河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中基層政府職能研究

蘇玉娥

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，河南鄭州 450046)

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是對(duì)農(nóng)村土地制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，有利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化和專業(yè)化生產(chǎn)水平不斷提高，促進(jìn)土地、資金、技術(shù)、勞動(dòng)等生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。河南省作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，近年來，因地制宜對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，分散耕種的土地正在以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式加速集中，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和數(shù)量不斷上升，土地流轉(zhuǎn)的形式呈現(xiàn)多樣化。截至2011年底，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1982萬(wàn)畝，占家庭承包面積的20.6%［1］。但與其他省份相比，土地流轉(zhuǎn)率還不高，政策的實(shí)施并未達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。基層政府是與農(nóng)村、農(nóng)民聯(lián)系最為直接的政府，在土地流轉(zhuǎn)中扮演具體的組織者、管理者、服務(wù)者等重要角色，基層政府的行為直接影響著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效果。因此，本文主要從基層政府職能的角度來探討加快河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議。

一、土地流轉(zhuǎn)中存在的突出問題

第一，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，土地糾紛增多。目前河南省的土地流轉(zhuǎn)主要還是農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)，大多為私下流轉(zhuǎn)，口頭協(xié)議，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶一半以上都沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)書面協(xié)議。即使有個(gè)別農(nóng)戶簽訂書面合同的，所簽書面協(xié)議條款也不規(guī)范，內(nèi)容簡(jiǎn)單，對(duì)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任、承租土地上附著物處置、有關(guān)賠償條款等缺乏明確具體的規(guī)定，而經(jīng)過基層政府登記備案的更少。總之，當(dāng)前河南省很多地方的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)往往是在鄉(xiāng)親之間通過口頭約定的形式完成的，完全憑熟人之間的感情和信任辦事，隨意性很大，只要有一方違約，就很容易產(chǎn)生矛盾糾紛。而流轉(zhuǎn)后一旦發(fā)生矛盾和糾紛，由于流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系沒有進(jìn)行規(guī)范有效的法律界定，往往很難通過司法途徑解決，這就使流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到有效保護(hù)。

第二，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)業(yè)用途發(fā)生改變，危及糧食安全。為了推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，一些地方政府鼓勵(lì)工商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，進(jìn)行以土地為要素的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。由于經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)特別是從事糧食生產(chǎn)的比較效益低，流入方為了實(shí)現(xiàn)短期利潤(rùn)最大化，往往改變土地農(nóng)業(yè)用途，不再種植糧食，而是改種收益較高的樹木、蔬菜或水果;或者造魚塘、修牲畜圈舍、燒磚瓦辦廠等等。一些地方政府借招商引資和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化之名，通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)變相侵占耕地，繞過國(guó)家土地管理法規(guī)，改變土地的農(nóng)業(yè)用途，把良田改為建設(shè)用地，建工業(yè)園、發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光園和休閑園，大搞房地產(chǎn)。農(nóng)村土地尤其是耕地用途的非農(nóng)化和“去糧化”加劇了我國(guó)耕地資源的短缺，不僅對(duì)國(guó)家糧食安全構(gòu)成潛在的威脅，而且破壞了農(nóng)業(yè)土地資源的可持續(xù)利用。

第三，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性不高。農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性不高的原因主要有:一是農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)少且不穩(wěn)定。土地流轉(zhuǎn)意味農(nóng)民要離開土地，尋找非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。從河南省的實(shí)際情況看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展尚難提供足夠的就業(yè)崗位，加之農(nóng)民自身文化、素質(zhì)、技能普遍不高，導(dǎo)致他們工資普遍很低，而且工作還不穩(wěn)定，一旦失業(yè)他們便會(huì)返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，所以不愿將土地流轉(zhuǎn)出去;二是社會(huì)保障體系不健全。河南省農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等基本社會(huì)保障面相對(duì)狹窄、支付水平較為低下。很多農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后陷入“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份”等困難境地。三是土地流轉(zhuǎn)中損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)價(jià)格低、流轉(zhuǎn)收益無(wú)保障、流轉(zhuǎn)糾紛難裁處等問題，都對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益造成損害，使農(nóng)民出于自我保護(hù)而不敢流轉(zhuǎn)土地。

二、土地流轉(zhuǎn)中基層政府職能的錯(cuò)位

河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之所以存在上述突出問題，與基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職能定位不清和行為上的越位、缺位存在著密切的關(guān)系。即政府通過行政手段過多干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)或者對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)不管不問，應(yīng)該履行的指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)職能嚴(yán)重“缺位”［2］。

1.政府越位

第一，干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體。黨的十七屆三中全會(huì)的《決定》特別指出，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第6條更進(jìn)一步規(guī)定:“承包方有權(quán)依法自主決定承包土地是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的對(duì)象和方式。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方依法流轉(zhuǎn)其承包土地?！笨梢姡恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體不是政府，不是集體經(jīng)濟(jì)組織，而是農(nóng)民。但在實(shí)際的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，一些基層政府在操作中曲解甚至違背土地流轉(zhuǎn)政策，盲目追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，直接通過行政手段將土地集中起來，強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn);有些基層政府對(duì)土地利用的功利化傾向嚴(yán)重，如河南省商水縣魏集鎮(zhèn)為了追求政績(jī)，改變土地原有用途，興建高級(jí)賓館、飯店，觀光農(nóng)業(yè)。

第二，干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式。轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、出租、反租倒包都是《農(nóng)村土地承包法》所允許的流轉(zhuǎn)方式。農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)的主體，有權(quán)自主決定采用何種方式流轉(zhuǎn)。而一些基層政府用行政命令干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易方式，強(qiáng)制推行反租倒包、土地入股等流轉(zhuǎn)方式。政府的干預(yù)在農(nóng)地反租倒包中更為明顯，一些基層政府用強(qiáng)制手段以比較少的租金從農(nóng)戶手中將土地使用權(quán)返租回來，通過土地治理和基礎(chǔ)設(shè)施改造，或是某種良種或技術(shù)的應(yīng)用，再以比較高的價(jià)格倒包給原承包農(nóng)戶或其他農(nóng)戶和單位，以此來增加政府的收入。

第三，干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民具有土地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)多少、以何種形式以及何種價(jià)格流轉(zhuǎn)的決策權(quán)及流轉(zhuǎn)收益權(quán)。但一些基層政府人為地扭曲了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的價(jià)格，如河南省上蔡縣在未征求蘆崗鄉(xiāng)程老村村民意見的情況下，運(yùn)用行政手段對(duì)農(nóng)地價(jià)格進(jìn)行干預(yù)，擅自訂立每畝22500元的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償報(bào)酬低于農(nóng)地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的均衡價(jià)格。

2.政府缺位

第一，政策引導(dǎo)缺乏。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中基層政府應(yīng)該認(rèn)真理解和領(lǐng)會(huì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策和法規(guī)，履行指導(dǎo)職能。但有些基層政府對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法規(guī)政策宣傳不到位，比如漯河市曾對(duì)農(nóng)戶調(diào)查是否清楚《農(nóng)村土地承包法》，結(jié)果大部分農(nóng)戶沒有讀過該法全文，導(dǎo)致很多農(nóng)民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)不了解，不愿或不敢流轉(zhuǎn)土地。還有一些基層政府基本沒有參與，如信陽(yáng)市固始縣政府認(rèn)為土地承包到戶后，農(nóng)民有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)與否是農(nóng)戶自己的事情，沒有必要去干預(yù)，導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)大多數(shù)是農(nóng)民私下僅憑口頭協(xié)議進(jìn)行，缺乏法律保障，流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，糾紛不斷，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出放任自流和無(wú)序的狀態(tài)。

第二，農(nóng)民保障缺失。目前，河南省農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題還沒有徹底解決，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民雖然能夠得到一定的收益，但這種收益也僅是解決溫飽問題。由于城鄉(xiāng)差距、戶籍制度、社會(huì)認(rèn)同和農(nóng)民自身素質(zhì)等問題的存在，失地農(nóng)民自謀職業(yè)和轉(zhuǎn)移就業(yè)很困難，而且務(wù)工經(jīng)商收入不穩(wěn)定，以后的生活，養(yǎng)老等長(zhǎng)遠(yuǎn)問題得不到保障，尤其是那些因年老體衰而無(wú)法再就業(yè)的農(nóng)民，生活就會(huì)長(zhǎng)期處于低水平的貧困狀態(tài)。如何保證轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的農(nóng)民生活水平不至于下降，是政府不容回避的責(zé)任，政府有義務(wù)創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)就會(huì)，保障失地農(nóng)民的基本生活，為其解決就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、孩子上學(xué)等方面的問題。

第三，信息服務(wù)缺乏。從整體上看，河南省土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還沒有形成，服務(wù)機(jī)構(gòu)不完善，土地供求信息渠道不暢通。目前除鄭州市建成了市、縣、鄉(xiāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系外，其他地市還沒有形成完善的服務(wù)體系和平臺(tái)，多數(shù)縣鄉(xiāng)目前還沒有建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，不能將土地供求信息進(jìn)行統(tǒng)一的收集、整理、發(fā)布和交易。一些地方的基層政府雖然建起了土地流轉(zhuǎn)大廳或大樓，設(shè)置了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，但缺少完善的服務(wù)理念和操作性較強(qiáng)的服務(wù)措施。同時(shí)，上級(jí)無(wú)建立機(jī)構(gòu)的明文規(guī)定、無(wú)編制、無(wú)財(cái)政供給，從事無(wú)償服務(wù)的積極性難以長(zhǎng)期保持，多數(shù)中介市場(chǎng)組織形同虛設(shè)，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用［3］。

三、土地流轉(zhuǎn)中規(guī)范基層政府職能的對(duì)策

第一，出臺(tái)河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)。完善的法律法規(guī)是農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)的重要保障。針對(duì)河南省土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，出臺(tái)河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)，對(duì)河南省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、條件、范圍、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)收益、流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任等方面均要做出詳細(xì)而明確的規(guī)定。首先，要明確農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的主體地位，界定農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益。目前，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓主體界定不清，再加上轉(zhuǎn)讓費(fèi)的刺激，各地基層政府都力爭(zhēng)保證自身在轉(zhuǎn)讓中的主體地位。因此，必須做好河南省農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，明確農(nóng)民擁有土地承包權(quán)并可以自由流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益、出租、轉(zhuǎn)讓、繼承、抵押等權(quán)利。無(wú)論是農(nóng)民之間或農(nóng)民與企業(yè)之間的土地流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方即擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶和受讓方在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)而且一定要簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，基層政府和任何集體組織不能以任何理由代替承包農(nóng)戶與接包者簽訂合同。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸完全擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，基層政府甚至村委會(huì)都不得截留和挪用。其次，要對(duì)基層政府在農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)中的地位、作用、職能、責(zé)任作出明確規(guī)定，對(duì)基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中“越權(quán)行為和“不作為”行為作出相應(yīng)的處罰，使基層政府能嚴(yán)格遵守土地流轉(zhuǎn)法規(guī)并依法辦事，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)健康有序的運(yùn)作。

第二，完善對(duì)基層政府的監(jiān)管機(jī)制，維護(hù)農(nóng)民利益。首先，河南省各地要依法設(shè)置專門的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一負(fù)責(zé)本地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督工作，加強(qiáng)對(duì)大面積、長(zhǎng)時(shí)間土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的監(jiān)管，并進(jìn)行登記備案，以確保土地流轉(zhuǎn)不改變土地集體所有性質(zhì)，不改變土地用途，不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。其次，暢通司法、行政、信訪等各種利益訴求和維權(quán)的通道，及時(shí)救濟(jì)和維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)過程中侵害農(nóng)民利益的處罰法律條文不是很多，法律效力不高。因此，應(yīng)該充分發(fā)揮高層政府紀(jì)檢部門的作用，做好土地流轉(zhuǎn)信訪和糾紛仲裁工作，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)法律服務(wù)站和土地流轉(zhuǎn)巡回法庭，一旦發(fā)現(xiàn)基層政府官員在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)失職和過失等違法亂紀(jì)行為，就要追究其相應(yīng)的政治法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，使其得不償失。最后，要完善政務(wù)公開制度，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。在土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息公開有基礎(chǔ)上，農(nóng)民要參與土地流轉(zhuǎn)的過程，成立農(nóng)民監(jiān)督小組專門負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的基層干部進(jìn)行監(jiān)督。

第三，樹立為民服務(wù)意識(shí)，加大基層公共服務(wù)供給力度。首先，基層干部必須樹立為民服務(wù)意識(shí)，端正工作態(tài)度，從維護(hù)國(guó)家和農(nóng)戶的利益，而不是自身利益最大化出發(fā)，來切實(shí)解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中民眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。其次，增強(qiáng)為民服務(wù)本領(lǐng)。一方面基層干部要注重自身素質(zhì)的提高，深入學(xué)習(xí)并正確理解土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)和政策，積極地引導(dǎo)和服務(wù)農(nóng)民;另一方面，要加強(qiáng)對(duì)基層干部的培訓(xùn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程和程序比較復(fù)雜，通常會(huì)出現(xiàn)一些新問題、新情況，有必要對(duì)基層干部進(jìn)行及時(shí)全面地培訓(xùn)，使其掌握必備的流轉(zhuǎn)知識(shí)和技能，有效地管理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)事務(wù)。最后，加大社會(huì)保障、土地流轉(zhuǎn)信息等公共服務(wù)的供給力度。一方面要加強(qiáng)以農(nóng)村最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工保護(hù)及其子女教育等為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，逐步弱化土地的保障功能，使農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地［4］。另一方面要進(jìn)一步建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村級(jí)有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站或土地流轉(zhuǎn)信息員，明確專職人員，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，做好土地流轉(zhuǎn)的信息搜集發(fā)布、政策咨詢服務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估、合同審查備案和檔案管理等工作，以此解決“我想轉(zhuǎn)包，誰(shuí)要”和“我想承包，誰(shuí)有”的土地使用供求矛盾，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入有序的市場(chǎng)化軌道。

［1］新華網(wǎng).河南省土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1982萬(wàn)畝［EB/OL］.［2012－03－ 15］.http://news.xinhuanet.com/house/2012 － 03/15/c_122837314.htm.

［2］盧希望.新一輪農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府責(zé)任［J］.河南社會(huì)科學(xué)，2012(3):62－63.

［3］馮兆卿.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的政府職責(zé)分析［D］.山東:山東師范大學(xué)，2011:23.

［4］李雅莉.河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及對(duì)策研究［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2011(11):102－103.