新《環(huán)保法》背景下的環(huán)境監(jiān)測立法改革取向

朱德明

(江蘇省環(huán)境保護廳，江蘇 南京 210036)

環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境管理最重要基礎，雖然已經(jīng)形成相對完整的監(jiān)測技術路線、規(guī)范和標準，但仍沒有獨立的環(huán)境監(jiān)測管理法規(guī)或條例，相關的精神分散于《中華人民共和國水污染防治法》等條款中。與日益完善的環(huán)境保護法律體系相比，環(huán)境監(jiān)測管理及法制建設相對滯后，制約著環(huán)境監(jiān)測事業(yè)的蓬勃發(fā)展。面對新時期環(huán)境問題呈現(xiàn)的壓縮型、集中型等特點，以及出現(xiàn)的區(qū)域性、行業(yè)性、類型多樣化等趨勢，現(xiàn)有的監(jiān)測技術、標準和質(zhì)控手段等遠跟不上社會經(jīng)濟基本現(xiàn)代化的發(fā)展步伐。應根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014版)(以下簡稱新《環(huán)保法》)，加快制訂環(huán)境監(jiān)測管理條例，推進環(huán)境監(jiān)測體制、機制創(chuàng)新，形成與之相適應的環(huán)境監(jiān)測法規(guī)體系。

1 環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管體系中的薄弱環(huán)節(jié)

1.1 面對新型環(huán)境問題監(jiān)測滯后

現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范是以傳統(tǒng)手工、現(xiàn)場采樣為基礎，在常規(guī)監(jiān)測領域已形成較完備和相對成熟的監(jiān)測體系，但針對土壤、重金屬、持久性有機物等新型污染問題，以及損害群眾健康的突出環(huán)境污染、生態(tài)失衡等問題，監(jiān)測能力薄弱，鑒別手段落后，技術儲備缺乏，難以做到對所有污染物排放進行監(jiān)測監(jiān)管的“全覆蓋”，無法準確判斷和科學預測環(huán)境形勢，準確核定減排工作的成效，發(fā)現(xiàn)環(huán)境安全隱患所在。

1.2 監(jiān)測基本制度尚不完善

新《環(huán)保法》確立了“預防為主、防治結合”“誰污染、誰治理”和“強化環(huán)境管理”3大政策體系，建立了環(huán)評、城考等新老8項環(huán)境管理制度，相比之下，環(huán)境監(jiān)測尚未形成有核心、相對完整的管理制度或機制［1］。

1.3 全過程監(jiān)管出現(xiàn)真空區(qū)

傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理主要體現(xiàn)在實驗室分析的質(zhì)量管理和質(zhì)量控制，前端的點位設置、現(xiàn)場采樣，以及后端的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和綜合分析等環(huán)節(jié)的質(zhì)控比較，特別是面對不良行政干預對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的影響等關注不夠，環(huán)境監(jiān)測結果與人們主觀感受的矛盾凸顯，影響政府部門環(huán)境監(jiān)測的權威性和公信力。

1.4 法律責任追究軟弱乏力

對排污單位出現(xiàn)的違法行為，法律責任可以采取責令停業(yè)、限制生產(chǎn)、關閉、罰款等各類行政措施，情節(jié)嚴重的，可以拘留甚至追究刑事責任。但對監(jiān)測數(shù)據(jù)造假、點位移動、監(jiān)測設施不運行、信息不公開等存在的監(jiān)測違法行為，缺乏有效的強制手段，違法成本低、監(jiān)管費用高，監(jiān)測的“真數(shù)據(jù)”常常遭遇全社會的“真不信”［2］。

1.5 環(huán)境監(jiān)管監(jiān)測信息封閉

目前，人民群眾對各類環(huán)境監(jiān)測信息公開的期望和要求也越來越高，而監(jiān)測系統(tǒng)存在著信息公開范圍不廣、內(nèi)容不全、審核把關不嚴、不貼近生活等問題，環(huán)境監(jiān)測服務能力滯后于全社會的服務需求。環(huán)境質(zhì)量評價結果與公眾切身感受存在一定差異，環(huán)境監(jiān)測信息公開與公眾的環(huán)境知情需求不相適應。

1.6 社會監(jiān)測力量發(fā)展緩慢

長期以來，環(huán)境監(jiān)測工作任務一直由政府環(huán)境保護行政主管部門所屬的環(huán)境監(jiān)測機構獨立承擔。在環(huán)境監(jiān)測的機構設置、運作方式和管理手段上采取的是相對單一的行政管理機制，沒有形成環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)一監(jiān)督管理、部門分工協(xié)作、全社會共同參與的監(jiān)測管理體制。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和環(huán)境管理要求的不斷提高，環(huán)境監(jiān)測業(yè)務量大幅度增加，環(huán)保部門監(jiān)測力量相對不足的問題日益突出。同時，一些社會化環(huán)境監(jiān)測機構已經(jīng)開始進入環(huán)境監(jiān)測市場，由于缺乏有效的監(jiān)管和合理的引導，監(jiān)測質(zhì)量參差不齊，對環(huán)境管理帶來巨大隱患［3］。

2 環(huán)境監(jiān)測法制建設的立法取向

2.1 構建現(xiàn)代監(jiān)測管理制度

黨的十八屆三中全會《決定》提出“建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測預警機制”“建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度”。新《環(huán)保法》對相關的監(jiān)測機制和制度作了原則規(guī)定 ，第十七條:國家建立、健全環(huán)境監(jiān)測制度，建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機制;第十八條:建立環(huán)境資源承載能力監(jiān)測預警機制;第二十條:實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施;第三十二條:建立和完善相應的調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復制度;第三十三條:加強對農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測預警;第三十九條:國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風險評估制度等等。這就需要對已有的監(jiān)測基本制度進行戰(zhàn)略性調(diào)整，建立以環(huán)境質(zhì)量為核心的監(jiān)測調(diào)查、評價、預警、應急和信息發(fā)布的政策體系。同時，隨著網(wǎng)絡、信息和自動監(jiān)測技術的廣泛應用，越來越多的環(huán)境要素監(jiān)測逐步采用自動監(jiān)測技術，應加快建立以自動監(jiān)測為導向的現(xiàn)代監(jiān)測技術規(guī)范。要開展環(huán)境監(jiān)測發(fā)展戰(zhàn)略研究，科學籌劃“十三五”及更長時期環(huán)境監(jiān)測發(fā)展的思路和路徑。

2.2 加快監(jiān)測信息主動公開

“公開為原則，不公開為例外”。新《環(huán)保法》單列了第五章信息公開和公眾參與，賦予全社會更多的環(huán)境監(jiān)測信息知情權、監(jiān)督權、參與權和議事權。如:應當依法公開環(huán)境信息;統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境質(zhì)量、重點污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息;應當依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息。在環(huán)境監(jiān)測立法過程中，需要依法有序推進環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)的信息公開，積極引導全社會廣泛參與，確定環(huán)境監(jiān)測信息公開的目錄，以環(huán)境監(jiān)測綜合信息、環(huán)境質(zhì)量和污染源為重點，拓寬監(jiān)測信息公開范圍，豐富各類監(jiān)測信息的表達方式，完善環(huán)境監(jiān)測信息公開的載體，增強主動性、權威性和實效性。

2.3 加強全過程的質(zhì)量控制

總結各地環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理的經(jīng)驗，把監(jiān)測質(zhì)量管理工作常態(tài)化、制度化。加強監(jiān)測點位管理。借鑒環(huán)評資質(zhì)管理和機動車環(huán)保檢驗機構管理等經(jīng)驗，加強對環(huán)境質(zhì)量自動監(jiān)測設施運營單位的有效管理，確保系統(tǒng)穩(wěn)定運行和數(shù)據(jù)準確有效。分析實驗室以外、不良行政干預對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性的影響，確保環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)真實性、準確性，使監(jiān)測結果與人民群眾對青山綠水、藍天白云的切實感受更加接近，把環(huán)境監(jiān)測的數(shù)據(jù)質(zhì)量當作生命線和立站之本。

2.4 充分依靠社會監(jiān)測力量

要培育監(jiān)測中介機構和監(jiān)測市場，鼓勵有條件的市縣先開展監(jiān)測項目“外包”試點，向有資質(zhì)的社會監(jiān)測機構買數(shù)據(jù)、買服務，加快形成以環(huán)保監(jiān)測機構為骨干、其他有關部門行業(yè)監(jiān)測機構分工協(xié)作、社會監(jiān)測力量廣泛參與的環(huán)境監(jiān)測格局。加強企業(yè)自律，規(guī)范環(huán)境監(jiān)測社會化過程中的市場準入門檻設置、日常監(jiān)測質(zhì)量監(jiān)管模式、社會化監(jiān)測機構監(jiān)管方式和效能評估，建立有效的準入和淘汰機制。

2.5 推進以人為本環(huán)境監(jiān)測

在開展影響環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)污染物監(jiān)測的同時，要更多地考慮人體健康和生存等因素，符合人的實際感受，向以人為本、人體健康等密切相關的污染物環(huán)境監(jiān)測轉(zhuǎn)變。新《環(huán)保法》第四十七條:應當建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制;環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時，依法及時公布預警信息，啟動應急措施。第三十九條:國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風險評估制度;鼓勵和組織開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環(huán)境污染有關的疾病。

2.6 細化監(jiān)測法律責任

依據(jù)新《環(huán)保法》有關條款規(guī)定，細化、落實監(jiān)測法律責任。在信息公開方面，第六十二條:重點排污單位不公開或者不如實公開環(huán)境信息的，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門責令公開，處以罰款，并予以公告。在監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性方面，第四十二條:重點排污單位應當按照國家有關規(guī)定和監(jiān)測規(guī)范，安裝使用監(jiān)測設備，保證監(jiān)測設備正常運行，保存原始監(jiān)測記錄;嚴禁通過篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物。第六十三條:企業(yè)、事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者如違反第四十二條之規(guī)定，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留;情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。在監(jiān)測機構管理方面，第六十五條:環(huán)境監(jiān)測機構以及從事環(huán)境監(jiān)測設備和防治污染設施維護、運營的機構，在有關環(huán)境服務活動中弄虛作假，對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還應當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔連帶責任。第六十八條:地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有篡改、偽造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)行為的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分;造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職。

［1］信春鷹.中華人民共和國環(huán)境保護法學習讀本［M］.北京:中國民主法制出版社，2014.

［2］胡云騰.環(huán)境污染刑事司法解釋［M］.北京:人民法院出版社，2014.

［3］李國剛，康曉風，王光.“新環(huán)保法”對環(huán)境監(jiān)測職責定位的研究思考［J］.中國環(huán)境監(jiān)測，2014，30(3):1－3.