù)性開(kāi)發(fā)的要求，開(kāi)發(fā)利用區(qū)不等于完全不考慮海島的保護(hù)，不等于區(qū)域內(nèi)的每一寸海島陸域隨意開(kāi)發(fā)，而恰恰是在保護(hù)的前提下做好開(kāi)發(fā)謀劃。

3 基于保護(hù)優(yōu)先原則下的加快無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的若干建議

誠(chéng)然，海島的開(kāi)發(fā)面臨諸多困境，要推動(dòng)無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)更是難上加難，但海島開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)利國(guó)利民的事業(yè)工程，因此，當(dāng)前必須從制約無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的瓶頸問(wèn)題入手，尋找出路。

3.1 加強(qiáng)管理，建立海洋事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制

針對(duì)海島開(kāi)發(fā)多頭管理，相關(guān)手續(xù)繁瑣及缺乏法律支持等問(wèn)題，專家普遍認(rèn)為，有必要建立海洋事務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，如各省可建立海島綜合管理事務(wù)辦公室，負(fù)責(zé)與國(guó)土、規(guī)劃等其他部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，形成以政府牽頭，海洋部門(mén)主導(dǎo)，其他部門(mén)相互配合的協(xié)調(diào)機(jī)制，以提高審批效率，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

3.2 政策傾斜，提供良好市場(chǎng)環(huán)境

在海島開(kāi)發(fā)中，政策的支持是海島開(kāi)發(fā)最有利的尚方寶劍，面對(duì)海島開(kāi)發(fā)政策上的瓶頸，各級(jí)政府要給出一定的政策傾斜，主動(dòng)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境和條件，引導(dǎo)和幫助“島主”有序、高效地開(kāi)發(fā)海島。充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，實(shí)施“一島一規(guī)劃一政策”，以此達(dá)到海島資源有效利用，有效放大海島資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

3.3 簡(jiǎn)化程序，開(kāi)通海島直通車(chē)

面對(duì)審批時(shí)間長(zhǎng)、審批程序繁瑣等問(wèn)題，建議由海島審批權(quán)限的政府部門(mén)（即省、直轄市人民政府）為無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)提供直通車(chē)，減少海島開(kāi)發(fā)過(guò)程中的審批障礙，保障“島主”將更多的精力投入到如何開(kāi)發(fā)好海島上來(lái)。

3.4 放寬指標(biāo)，保障海島開(kāi)發(fā)效益

針對(duì)海島開(kāi)發(fā)各項(xiàng)法規(guī)、規(guī)范相關(guān)的技術(shù)指標(biāo)的規(guī)定，建議結(jié)合海島自身情況，在遵守海島保護(hù)的前提下，制定適用各地發(fā)展實(shí)際的海島開(kāi)發(fā)控制性指標(biāo)指南，適當(dāng)放寬建筑密度、離岸距離、建筑高度等相關(guān)的控制性指標(biāo)要求，最大程度地滿足用島者需求。

3.5 提高門(mén)檻，打造海島開(kāi)發(fā)品牌效應(yīng)

海島數(shù)量有限，面對(duì)開(kāi)發(fā)一個(gè)少一個(gè)的現(xiàn)實(shí)，需要嚴(yán)格、科學(xué)、慎重審批海島開(kāi)發(fā)權(quán)限。因此，需要設(shè)立高要求的開(kāi)發(fā)門(mén)檻，以是否能實(shí)現(xiàn)海島資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為準(zhǔn)則，重點(diǎn)針對(duì)海島開(kāi)發(fā)的規(guī)劃設(shè)想、開(kāi)發(fā)模式和生態(tài)效益等關(guān)鍵問(wèn)題作為考量指標(biāo)，通過(guò)成熟一個(gè)開(kāi)發(fā)一個(gè)，開(kāi)發(fā)一個(gè)示范一個(gè)，打造無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的品牌，推動(dòng)無(wú)居民海島科學(xué)合理開(kāi)發(fā)。

3.6 設(shè)立試點(diǎn)，樹(shù)立海島成功開(kāi)發(fā)典范

選取一批前期工作比較充分，開(kāi)發(fā)方案成熟的無(wú)居民海島作為試點(diǎn)，向地方人民政府提請(qǐng)?jiān)O(shè)立海島開(kāi)發(fā)試點(diǎn)，在政策和資金上加大支持，以更大力度地保障試點(diǎn)海島的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)，為地方無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)先行示范，積累經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為全國(guó)海島開(kāi)發(fā)模式做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

4 結(jié)語(yǔ)

無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)走到今天，所面臨的種種困境不僅僅與其自身的特殊性有關(guān)，而且與當(dāng)前的開(kāi)發(fā)模式、經(jīng)營(yíng)理念等也有著密切的聯(lián)系。以往的粗放式、單純以盈利為目的的海島開(kāi)發(fā)行為將無(wú)以為繼，海島作為國(guó)家的國(guó)土資源，其價(jià)值不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)價(jià)值上，海島的權(quán)益、海島管理的主動(dòng)權(quán)、海島體現(xiàn)資源共享的意識(shí)將不斷成為海島開(kāi)發(fā)的新概念，國(guó)人在這一方面的認(rèn)識(shí)意識(shí)將會(huì)逐步加強(qiáng)。但不論認(rèn)識(shí)如何改變，不變的是在開(kāi)發(fā)中堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的原則，基于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的海島綜合效益開(kāi)發(fā)，綜合項(xiàng)目的利用將是未來(lái)海島開(kāi)發(fā)推崇的理念。

[1]楊義菊，孫麗，王德剛，等.無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)的時(shí)空順序探討[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理，2011，11：5-10.

[2]申鍵，常立俠，汪思茹.不同類型海島規(guī)劃之間編制的差異分析[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理，2014，1：23-25.

[3]陳烈，王山河，丁煥峰，等.無(wú)居民海島生態(tài)旅游發(fā)展戰(zhàn)略研究：以廣東省茂名市放雞島為例[J].經(jīng)濟(jì)地理，2004，3（24）：416-419.

[4]常立俠.無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)控制性指標(biāo)初探[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理，2013，3：41-43.

[5]常立俠，申鍵，熊蘭蘭.無(wú)居民海島森林保護(hù)的探討[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理，2013，12：67-69.