地方債風(fēng)險(xiǎn)到底有多大

凌云霄

去年7月，國(guó)內(nèi)某大型信托公司一位業(yè)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)人透露，目前，任何關(guān)于地方債的項(xiàng)目，公司均拒絕為其發(fā)行信托產(chǎn)品。至此，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了首家拒接地方債信托產(chǎn)品的知名大型信托公司。

據(jù)該人士稱(chēng)，其所在的公司是2010年地方債信托盛行時(shí)，第一批介入發(fā)行地方債信托的機(jī)構(gòu)。從第一批介入到第一家退出，不到三年時(shí)間，信托巨頭對(duì)城投債態(tài)度的轉(zhuǎn)變，也映射出市場(chǎng)對(duì)城投債資金風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂(yōu)。

上述內(nèi)部人士表示，目前，大型信托對(duì)地方債持謹(jǐn)慎對(duì)待?！昂芏嗳滔Ｍc我們合作發(fā)行地方債產(chǎn)品，但都被我們拒絕了。”該人士稱(chēng)，“我們認(rèn)為地方債的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)比較大了?！?/p>

中國(guó)地方政府的融資情況如何、負(fù)債情況到底怎樣？ 2013年12月30日，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府性債務(wù)首次全面展示，成為歲末年初公眾最為關(guān)注的話(huà)題之一，這也是中國(guó)首次摸清政府債務(wù)“家底”。

《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，5萬(wàn)多名審計(jì)人員歷時(shí)兩月，審計(jì)了中國(guó)五級(jí)政府共計(jì)245.5萬(wàn)筆債務(wù)。截至2013年6月底，各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬(wàn)億元。此外，各級(jí)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.9萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.7萬(wàn)億元。

風(fēng)險(xiǎn)總體可控

“信托業(yè)對(duì)地方債態(tài)度的微妙變化，一定程度上也映射出如今地方債面臨的風(fēng)險(xiǎn)。而地方政府過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政，更加劇了這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。在無(wú)地可賣(mài)的現(xiàn)狀下，地方債就猶如越滾越大的雪球，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積。” 上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院副教授鄭春榮告訴《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》記者。

中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)到底有多大？如何衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康介紹：“衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是一件很復(fù)雜的事，沒(méi)有哪個(gè)單一標(biāo)準(zhǔn)是十分有效的，目前國(guó)際上比較認(rèn)可的是比照歐盟簽訂《歐洲聯(lián)盟條約》時(shí)劃出的警戒線(xiàn)，即債務(wù)規(guī)模不超過(guò)GDP的60%。”

賈康解釋?zhuān)?012年，中國(guó)中央財(cái)政國(guó)債余額約為8.2萬(wàn)億元，假定地方債務(wù)余額以20萬(wàn)億元計(jì)，總體債務(wù)在28萬(wàn)億元左右。以2012年52萬(wàn)億元的GDP規(guī)模計(jì)算，債務(wù)占比為54%。如果按照動(dòng)態(tài)的2013年GDP增長(zhǎng)7.5%后56萬(wàn)億元的規(guī)模計(jì)算，債務(wù)占比則是50%。因此，即使取目前媒體上關(guān)于地方債估算規(guī)模的最大值計(jì)算，中國(guó)債務(wù)規(guī)模占GDP的比重仍在安全線(xiàn)下，總體上風(fēng)險(xiǎn)是可控的。

需要特別指出的是，各國(guó)情況各不相同，60%并不是一條“標(biāo)準(zhǔn)線(xiàn)”，超過(guò)60%也并不意味著債務(wù)危機(jī)就會(huì)必然爆發(fā)。

“有債務(wù)不一定就意味著風(fēng)險(xiǎn)，低債務(wù)也不一定就意味著絕對(duì)安全，政府借錢(qián)總體而言并不是一件壞事，而是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的通行情況，關(guān)鍵在于防范風(fēng)險(xiǎn)的制度建設(shè)要跟上?！辟Z康指出，歐債危機(jī)的發(fā)生讓很多人“談債色變”，但事實(shí)上，政府性債務(wù)相對(duì)于一般的企業(yè)債、金融債等還是要更安穩(wěn)一些。

鄭春榮告訴《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》記者，雖然從目前情況看，由于各地財(cái)政狀況不同，確實(shí)有一些地方面臨較大的償債壓力，但地方政府、銀行、中央政府三道防線(xiàn)，可控制局部性?xún)攤L(fēng)險(xiǎn)的蔓延。

他指出，稅收收入并非中國(guó)地方政府的唯一財(cái)政收入來(lái)源，至少有兩種收入至關(guān)重要：地方國(guó)有企業(yè)的收益和分紅，以及從土地出讓中獲取的收益。

以城市為例，事業(yè)單位和經(jīng)營(yíng)性單位，如燃?xì)狻⒆詠?lái)水、公路收費(fèi)、政府招待所等，構(gòu)成地方政府收入的持續(xù)穩(wěn)定來(lái)源。通過(guò)發(fā)債在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上不斷加大投入，也帶來(lái)了土地收入方面的“投資回報(bào)”。

專(zhuān)家普遍認(rèn)為，對(duì)局部性債務(wù)問(wèn)題，不能僅看一兩項(xiàng)指標(biāo)，還要看地方債的總體結(jié)構(gòu)?！度珖?guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》也顯示，從已支出的債務(wù)資金投向看，有86.77%用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域。

“這些基礎(chǔ)性、公益性的項(xiàng)目，形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，可作為償債保障。目前，地方債總體風(fēng)險(xiǎn)處于可控狀態(tài)?！编嵈簶s表示。

絕不可掉以輕心

“中國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但不能掉以輕心。償債能力下降、融資渠道收緊、不透明等因素正威脅著地方債安全，”鄭春榮指出，亟須建立切實(shí)可行的地方債管理制度，實(shí)現(xiàn)真正的“陽(yáng)光融資”，防止隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

“很多地方政府的償債資金主要通過(guò)基金收益、土地收益等預(yù)算外收益償付，房地產(chǎn)價(jià)格能否持續(xù)上漲需要打個(gè)問(wèn)號(hào)。一旦房地產(chǎn)價(jià)格下行，就將影響地方政府土地出讓收益，償債能力會(huì)大大下降?！眹?guó)家發(fā)改委投資研究所研究員劉立峰認(rèn)為。

此外，地方政府融資平臺(tái)和銀行貸款的持續(xù)收緊，也將影響地方政府持續(xù)借債和借新債還舊債的能力。

目前，政府債務(wù)的舉債成本呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，一方面是由于銀行貸款的收緊，另一方面是由于其他融資渠道的高成本。隨著銀行貸款對(duì)政府的信貸控制得越來(lái)越嚴(yán)，無(wú)論是發(fā)債還是其他渠道融資，地方政府的談判能力都在下降，融資成本自然會(huì)增加。而非銀行貸款渠道的融資成本大多高于銀行貸款，地方政府一般舉債成本在年息8%至10%。

“地方政府還本付息的壓力很大，新增融資需求又很多，地方融資平臺(tái)渠道被收緊后，地方政府不可避免地會(huì)尋找其他融資渠道，這就有可能滋生其他風(fēng)險(xiǎn)?！敝袊?guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長(zhǎng)趙錫軍表示。

另外，舉債方式和資金來(lái)源的間接化，也造成了地方政府在債務(wù)問(wèn)題上的風(fēng)險(xiǎn)偏好。盡管政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模巨大，但真正以政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)為主體舉債的比例僅占28.4%，融資平臺(tái)則占到了37.4%。

從資金來(lái)源來(lái)看，地方政府債券僅占5.6%，銀行和BT則分別占到了51%和11%。一旦發(fā)生違約，風(fēng)險(xiǎn)直接影響最大的是銀行和企業(yè)，這也讓其更加謹(jǐn)慎對(duì)待地方債務(wù)。

中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)去年年末發(fā)布的《2013中國(guó)銀行家調(diào)查報(bào)告》顯示，多數(shù)銀行家認(rèn)為地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，是需要特別注意的問(wèn)題。另外，他們提出這主要源于信息不對(duì)稱(chēng)，地方債瞞報(bào)現(xiàn)象嚴(yán)重，而充分的信息披露是防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的前提。

鄭春榮對(duì)此表示贊同，他指出，只要能夠規(guī)范地方政府融資行為，建立起嚴(yán)格的債務(wù)審查、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，“讓地方政府所有的債務(wù)都放在陽(yáng)光下，改變地方政府隱性舉債的行為，不讓地方政府債務(wù)出現(xiàn)無(wú)序蔓延和暗中積累，整體風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)太大”。

澄清責(zé)任，疏堵結(jié)合

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)于地方債，監(jiān)管層的思路往往注重增量管理而不是存量管理，在實(shí)際管理中似乎更加傾向于“堵”，而不是“疏”。

值得一提的是，中國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》關(guān)于地方政府不得自行發(fā)放政府債券的規(guī)定，重申“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。這意味著只有法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定的地方政府才具有發(fā)債資格，而諸如其他形式的、由地方政府作為發(fā)債主體的債務(wù)均屬違規(guī)操作。

但不可否認(rèn)的是，這一政策背后“堵”住了一些資質(zhì)達(dá)不到要求的地方政府沖動(dòng)發(fā)債的熱情，但卻“堵”不住地方政府對(duì)債務(wù)的需求。城投債、企業(yè)債、市政債……各種形式的債券隨即出現(xiàn)在地方性債務(wù)的行列中。

賈康認(rèn)為，對(duì)于地方債應(yīng)該有堵有疏、疏堵結(jié)合。從中長(zhǎng)期看，應(yīng)該注意“堵不如疏”。在他看來(lái)，堵住了部分地方政府發(fā)債的資格，市場(chǎng)仍會(huì)出現(xiàn)其他形式的債務(wù)，反而更隱蔽、風(fēng)險(xiǎn)更大，政府不好監(jiān)管。

比如，現(xiàn)在一些地方通過(guò)變通辦法突破了法律規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了舉債，通過(guò)某個(gè)“城建公司”、“國(guó)資公司”作為融資平臺(tái)，其背后還是政府信用，依靠的還是銀行貸款。發(fā)展到后來(lái)，“潛規(guī)則”已經(jīng)替代“明規(guī)則”，許多地方政府發(fā)債，從省到市到縣，一直到村，各個(gè)地方采用的手段亦五花八門(mén)。

此外，地方政府債務(wù)之所以增長(zhǎng)迅速，一方面是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，另一方面也與現(xiàn)有對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制有關(guān)。目前，政績(jī)考核指標(biāo)重視GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，卻對(duì)政府債務(wù)等指標(biāo)的約束相對(duì)乏力。

為了改變過(guò)度重視GDP的現(xiàn)象，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”作為2014年經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)主要任務(wù)之一，把政府負(fù)債作為政績(jī)考核的重要指標(biāo)。

更為重要的是，還要澄清政府間的債務(wù)責(zé)任。“中國(guó)地方債務(wù)的膨脹，估計(jì)70%以上的原因都是‘道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府會(huì)認(rèn)為中央最終會(huì)兜底，如果沒(méi)有債務(wù)責(zé)任的明確劃分，可能會(huì)給地方發(fā)出錯(cuò)誤信號(hào)，今后會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君說(shuō)。

王雍君表示，按照中國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政體系，地方政府即使發(fā)生償債困難，也會(huì)有上級(jí)財(cái)政的救助。必須深化改革，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制規(guī)范債務(wù)管理，確立地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的責(zé)任人地位。