環(huán)保社會組織的公益訴訟原告資格分析

范紅霞

（武漢長江工商學院,湖北 武漢 430070）

一、環(huán)境公益訴訟及環(huán)保社會組織的界定

（一）環(huán)境公益訴訟及特點

在我國，環(huán)境公益訴訟沒有嚴格意義上的法律定義,一般是指為了保護生態(tài)環(huán)境和自然資源免受污染和破壞，與案件訴訟請求無直接利害關(guān)系的單位和個人，依法對污染、破壞環(huán)境與自然資源者，違法或者不履行環(huán)境與資源保護法定職責的行政機關(guān)提起的訴訟[1]。

環(huán)境公益訴訟的主要特點體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，訴求的公益性，在環(huán)境公益訴訟中，原告訴求的基礎(chǔ)并不在于自己的某種利益受到侵害，而是希望通過訴訟的方式保護環(huán)境公共利益；第二，訴訟結(jié)果的普惠性，如果勝訴，案件結(jié)果往往受惠的是公眾，不是具體的公民、法人或其他組織；第三，訴訟主體的廣泛性，起訴人與訴訟請求無直接利害關(guān)系，只要其認為加害人的行為侵害了社會公共利益，或者社會公共利益有被侵害的危險都可以提起訴訟。

（二）環(huán)保社會組織的界定

環(huán)保社會組織又稱為環(huán)保社會團體或環(huán)保NGO，是一種合法的、非政府的、非營利性的志愿從事環(huán)境保護公益事業(yè)的社會組織。非政府性、非營利性、公益性是其本質(zhì)屬性，從事環(huán)保公益事業(yè)，保護環(huán)境是其終極目標。根據(jù)環(huán)保部2010年發(fā)布的《關(guān)于培育引導環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導意見》，我國環(huán)保社會組織的類型主要有環(huán)保社團、環(huán)?；饡?、環(huán)保民辦非企業(yè)單位等。

二、環(huán)保社會組織作為環(huán)境公益訴訟原告的優(yōu)勢

在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，環(huán)保社會組織環(huán)境公益的價值追求與環(huán)境公益訴訟的公益性和普惠性高度契合，使其成為理論界和立法者關(guān)注的焦點。相較于行政機關(guān)、檢察機關(guān)和公民個人，環(huán)保社會組織在公益訴訟原告資格上的先天優(yōu)勢使其成為最能夠勝任環(huán)境公益訴訟原告的主體。

（一）公民參與素質(zhì)決定公民環(huán)境公益訴訟的不發(fā)達

公民的參與素質(zhì)包括參與意識與參與能力。在我國，環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)駞⑴c素質(zhì)的要求與公民的參與素質(zhì)之間形成極大的反差，限制了公民環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。

在參與意識方面，由于我國傳統(tǒng)政治、經(jīng)濟、思想文化意識的影響，中國歷史上沒有形成西方所謂的市民社會，公民的權(quán)利意識淡薄，在個人受到污染侵害后往往都不愿、不能或不敢通過法律訴訟解決環(huán)境污染損害問題，更何況是當出現(xiàn)環(huán)境問題危害社會公共利益時，參與意識更淡??；在參與能力方面，環(huán)境訴訟的復雜性、技術(shù)性、及高成本性對普通個人訴訟能力提出了很高的要求，公民自身的經(jīng)濟能力、文化水平、技術(shù)條件等也決定其在環(huán)境公益訴訟中存在難以逾越的障礙。同時，公益訴訟被告往往是實力雄厚的企業(yè)或是掌握公權(quán)力的政府，公民個人的力量顯得勢單力薄，實際訴訟難度很大。

（二）傳統(tǒng)公權(quán)力主體作為環(huán)境公益訴訟原告的不足

對于環(huán)境違法行為，我國現(xiàn)有的法律保護體制表現(xiàn)為行政機關(guān)通過行政執(zhí)法方式予以處罰，檢察機關(guān)通過環(huán)境刑事訴訟的方式處罰環(huán)境犯罪行為[2]。

環(huán)境行政管理部門擁有對環(huán)境問題進行監(jiān)督和管理的職權(quán)和維護環(huán)境公益的職責，通過行政執(zhí)法的方式保護環(huán)境公益固然有其優(yōu)勢，但客觀上仍然存在著權(quán)力濫用或不作為等現(xiàn)象，尤其是當環(huán)境行政部門的行為損害環(huán)境公益的時候，它甚至會成為公益訴訟的被告。2005年8月，最高人民檢察院在回復環(huán)?？偩终髟円庖姷恼埱髸r明確指出:“近年來，環(huán)境污染致害事件呈明顯上升趨勢。由于缺乏相應的訴訟救濟機制，行政機關(guān)明顯違法行政、濫用許可權(quán)造成公害事件的情形，無法通過訴訟途徑解決，因此，建立環(huán)境民事、行政公訴制度是必要可行的?！盵3]實際上，環(huán)境公益訴訟制度主要針對的是環(huán)境保護領(lǐng)域“政府失靈”和“市場失靈”的狀況，是為了彌補政府的環(huán)境監(jiān)管不足和行政執(zhí)法的缺陷，以起到監(jiān)督和限制政府權(quán)力的作用。所以，環(huán)境行政管理部門不是環(huán)境公益訴訟最主要的主體[4]。

檢察機關(guān)是憲法所確立的專門法律監(jiān)督機關(guān),維護國家利益和社會公共利益是其天職，盡管在司法實踐中屢有檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟成功的案例，但是從體制上講，檢察機關(guān)的人、財、物均受制于地方政府,這容易導致檢察機關(guān)在維護社會公益時喪失其獨立地位，公益訴訟就有可能成為地方保護主義的工具。同時，如果規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)向人民法院提起民事公益訴訟,這樣檢察機關(guān)就兼?zhèn)淞恕斑\動員”和“裁判員”的雙重角色，不管是支持原告一方還是被告一方,都將打破原被告之間完全平等的格局,破壞民事訴訟的公正性。

（三）環(huán)保社會組織與生俱來的參與熱情與參與能力

環(huán)保社會組織是以實現(xiàn)環(huán)境公益為宗旨、不以盈利為目的非政府組織，對環(huán)境問題的關(guān)切度高，有著與生俱來的參與熱情，更愿意主動提出公益訴訟，參與意識強。而且成員中不乏熟悉環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)及政策的環(huán)保專家、法律專家，有一定的資金渠道，參與能力強。

賦予環(huán)保社會組織公益訴訟主體資格，一方面可以代表國家、政府和公眾起訴環(huán)境污染者，另一方面當政府活動或其它活動污染破壞環(huán)境,環(huán)保社會組織又可以代表公眾,采取各種合法措施包括提起訴訟來維護社會公益。所以，環(huán)保社會組織作為環(huán)境公益訴訟原告是最公平、最公正、最有代表性的。事實上，從國際經(jīng)驗看，在環(huán)境公益訴訟中，環(huán)保團體一直扮演著重要的角色，被認為是環(huán)境公益訴訟原告最重要的主體。

三、環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實障礙

盡管環(huán)保社會組織在環(huán)境公益訴訟中表現(xiàn)出了先天的優(yōu)勢，但法律上、經(jīng)濟上及自身設(shè)立、運行等方面的問題成為阻礙其后天發(fā)展的障礙。

（一）法律障礙

1.程序法上的障礙

在環(huán)境民事公益訴訟主體資格方面，2012年8月31日，第十一屆全國人大常委會第28次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》第九條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！睋?jù)此，對污染環(huán)境損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的有關(guān)組織是可以作為主體提起訴訟的。

環(huán)境公益訴訟有別于傳統(tǒng)私益訴訟，民事訴訟法對在起訴階段對訴訟主體做了規(guī)定，但是對于哪些組織適宜提起民事訴訟、公共利益的確定、受案范圍、管轄法院、訴訟請求的限定、環(huán)境損害鑒定、訴訟費用承擔、濫訴行為的控制、勝訴后賠償金的分配等問題懸而未決，這使得公益訴訟主體資格條款不具實踐可操作性。

環(huán)境行政公益訴訟主體資格方面，《行政訴訟法》第二條規(guī)定:公民、法人或其它組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！缎姓V訟法》第四十一條第一項規(guī)定“原告是認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其它組織?！边@種關(guān)于訴訟資格的限制，造成了許多環(huán)境污染案件中，環(huán)保社會組織與案件沒有直接利害關(guān)系，提起環(huán)境行政公益訴訟的法律依據(jù)不足，難以立案，因而不利于公民環(huán)境權(quán)益和環(huán)境公益的保護，也不利于對環(huán)境行政機關(guān)進行全面的監(jiān)督。

2.實體法上的障礙

環(huán)境保護法作為環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法，在第六條規(guī)定：一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務,并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。結(jié)合其它環(huán)境保護單行法律規(guī)定來看,也僅僅限于檢舉權(quán)和控告權(quán)等,但是“檢舉和控告”并不能等同于起訴，其主體資格仍不明確。這樣，民事訴訟法中關(guān)于“法律規(guī)定的有關(guān)組織”可以提起公益訴訟的新規(guī)定，在實體法上未能很好的銜接，具體范圍仍不明確，環(huán)保社會組織的環(huán)境公益訴訟主體資格仍難以實現(xiàn)。

（二）經(jīng)濟障礙

在環(huán)境公益訴訟中，訴訟費用成為制約環(huán)保社會組織提起公益訴訟的瓶頸問題。一方面，訴訟成本過高，在環(huán)境公益訴訟中，往往涉及環(huán)境污染和生態(tài)破壞，污染范圍、污染程度，以及污染造成經(jīng)濟損失的具體金額，需要由具備評估能力和司法鑒定資質(zhì)的第三方機構(gòu)鑒定。但生態(tài)環(huán)境損害評估是一個多學科、綜合性和技術(shù)性很強的工作，所以環(huán)境污染案件的鑒定費比較高。如在自然之友訴云南省曲靖市陸良化工實業(yè)有限公司提出的訴訟請求中，重要的一項就是要求被告賠償因鉻渣污染造成的環(huán)境損失?！白匀恢选痹蛞患揖哂兴痉ㄔu估資質(zhì)的機構(gòu)提出過鑒定請求，對方提出的報價是700萬元，這完全超過了“自然之友”的承受能力[5]。另一方面，我國環(huán)保社會組織的活動經(jīng)費普遍不足，目前,只有約26.0%的環(huán)境NGO有固定的資金來源，這極大地限制了它們的活動能力與范圍[6]。

（三）民間組織自身的設(shè)立、運行等方面的困境

目前規(guī)范社會組織設(shè)立的管理法規(guī)主要是《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，對環(huán)保社會組織而言，這兩部法規(guī)規(guī)定的注冊方式包括工商部門登記和民政部門登記，在工商部門登記要繳納稅款，這對本來就缺乏資金支持的環(huán)保社會組織而言無疑雪上加霜。而在民政部門登記，須先獲得所在行業(yè)業(yè)務主管部門的審批，才能到民政部門登記管理機關(guān)申請登記。由于環(huán)保民間組織的公益性和非營利性特點使得很少有單位愿意擔任其業(yè)務主管部門承擔責任，無法找到主管部門，從而無法獲得合法身份，也無法獲得稅收方面的優(yōu)惠及扶持[7]。同時，缺乏相應的制度幫助他們獲得吸納優(yōu)秀人才加入和募集到充裕的經(jīng)費，其成員的權(quán)利和義務也沒有具體明確的法律規(guī)定。這樣，沒有相應的人才與經(jīng)費，環(huán)境公益訴訟很可能會因為環(huán)保社會組織缺乏起訴動機而名存實亡，從而導致環(huán)境公共利益無法得到平等的司法保護。

四、社會團體環(huán)境公益訴訟原告資格的實現(xiàn)途徑

（一）明確環(huán)保社會組織的訴訟主體資格

理論界普遍認同環(huán)境公益訴訟主體多元化，認為應讓更多主體進入環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域，以彌補行政監(jiān)管的不利，并特別關(guān)注民間組織和公民保護公共利益法律制度的建立[8]。

現(xiàn)行民事訴訟法第五十五條規(guī)定，法律規(guī)定的有關(guān)組織可以作為環(huán)境公益訴訟的原告。對于法律應規(guī)定哪些“有關(guān)組織”，觀點不一。有人認為，對有關(guān)組織應有所限制，理由主要集中在這樣兩個方面：一是我國環(huán)保社會組織的數(shù)量龐大、良莠不齊，一旦訴訟主體過度放開，會導致公益訴訟“井噴”、“濫訴”等失控現(xiàn)象，因此應對起訴的有關(guān)組織的范圍從規(guī)模、經(jīng)驗、經(jīng)費、會員數(shù)量、人員構(gòu)成等方面進行過濾和限制[9]；二是公益訴訟成本高，對社會組織從人力到財力等各方面都提出了很高的要求，如果社會組織能力不夠，敗訴幾率高，會對新生的公益訴訟產(chǎn)生負面影響。

對此，筆者認為，應結(jié)合我國環(huán)境保護的實際情況，構(gòu)建符合我國國情的訴訟原告制度，積極鼓勵、引導環(huán)保社會組織為社會公益做貢獻，對主體資格不應有過多的限制。

首先，在理論上講，環(huán)境公共利益共享性及普惠性的特點決定不可能將任何人排除在環(huán)境公共利益的受益主體之外，每個人都是環(huán)境公益的代表者，以環(huán)境公益為目的的環(huán)保社會組織更不例外，因為環(huán)保社會組織能力的欠缺而從法律上對其訴權(quán)有所限定是不公平的。

其次，“井噴”現(xiàn)象的可能性不大。在中國環(huán)境保護領(lǐng)域里，歷來呈現(xiàn)出政府主導型特點，公民整體的環(huán)境保護責任意識不強，參與水平不足，環(huán)保社會組織參與訴訟的社會基礎(chǔ)不強，即使法律鼓勵公益訴訟，也不會因此出現(xiàn)公益訴訟案件大量出現(xiàn)的現(xiàn)象。同時，目前環(huán)保社會組織的參與能力仍然有限，根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會發(fā)布的《2008中國環(huán)保民間組織發(fā)展狀況報告》，截至2008年10月，全國共有環(huán)保民間組織3539家。但我國的環(huán)保社團組織在當下的發(fā)展階段總體上還不夠成熟，發(fā)揮作用的方式相對單一，還需進一步引導和發(fā)展。實際上，2008年5月6日，無錫市中級人民法院正式成立 “環(huán)境保護審判庭”以推動環(huán)境公益訴訟發(fā)展，然而成立兩個月以來，沒有發(fā)生一起環(huán)境公益訴訟[10]。這不僅意味著“井噴”的可能性不大，而且意味著迫切需要在《民事訴訟法》新規(guī)定的基礎(chǔ)上，利用《環(huán)境保護法》修改的契機，從實體法和程序法上完善公益訴訟條款，明確環(huán)保社會組織的主體資格，以推動整個社會環(huán)境保護責任意識和環(huán)境公益的實現(xiàn)。

再次，訴權(quán)的限制不是預防環(huán)保社會組織濫訴的理想途徑，“濫訴”完全可以通過環(huán)境公益訴訟程序的完善予以規(guī)范。

（二）建立前置程序，防止訴權(quán)濫用

為了防止環(huán)境公益訴訟權(quán)利的濫用，可以采用前置程序包括行政先處理程序和司法預審查程序[11]。

行政先處理程序是指起訴人在提起民事公益訴訟之前，應先向侵害行為人發(fā)出書面的通知，要求其停止侵害行為，排除危害，并采取措施恢復環(huán)境原狀;侵害行為人收到通知在法定的期限未停止侵害行為的，才可向法院提起公益訴訟。在對有關(guān)環(huán)境主管部門提起行政公益訴訟之前，也應先向其提出書面通知，若有關(guān)主管部門未在法定的期限內(nèi)對違法行為作出處理并書面告知，或者雖然作出了處理而舉報人不服的，可以申請行政復議，只有對行政復議不服的才可以提起行政公益訴訟，這樣既可以給行政機關(guān)一個糾正自己錯誤的機會，也可以防止訴訟權(quán)的濫用[12]。

司法預審查程序是指人民法院內(nèi)部可以設(shè)立專門的公益訴訟預備審查委員會，負責此類案件的立案審查，以保證只有那些確實損害到環(huán)境公共利益的案件才可以進入訴訟程序，防止訴權(quán)濫用。對公共利益的審查標準，可以考慮從原告的具體訴訟請求來判斷，在環(huán)境民事公益訴訟方面，主要包括：（1）要求被告停止已經(jīng)從事或正在從事污染和破壞環(huán)境資源的侵害行為；（2）要求被告采取有效措施消除危險；（3）要求被告治理、恢復被其污染破壞的環(huán)境；（4）要求被告賠償其所造成的環(huán)境公益損失等。在環(huán)境行政公益訴訟中，一般是請求判決被告依法履行其環(huán)境職責、撤消其違法具體行政行為。

人民法院在受理公益訴訟案件時，為審查確認發(fā)生了損害社會公共利益的行為，可以要求原告提供初步證據(jù)材料表明公共利益被損害的事實，這種損害事實應限定在“對環(huán)境本身的損害”，而不包括對多數(shù)人或不特定人人身和財產(chǎn)權(quán)益的損害。

（三）積極運用支持訴訟制度

作為國家環(huán)境保護監(jiān)督機關(guān)，環(huán)境行政主管部門擁有一定的環(huán)境保護方面的專業(yè)人員。技術(shù)及相應的環(huán)境監(jiān)測檢測設(shè)備，能與掌握著專業(yè)知識、擁有雄厚財力的企業(yè)甚至是壟斷行業(yè)的環(huán)境損害行為相抗衡。而環(huán)境糾紛需要專業(yè)的證據(jù)收集方法和技術(shù)性手段，這是環(huán)境保護行政主管機關(guān)的優(yōu)勢，同時，環(huán)境保護行政主管機關(guān)機構(gòu)設(shè)置上比較普遍，各機關(guān)對當?shù)氐沫h(huán)境狀況了解比較清楚。因此環(huán)境保護行政主管機關(guān)支持訴訟制度的建立能夠克服環(huán)保團體在鑒定技術(shù)和資金上面的障礙。

檢察機關(guān)在收集證據(jù)、調(diào)查證據(jù)的權(quán)限、擔負訴訟成本的能力和進行訴訟所必需的法律專業(yè)素養(yǎng)等方面具有優(yōu)越于享有公益訴權(quán)的環(huán)保社會組織，我國的《民事訴訟法》已經(jīng)明確規(guī)定了檢察機關(guān)支持訴訟制度，檢察機關(guān)可以通過該制度，支持污染受害者或社會團體提起民事訴訟，要求環(huán)境損害賠償。

但民事訴訟法僅僅對支持起訴做出了原則性規(guī)定，沒有對支持起訴的方式和程序做出具體的規(guī)定，實踐中這種缺乏具體操作性的條款被束之高閣，因此建議通過制定相應的鼓勵措施，對符合條件的環(huán)保社會組織可申請獲得環(huán)保主管部門或有檢察機關(guān)在公益訴訟上的支持。

（四）建立環(huán)境公益訴訟專項基金

公益訴訟不同于一般民事訴訟，被告敗訴后需向原告承擔責任。而公益訴訟的受益主體具有不特定性，因此，民事賠償?shù)馁r付對象亦存在不特定性，被告有時不能對原告直接負民事責任。通過建立專項基金，被告因污染環(huán)境所支付的賠償款支付給基金，有效地解決了這一問題。

資金來源主要可以考慮財政撥款、勝訴的環(huán)境訴訟案件中提取一定比例的資金以及社會捐助等，實行原告敗訴由財政負擔，被告敗訴由被告負擔。如果作為被告的環(huán)境污染企業(yè)方敗訴，所支付的訴訟費用又將回到公益資金，確保公益資金回流和循環(huán)使用。

專項基金主要用于環(huán)境公益訴訟案所涉及的調(diào)查取證、鑒定評估、訴訟費用、環(huán)境恢復和執(zhí)行救濟等合理費用。同時，環(huán)境公益訴訟更重要的是維護了環(huán)境公益，環(huán)境的生態(tài)價值不是金錢的賠償可以彌補的，生態(tài)價值遠高于經(jīng)濟價值，所有那些敢于站出來維護環(huán)境公益的“勇敢者”理應受到獎勵。從專項基金中支出一部分作為對于原告的獎勵利于激勵更多的人參與到維護環(huán)境公益中來。

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