以美國(guó)為鑒探討中國(guó)參與公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議

公衍芬，姜 麗，王 群

（國(guó)家海洋信息中心，天津300171）

美國(guó)是世界上最早建立國(guó)家自然保護(hù)區(qū)的國(guó)家。雖然其海洋保護(hù)區(qū)的發(fā)展落后于陸地保護(hù)區(qū)，但是由于對(duì)海洋環(huán)境問題的重視，其海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)相對(duì)完善。

1 自然保護(hù)區(qū)管理模式與主要管理機(jī)構(gòu)

1.1 自然保護(hù)區(qū)管理模式

對(duì)于海洋自然保護(hù)區(qū)的管理，美國(guó)實(shí)行部門分工負(fù)責(zé)模式。由商務(wù)部負(fù)責(zé)與政府各有關(guān)部門和各州協(xié)商，將海洋保護(hù)區(qū)的選址和擬建區(qū)方案確定后，報(bào)總統(tǒng)批準(zhǔn)。一旦報(bào)批的海洋保護(hù)區(qū)獲準(zhǔn)，即交由國(guó)家海洋和大氣局下屬的海洋和河口管理處負(fù)責(zé)實(shí)施［1］。內(nèi)政部具體負(fù)責(zé)國(guó)家野生生物庇護(hù)區(qū)、國(guó)家公園和荒野保持體系的管理。海洋保護(hù)區(qū)體系，則主要由商務(wù)部下屬的國(guó)家海洋與大氣管理局負(fù)責(zé)管理。根據(jù)美國(guó)的相關(guān)法律，0～3海里范圍屬州政府管轄范圍，而3～200海里則由聯(lián)邦政府管轄，因此，0～3海里范圍內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)由各州自行管理，而3～200海里范圍內(nèi)的保護(hù)區(qū)則由聯(lián)邦政府相關(guān)部門管理，如果保護(hù)區(qū)一旦同時(shí)涉及州屬海域和聯(lián)邦管轄海域，則需相互協(xié)商進(jìn)行管理［2］。海洋和河口管理處每年還會(huì)定期收集數(shù)據(jù)，對(duì)已經(jīng)劃定的海洋自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行再次評(píng)估，并做出評(píng)價(jià)。這樣很好地督促了海洋自然保護(hù)區(qū)的后期建設(shè)［3］。

1.2 主要管理機(jī)構(gòu)

美國(guó)建立了完整的海洋自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，其中最主要的是2000年5月在國(guó)家海洋大氣局建立的國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心（The National Marine Protected Areas Center）。此外，還有國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）、美國(guó)海洋服務(wù)中心（NOS）、美國(guó)海事管理局（MARAD）、美國(guó)海岸測(cè)量局（Office of Coast Survey，OCS）、國(guó)家公園服務(wù)局（NPS）等一系列的管理機(jī)構(gòu)。

（1）美國(guó)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心

美國(guó)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心［4］于2000年5月26日，美國(guó)政府針對(duì)海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理發(fā)布的《第13158號(hào)行政令》生效后建立。美國(guó)商務(wù)部及內(nèi)政部通過國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心執(zhí)行《第13158號(hào)行政令》。國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心設(shè)在NOAA之內(nèi)，隸屬商務(wù)部，是NOAA海洋與沿岸資源管理辦公室的下屬機(jī)構(gòu)。

美國(guó)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心的任務(wù)是運(yùn)用科學(xué)、技術(shù)、教育和信息共享化的方法讓政府可以正確地制定自己的管理體系來管理海洋自然保護(hù)區(qū)，制訂政策，提供信息、技術(shù)、管理工具以及協(xié)調(diào)海洋保護(hù)區(qū)科學(xué)研究等，推進(jìn)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)科學(xué)、技術(shù)、培訓(xùn)及有關(guān)規(guī)劃、管理、評(píng)估信息的有效使用。美國(guó)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心與聯(lián)邦、州、地方政府及利益相關(guān)者共同開展和執(zhí)行基于科學(xué)的綜合國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)，通過這些合作和努力，以確保更有效、更高效地對(duì)當(dāng)下和未來海洋保護(hù)區(qū)加以使用，同時(shí)保護(hù)國(guó)家重要海洋資源，確保其可持續(xù)發(fā)展。

美國(guó)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心的發(fā)展目標(biāo)：加強(qiáng)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃、管理和評(píng)估能力，改善海洋保護(hù)區(qū)的公共管理；有利于全國(guó)和地方海洋保護(hù)區(qū)活動(dòng)的協(xié)調(diào)；有利于有效而有科學(xué)依據(jù)的全國(guó)海洋保護(hù)區(qū)體系的選劃［5］。

2003年，海洋保護(hù)區(qū)中心成立海洋保護(hù)區(qū)咨詢委員會(huì)。咨詢委員會(huì)的主要任務(wù)是為商務(wù)部長(zhǎng)和內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)提供與建立國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)有關(guān)的信息與情況。2008年，海洋保護(hù)區(qū)中心發(fā)布《美國(guó)海洋保護(hù)區(qū)國(guó)家系統(tǒng)框架》，就建立國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)問題提出了一系列建議［6］。

（2）國(guó)家海洋和大氣管理局

NOAA隸屬于美國(guó)商務(wù)部的科技部門，于1970年10月3日由尼克松總統(tǒng)建議，將原有的三個(gè)政府部門“美國(guó)海岸測(cè)量局”（1807年成立）、“氣象局” （1870年成立）和 “漁業(yè)管理局”（1871年成立）收編成立。1972年的《國(guó)家海洋庇護(hù)區(qū)法》規(guī)定由NOAA負(fù)責(zé)編制未來可能的海洋庇護(hù)區(qū)備選海域。

《第13158號(hào)行政令》指定商務(wù)部NOAA和內(nèi)務(wù)部為海洋保護(hù)區(qū)工作牽頭部門，并負(fù)責(zé)編制美國(guó)海洋保護(hù)區(qū)清單；建立國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)站；建立國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心，為提高海洋保護(hù)區(qū)效率而提供所需手段和制訂相關(guān)戰(zhàn)略；建立海洋保護(hù)區(qū)咨詢委員會(huì)，以便更好地聽取聯(lián)邦政府以外利益相關(guān)者的意見與建議；與政府和非政府利益相關(guān)者開展磋商。NOAA管理的海洋保護(hù)區(qū)包括與漁業(yè)管理有關(guān)的保護(hù)區(qū) （負(fù)責(zé)部門為國(guó)家海洋漁業(yè)服務(wù)局）、國(guó)家河口研究保護(hù)區(qū)系統(tǒng)的一些保護(hù)區(qū) （屬于國(guó)家海洋服務(wù)局的近海計(jì)劃）和國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)計(jì)劃（負(fù)責(zé)部門為國(guó)家海洋服務(wù)局）［6］。

（3）美國(guó)海洋服務(wù)中心

屬于美國(guó)海洋服務(wù)中心（NOS）管轄的國(guó)家海洋自然保護(hù)區(qū)辦公室直接負(fù)責(zé)國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)的行政管理，定期修訂自然保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃和監(jiān)測(cè)計(jì)劃，加強(qiáng)國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)管理、保護(hù)和養(yǎng)護(hù)的力度。在國(guó)家海洋自然保護(hù)區(qū)辦公室組織下，科學(xué)家經(jīng)常進(jìn)行國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)查、監(jiān)測(cè)和研究，報(bào)告受保護(hù)資源及影響這些資源的人類活動(dòng)的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)。國(guó)家海洋自然保護(hù)區(qū)辦公室還組織志愿者參與自然保護(hù)區(qū)的管理、監(jiān)測(cè)和教育。

2 相關(guān)法律與政策

目前，美國(guó)還沒有一個(gè)專門法律對(duì)所有類型的海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行認(rèn)定和管理，只有一些單項(xiàng)法規(guī)對(duì)不同的海洋保護(hù)區(qū)類型進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，包括1972年的《國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)法》、1976年的《漁業(yè)保全和管理法》、1970年的《國(guó)家公園服務(wù)組織法》、1972年的《海岸帶管理法》以及 《國(guó)家野生生物保護(hù)系統(tǒng)》、《國(guó)家原生地保全系統(tǒng)》等相關(guān)法律規(guī)定，分別對(duì)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)、海洋漁業(yè)管理區(qū)、國(guó)家公園、國(guó)家河口灣研究保護(hù)區(qū)、野生生物保護(hù)區(qū)和原生地保護(hù)區(qū)的認(rèn)定和管理進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范?！秶?guó)家海洋保護(hù)區(qū)法》授權(quán)商務(wù)部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)的選劃和管理，該法案分別于1980、1984、1988、1992、1996、2000年進(jìn)行了修訂［7］，變更了保護(hù)區(qū)的選劃程序，進(jìn)一步授權(quán)商務(wù)部部長(zhǎng)頒發(fā)保護(hù)區(qū)特別利用許可證，同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法管理。

1999年和2000年，美國(guó)出臺(tái)相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃，要求聯(lián)邦政府與各州、海外領(lǐng)地和非政府組織合作，擴(kuò)大美國(guó)海洋保護(hù)區(qū)范圍和強(qiáng)化海洋保護(hù)區(qū)工作。2000年5月26日，克林頓總統(tǒng)發(fā)布海洋保護(hù)區(qū)《第13158號(hào)行政令》，要求“加強(qiáng)和擴(kuò)大美國(guó)的海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)，……以便更好地保護(hù)國(guó)家的海洋自然遺產(chǎn)與文化遺產(chǎn)，為了子孫后代的利益，從生態(tài)和經(jīng)濟(jì)角度對(duì)海洋環(huán)境進(jìn)行可持續(xù)利用”。

除此之外，聯(lián)邦還有其他許多法規(guī)也通過加強(qiáng)對(duì)海洋活動(dòng)的管理來保護(hù)海洋環(huán)境。但這些法規(guī)設(shè)定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)很低，或者只保護(hù)海洋環(huán)境的一部分，而不是將一些區(qū)域指定為保護(hù)區(qū)或利用區(qū)。1972年的 《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》授權(quán)國(guó)家海洋漁業(yè)服務(wù)局采取措施保護(hù)海洋哺乳動(dòng)物，禁止捕獵。而1973年的《瀕危物種法》則允許商務(wù)部確認(rèn)受到威脅和瀕危的海洋物種及其生存的關(guān)鍵生境，并對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。其他與海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)的聯(lián)邦立法還包括： 《魚類和野生生物協(xié)調(diào)法》（1934）、《外大陸架土地法》（1953）、《國(guó)家環(huán)境政策法》（1969）、《海洋傾廢法》（1972）、《清潔水法》（1977）、《考古資源保護(hù)法》（1979）、《海岸帶堡礁資源法》（1980）、《綜合環(huán)境響應(yīng)、補(bǔ)償和義務(wù)法》（1980）、《海洋塑料污染研究和控制法》（1987）、《石油污染法》（1990）、《文物法》（1906）、《荒野法》、《潔凈水法》、《西北海峽海洋保護(hù)區(qū)行動(dòng)計(jì)劃法》、1998年（即國(guó)際海洋年）6月，克林頓發(fā)布關(guān)于保護(hù)珊瑚礁的《第13089號(hào)行政令》等。

目前，美國(guó)國(guó)內(nèi)沒有專門針對(duì)公海保護(hù)區(qū)的法律與政策，相關(guān)海洋保護(hù)區(qū)的管理、立法，可以為公海保護(hù)區(qū)提供參考和借鑒。

3 建立公海保護(hù)區(qū)的立場(chǎng)

3.1 在與美國(guó)海岸鄰接的公海中設(shè)立漁業(yè)保護(hù)區(qū)

美國(guó)既設(shè)立了200海里專屬漁區(qū)，又設(shè)立了漁業(yè)保護(hù)區(qū)。美國(guó)早在1945年9月25日發(fā)布了第2667號(hào)總統(tǒng)公告 《美國(guó)關(guān)于公海水域的沿岸漁業(yè)政策》，以迫切需要保護(hù)美國(guó)沿海漁業(yè)資源免遭破壞性開發(fā)為理由，聲明在與美國(guó)海岸鄰接的公海中，在過去進(jìn)行相當(dāng)規(guī)模的漁業(yè)活動(dòng)或今后將進(jìn)行漁業(yè)活動(dòng)的水域中設(shè)立漁業(yè)保護(hù)區(qū)，1966年設(shè)立12海里的漁區(qū)，1976年又通過 《漁業(yè)養(yǎng)護(hù)管理法》，對(duì)200海里的海域主張漁業(yè)專屬管轄權(quán)。

3.2 參與公海捕魚但反對(duì)使用毀滅性的捕魚方法對(duì)公海海域進(jìn)行捕撈

美國(guó)是世界上主要的公海捕魚國(guó)，尤其是對(duì)金槍魚的捕撈，但美國(guó)歷來反對(duì)使用毀滅性的捕魚方法在公海海域進(jìn)行捕撈。聯(lián)合國(guó)大會(huì)第52屆會(huì)議議程項(xiàng)目39（c）—— 《海洋和海洋法：大型中上層流網(wǎng)捕魚，在國(guó)家管轄區(qū)內(nèi)未經(jīng)許可捕魚以及副漁獲物和丟棄物》的秘書長(zhǎng)報(bào)告中，大型中上層流網(wǎng)捕魚及其對(duì)世界大洋大海海洋生物資源的影響（A）一般情況中，各國(guó)提供的資料涉及到美國(guó)在1997年7月29日給秘書長(zhǎng)的復(fù)文提出了如下報(bào)告：

美國(guó)是聯(lián)合國(guó)大會(huì)第46／215（1991）號(hào)決議以及第44／225（1989）45／197（1990）50／25（1995）和51／36（1996）號(hào)決議的主要提案國(guó)之一，也是第47／443（1992）48／445（1993）和49／436（1994）號(hào)決定的支持者，因此認(rèn)為大會(huì)確認(rèn)了在公海中進(jìn)行大型中上層流網(wǎng)捕魚所產(chǎn)生的影響是不可接受的，很恰當(dāng)?shù)睾粲鯂?guó)際社會(huì)所有成員確保在1992年12月31日以前全面實(shí)施關(guān)于禁止在公海上進(jìn)行一切大型中上層流網(wǎng)捕魚的全球暫禁令。

“美國(guó)仍然非常重視遵循第46／215號(hào)決議，并已在個(gè)別地及與其他國(guó)家集體采取措施，防止在公海進(jìn)行大型中上層流網(wǎng)捕魚，美國(guó)吁請(qǐng)國(guó)際社會(huì)所有成員履行和遵守該決議。此外，美國(guó)已促請(qǐng)國(guó)際社會(huì)所有成員，政府間組織、非政府組織和具有海洋生物資源專門知識(shí)的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)向秘書長(zhǎng)匯報(bào)任何不符合第46／215號(hào)決議規(guī)定的活動(dòng)或行為?！?/p>

“自1990年以來，根據(jù)馬格努森漁業(yè)養(yǎng)護(hù)和管理法 （馬格努森法），任何美國(guó)國(guó)民或漁船在美國(guó)漁業(yè)管轄范圍內(nèi)任何地區(qū)或在任何國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以外進(jìn)行任何大型中上層流網(wǎng)捕魚均屬非法。”

“1990年流網(wǎng)法修正案（公法第101－627號(hào)），以及于1992年11月頒布的公海流網(wǎng)漁業(yè)實(shí)施法（公法第102－582號(hào)），確立了美國(guó)的政策除其他外實(shí)施第46／215號(hào)決議，爭(zhēng)取永久禁止個(gè)人或船只在任何國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以外使用毀滅性的捕魚方法，特別是大型流網(wǎng)。此外，該法規(guī)定不讓任何大型流網(wǎng)捕魚漁船享受港口特權(quán)，并禁止從任何有國(guó)民或船只在任何國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以外進(jìn)行大型流網(wǎng)捕魚的國(guó)家進(jìn)口某些產(chǎn)品?！?/p>

“《暫禁公海流網(wǎng)捕魚保護(hù)法》（公法第104－43號(hào)）于1995年11月頒布，該法禁止美國(guó)或任何機(jī)構(gòu)或官員以美國(guó)的名義加入養(yǎng)護(hù)和管理海洋生物資源或漁船使用公海而有礙于第46／215號(hào)決議充分實(shí)施的任何國(guó)際協(xié)定。該法明確規(guī)定，美國(guó)總統(tǒng)應(yīng)利用國(guó)防部的適當(dāng)資產(chǎn)，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)和其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)來偵察監(jiān)測(cè)和防止美國(guó)管轄區(qū)內(nèi)所有捕撈作業(yè)發(fā)生違反聯(lián)合國(guó)公海上大型流網(wǎng)暫禁令的情事，對(duì)于在美國(guó)管轄范圍以外的漁船作業(yè)，則為此目的采取國(guó)際法所允許的一切行動(dòng)?！?/p>

3.3 積極參與相關(guān)國(guó)際會(huì)議并討論建立公海保護(hù)區(qū)的相關(guān)議題

2003年，海洋事務(wù)和海洋法不限成員名額非正式協(xié)商會(huì)議的辯論中，大多數(shù)代表團(tuán)都發(fā)表了意見，表達(dá)了海洋和海岸帶區(qū)域綜合管理是保護(hù)易受損害的海洋生態(tài)系統(tǒng)的有效管理方法的觀點(diǎn)。聯(lián)合主席發(fā)言摘要強(qiáng)調(diào)這種方法 “旨在包含了一系列應(yīng)用于不同環(huán)境的不同方法，包括建立海洋保護(hù)區(qū)”。特別是，各國(guó)代表團(tuán)都表示支持通過建立海洋保護(hù)區(qū)，作為國(guó)家管轄范圍外海域綜合海洋管理工具。一份非正式資料摘要提供了更多代表團(tuán)關(guān)于參與海洋事務(wù)和海洋法不限名額非正式協(xié)商的國(guó)家和其他實(shí)體的立場(chǎng)和態(tài)度，其中美國(guó)代表團(tuán)提出了關(guān)于建立海洋保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)及海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，并指出這些標(biāo)準(zhǔn)和網(wǎng)絡(luò)應(yīng)當(dāng)建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，必須是有效的、可執(zhí)行的，且需與生態(tài)方法及國(guó)際法相協(xié)調(diào)［8］。

2006年2月13—17日聯(lián)大不限成員名額非正式特設(shè)工作組會(huì)議在聯(lián)合國(guó)總部召開，研究國(guó)家管轄范圍以外海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題［9］。關(guān)于目前國(guó)家管轄范圍以外海洋生物多樣性的法律制度的執(zhí)行和法律制度本身存在空白的問題，以美國(guó)為代表的集團(tuán)明確反對(duì)制訂一部新協(xié)定的提議，認(rèn)為談判出臺(tái)一部新的國(guó)際條約既費(fèi)時(shí)間、也存在著許多不確定的因素，強(qiáng)調(diào)就深海生物多樣性保護(hù)而言，充分有效地執(zhí)行現(xiàn)有協(xié)定與利用現(xiàn)有機(jī)制完全可以解決當(dāng)前面臨的最緊迫問題。關(guān)于公海保護(hù)區(qū)問題，會(huì)議討論圍繞世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)確定的至2012年建立全球海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)，是否應(yīng)建立多功能的海洋保護(hù)區(qū)，以及界定、設(shè)立和管理海洋保護(hù)區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)等問題，美國(guó)強(qiáng)調(diào)海洋保護(hù)區(qū)應(yīng)是對(duì)環(huán)境影響有明確定義的區(qū)域，反對(duì)將海洋保護(hù)區(qū)設(shè)定成禁止一切活動(dòng)的區(qū)域，主張應(yīng)發(fā)揮區(qū)域漁業(yè)管理組織等機(jī)制的作用。

總之，美國(guó)政府擁護(hù)基于生態(tài)系統(tǒng)對(duì)海洋區(qū)域，包括公海進(jìn)行管理的方法。海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)被定義為基于生態(tài)系統(tǒng)管理的一種基本方法。美國(guó)政府尤其支持這樣一種觀點(diǎn)，即強(qiáng)調(diào)包括利用海洋保護(hù)區(qū)在內(nèi)的管理方法應(yīng)當(dāng)集中于某一特定的海洋資源以及威脅這種海洋資源可持續(xù)發(fā)展的活動(dòng)。同時(shí)，美國(guó)也強(qiáng)調(diào)公海保護(hù)區(qū)的建立必須與國(guó)際法制度，尤其是與 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的相關(guān)規(guī)定相銜接。作為海洋保護(hù)區(qū)的專門研究機(jī)構(gòu)，美國(guó)國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)中心目前正致力于研究公海保護(hù)區(qū)作為防止地球上最后也是最大的全球共同財(cái)產(chǎn)——海洋生物多樣性銳減工具的前景。

4 建立公海保護(hù)區(qū)的實(shí)踐活動(dòng)

美國(guó)積極參與以建立系統(tǒng)的公海保護(hù)措施為目的的國(guó)際實(shí)踐活動(dòng)。例如，國(guó)際社會(huì)曾為了保護(hù)著名的泰坦尼克沉船的文化遺址，于2004年在加拿大、法國(guó)、美國(guó)和英國(guó)之間產(chǎn)生了一個(gè)多國(guó)協(xié)議。在該協(xié)議中，各國(guó)承諾規(guī)范和管制影響泰坦尼克沉船遺址并懸掛其國(guó)籍的船舶和船旗國(guó)的船舶，以保護(hù)沉船遺址。雖然該行動(dòng)并沒有直接針對(duì)生物多樣性的保護(hù)，但是該協(xié)議可以作為通過法律協(xié)議的方式執(zhí)行海洋保護(hù)區(qū)措施的一種范例和嘗試。一個(gè)成功的公海保護(hù)區(qū)范本應(yīng)當(dāng)是盡量減小政治上的分歧和反對(duì)，并在優(yōu)先區(qū)域發(fā)展公海保護(hù)區(qū)示例的一種操作模式。這也有利于執(zhí)行全球目標(biāo)的推進(jìn)。

4.1 積極推動(dòng)馬尾藻海公海保護(hù)區(qū)的建設(shè)

世界自然保護(hù)聯(lián)盟、區(qū)域海洋組織等國(guó)際組織積極推動(dòng)建立公海保護(hù)區(qū)。2008年，海洋保護(hù)生物研究所、世界自然保護(hù)聯(lián)盟、世界保護(hù)區(qū)委員會(huì)等共同宣布將推動(dòng)10個(gè)公海區(qū)域的保護(hù)，其中美國(guó)東部大西洋馬尾藻海為其中之一［10］。

馬尾藻海又稱薩加索海，位于北大西洋中部，是地球上唯一沒有任何陸地邊界的海，位于北緯20～35°、西經(jīng)35～70°，大部分水域位于國(guó)家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之外。作為國(guó)家管轄范圍以外的海域，該海域享有最小的保護(hù)，被認(rèn)為 “向公眾開放”。目前，該海域面臨的威脅包括來自船舶和陸地的垃圾和廢物，船舶排放的油氣，捕魚的負(fù)面效應(yīng)如對(duì)棲息地的影響，馬尾藻的減少，氣候變化和海洋酸化等，高污染使該海域越來越靠近水上荒地的邊緣。因此，給予該海域盡可能多的保護(hù)是當(dāng)務(wù)之急。許多瀕危動(dòng)物依賴于這些馬尾藻的保護(hù)，幫助平衡食物鏈——如鼠鯊、歐美鰻、梭魚、金槍魚，各種龜，候鳥和鯨類。

馬尾藻海公海保護(hù)區(qū)的建立，將是保護(hù)世界海洋正確方向的重要一步［11］，將促進(jìn)公海保護(hù)的國(guó)際合作。2010年成立以百慕大政府為首的馬尾藻海聯(lián)盟，合作伙伴包括Mission Blue、IUCN、IUCN的世界保護(hù)區(qū)委員會(huì)（WCPA）、NOAA、斯坦福大學(xué)、海洋保護(hù)生物研究所（MCBI）以及世界自然基金會(huì)（WWF）。

4.2 提出在羅斯海建立海洋保護(hù)區(qū)的建議

2011年在CCAMLR第30次會(huì)議，美國(guó)與新西蘭代表團(tuán)提交在羅斯海建立海洋保護(hù)區(qū)的建議。

擬議中的羅斯海MPA包括普遍保護(hù)區(qū)、特別研究區(qū)和產(chǎn)卵期保護(hù)區(qū)等三個(gè)部分，總面積為227萬km2，相當(dāng)于9個(gè)新西蘭國(guó)土面積。其中普遍保護(hù)區(qū)有160萬km2，相當(dāng)于6個(gè)新西蘭國(guó)土或4個(gè)加州的面積，其內(nèi)不允許除鯨魚外的任何漁獵活動(dòng)，而產(chǎn)卵期保護(hù)區(qū)則在冬季禁止捕撈磷蝦和南極犬牙魚。擬議的羅斯海地區(qū)MPA包含羅斯海海洋區(qū)域的關(guān)鍵領(lǐng)域，致力于實(shí)現(xiàn)如下保護(hù)和科學(xué)目標(biāo)：通過在棲息地禁止捕魚，捕魚對(duì)整個(gè)羅斯海地區(qū)的本地哺乳動(dòng)物、鳥類、魚類和無脊椎動(dòng)物是非常重要的，保護(hù)各層級(jí)生物組織的生態(tài)結(jié)構(gòu)和供能；保留一個(gè)參考區(qū)域，該區(qū)禁止捕魚，以更好地衡量氣候變化和捕魚對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響，為更好地理解南極海洋生態(tài)系統(tǒng)提供機(jī)會(huì)；促進(jìn)集中在海洋生物資源方面的研究和其他科學(xué)活動(dòng) （如監(jiān)測(cè)）；保護(hù)具有代表性的底棲生物和浮游生物海洋環(huán)境；保護(hù)具有生態(tài)重要性的沿海區(qū)域；保護(hù)稀有或脆弱底棲生物棲息地。

美國(guó)與新西蘭的提案引起了日本、挪威、烏克蘭、俄羅斯等遠(yuǎn)洋漁業(yè)比較發(fā)達(dá)國(guó)家的反對(duì)。因?yàn)檫@個(gè)提案一旦通過，這些國(guó)家的遠(yuǎn)洋捕撈事業(yè)將大大受損。在2013年7月11日－16日的不來梅談判中，美國(guó)和俄羅斯身后分別形成了一個(gè)陣營(yíng)。這兩個(gè)陣營(yíng)針鋒相對(duì)，讓提案在短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)成。為了達(dá)成妥協(xié)，挪威提出了一個(gè)方案：先行設(shè)立一個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，隨著時(shí)間的推移，再不斷縮小這個(gè)保護(hù)區(qū)的范圍。挪威的這項(xiàng)提議引起了支持設(shè)立保護(hù)區(qū)的國(guó)家的反對(duì)。

5 對(duì)策、建議

進(jìn)入21世紀(jì)以來，國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性保護(hù)問題得到國(guó)際社會(huì)和各國(guó)的高度重視，公海保護(hù)區(qū)建設(shè)開始成為熱點(diǎn)。有共同意愿的國(guó)家可依照 《公約》共同建立公海保護(hù)區(qū)。結(jié)合美國(guó)等發(fā)達(dá)海洋國(guó)家開展公海保護(hù)區(qū)工作的經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮我國(guó)現(xiàn)有情況，提出我國(guó)參與公海保護(hù)區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議。

5.1 推進(jìn)公海事務(wù)法律法規(guī)的研究和制訂

對(duì)相關(guān)國(guó)際法律制度的研究水平是各沿海國(guó)爭(zhēng)奪海洋權(quán)益的軟實(shí)力。各國(guó)對(duì)海洋利益的爭(zhēng)奪和拓展，需在國(guó)際法律制度的框架內(nèi)進(jìn)行。目前，涉及公海保護(hù)區(qū)的相關(guān)制度尚在制定和完善過程中。由于制度形成的過程也是利益分配的過程，我國(guó)必須在深入研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)維護(hù)我國(guó)利益的需要，參與相關(guān)法律制度的制定。由于公海涉及世界各國(guó)利益，建立公海保護(hù)區(qū)也必須經(jīng)過多邊場(chǎng)合的商議。為在多邊國(guó)際場(chǎng)合中有效維護(hù)自身利益，需具備較高的國(guó)際法律制度研究水平，應(yīng)鼓勵(lì)和優(yōu)先支持對(duì)相關(guān)海洋法律制度的跟蹤和深入研究。

5.2 加大對(duì)公海資源和環(huán)境的調(diào)查與研究

建立公海保護(hù)區(qū)對(duì)于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)具有重要意義，同時(shí)，也將限制各國(guó)享有的公海自由。從表面上看，公海保護(hù)區(qū)對(duì)公海自由的限制適用于所有國(guó)家，各國(guó)在這個(gè)問題上是平等的，但事實(shí)并非如此。以公?？茖W(xué)研究為例。作為保護(hù)公海的必要手段，在公海保護(hù)區(qū)內(nèi)開展科研活動(dòng)必須遵守比其他公海區(qū)域更為嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)則，這相當(dāng)于對(duì)進(jìn)入公海保護(hù)區(qū)的科學(xué)研究設(shè)定門檻。發(fā)達(dá)國(guó)家較早開始了對(duì)公海各類海洋生態(tài)系統(tǒng)的研究，已經(jīng)完成了大量的調(diào)查，獲得了大批科學(xué)數(shù)據(jù)和樣品；而由于資金不足和技術(shù)落后等方面的原因，包括我國(guó)在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家的相關(guān)研究才剛起步。在這種背景下，建立公海保護(hù)區(qū)對(duì)已經(jīng)取得研究?jī)?yōu)勢(shì)的發(fā)達(dá)國(guó)家影響很小，但是對(duì)尚未開展相關(guān)研究的國(guó)家影響很大［14］。過早建立公海保護(hù)區(qū)將限制我國(guó)在公海的科學(xué)研究和開發(fā)利用活動(dòng)，并且鞏固先前進(jìn)入的發(fā)達(dá)國(guó)家所擁有的認(rèn)知和資源開發(fā)優(yōu)勢(shì)。宜盡快在公海保護(hù)區(qū)建設(shè)之前，開展對(duì)我國(guó)關(guān)注海域的科學(xué)調(diào)查和研究?？紤]到我國(guó)大洋科學(xué)調(diào)查和研究力量有限，應(yīng)集中力量，先期選擇重點(diǎn)海域進(jìn)行科學(xué)調(diào)查和生物取樣。

5.3 搞好公海相關(guān)區(qū)域的規(guī)劃和建設(shè)

新建海洋保護(hù)區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)以保護(hù)海洋生物多樣性是世界趨勢(shì)。從國(guó)際趨勢(shì)和我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀看，我國(guó)仍需建設(shè)更多海洋保護(hù)區(qū)。我國(guó)可以借鑒其他國(guó)家的做法，充分發(fā)揮海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)在維護(hù)海洋權(quán)益方面的積極作用。我國(guó)現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)絕大多數(shù)都分布在領(lǐng)?；蛘邇?nèi)水。從海洋生物多樣性保護(hù)的角度考慮，應(yīng)該在領(lǐng)海以外建設(shè)適當(dāng)面積的保護(hù)區(qū)，形成自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，以有效保護(hù)海洋生物多樣性；從維護(hù)海洋權(quán)益的角度，可在領(lǐng)海以外海域建設(shè)保護(hù)區(qū)以加強(qiáng)對(duì)該海域的管控。首先應(yīng)考量哪些海域建立公海保護(hù)區(qū)有利于維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益，并利于反駁國(guó)外的反對(duì)意見，還要考慮以何種方式建立，與何國(guó)進(jìn)行談判協(xié)商方可實(shí)施等，并對(duì)此進(jìn)行充分的調(diào)查研究，制訂科學(xué)有效的規(guī)劃，以便更好地維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。

5.4 專門機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對(duì)公海事務(wù)的管理

近年來，隨著陸地資源的日益匱乏，人們愈加重視海洋，沿海國(guó)在鞏固本國(guó)管轄海域的基礎(chǔ)上，紛紛將視角擴(kuò)展到公海，通過在公海設(shè)立保護(hù)區(qū)、敏感海域等方式，變相擴(kuò)大本國(guó)的管轄權(quán)和海洋利益；而且，公海也正面臨著環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，各種生物保護(hù)任務(wù)繁重，各種非傳統(tǒng)安全事件頻發(fā)的嚴(yán)峻形勢(shì)和突出問題。作為海洋不可分割的一部分，公海的地位和作用更加凸顯，我國(guó)在公海中也有著重要而廣泛的海洋利益，迫切需要緊密追蹤國(guó)際社會(huì)海洋形勢(shì)，積極參與公海事務(wù)。為此，應(yīng)借鑒和吸收國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，進(jìn)一步提高海洋主管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和綜合管理協(xié)調(diào)能力，并成立專門機(jī)構(gòu)，賦予其更大的權(quán)威和職責(zé)，加大對(duì)我國(guó)參與公海事務(wù)的管理，做好與各國(guó)的協(xié)調(diào)溝通，在維護(hù)好我國(guó)在公海海洋權(quán)益的前提下，與國(guó)際社會(huì)一道，共同維護(hù)好公海的秩序。

6 結(jié)語

當(dāng)前，一些沿海國(guó)為了更好地維護(hù)和拓展本國(guó)海洋利益，借重海洋環(huán)境保護(hù)和科學(xué)研究的名義和需要，通過在公海設(shè)立保護(hù)區(qū)、敏感海域等方式，變相擴(kuò)大本國(guó)的管轄海域。為此，作為對(duì)海洋依賴愈加凸顯的我國(guó)，更需密切關(guān)注國(guó)際海洋動(dòng)態(tài)，積極參與公海事務(wù)，采取切實(shí)可行的措施和行動(dòng)，有效維護(hù)我國(guó)在公海海域應(yīng)當(dāng)享有和拓展的海洋權(quán)益。

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［4］http：／／www.mpa.gov／nationalsystem／international／highseas.

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［11］http：／／blog.protectplanetocean.org／2011／02／introducingsargasso－sea－alliance.html

［12］Delegations of New Zealand and the United States.2013.A proposal for the establishment of a Ross sea region marine protected area［EB／OL］.http：／／www.nmfs.noaa.gov／ia／slider＿stories／2013／07／ross＿sea／ross＿sea＿mpa＿proposal＿for＿web＿story.pdf

［13］南大洋海洋保護(hù)區(qū)方案遲未達(dá)成，要環(huán)保還是要資源［EB／OL］.http：／／caijing.chinadaily.com.cn／xfly／2013－07－17／content＿9606400.html.

［14］丘君.“新海洋圈地運(yùn)動(dòng)”態(tài)勢(shì)及我國(guó)應(yīng)對(duì)策略建議 ［J］.海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究動(dòng)態(tài)，2010，（3）.