以立法落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)

■闕明坤

闕明坤，江蘇，教育工作者

近年來，落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)一直是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)話題。今年兩會(huì)上，政府工作報(bào)告提到：“深化教育綜合改革，積極穩(wěn)妥改革考試招生制度，擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和高校辦學(xué)自主權(quán)?！比珖f(xié)委員、中國礦業(yè)大學(xué)副校長姜耀東甚至炮轟“教育部”，直言“某種程度上，中國只有一所大學(xué)，就是教育部大學(xué)，我們都是分院……”

高校缺乏辦學(xué)自主權(quán)積弊已久，備受詬病。早在1998年頒布的《高等教育法》就規(guī)定，高校享有招生、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、教育教學(xué)、科學(xué)研究與社會(huì)服務(wù)、國際交流合作、機(jī)構(gòu)設(shè)置與人事管理、財(cái)產(chǎn)管理與使用等7個(gè)方面的自主權(quán)。然而，時(shí)至今日，高校的諸多權(quán)利并沒有落實(shí)，而是牢牢控制在教育行政主管部門手中。譬如，校長要靠上級(jí)行政任命，專業(yè)設(shè)置需要批準(zhǔn)，招生要靠計(jì)劃，就業(yè)率要有指標(biāo)，學(xué)費(fèi)收入不能放開，在校學(xué)生出國開展學(xué)術(shù)活動(dòng)都必須由主管部門審批，手續(xù)繁瑣，周期拉長，限制了教育國際化進(jìn)程。在引進(jìn)學(xué)科帶頭人還要遵照政府選拔干部的思路，江蘇某大學(xué)去年準(zhǔn)備招聘150名教師，方案報(bào)到有關(guān)部門，直接砍掉80人，有個(gè)團(tuán)隊(duì)準(zhǔn)備引進(jìn)6人最后砍掉3個(gè)名額。更令大學(xué)哭笑不得的是，學(xué)校準(zhǔn)備從劍橋大學(xué)引進(jìn)一名教授，相關(guān)部門卻要求再找兩個(gè)人一起競爭，大學(xué)校長抱怨：這哪是高校選人才的路徑？由于缺乏最起碼的獨(dú)立性和自主性，導(dǎo)致高校千校一面，組織僵化，缺乏活力，自我調(diào)控能力被完全壓抑，束縛了辦學(xué)積極性。

高校缺乏辦學(xué)自主權(quán)，歸根結(jié)底還是因?yàn)檎诟咝９芾碇械摹霸轿弧迸c“缺位”。教育行政部門一方面扮演著高校舉辦者、管理者和辦學(xué)者的角色，直接插手高校內(nèi)部的具體事務(wù)，直接參與大學(xué)辦學(xué)；一方面又在高校發(fā)展所必需的教育規(guī)劃、教育評(píng)估與監(jiān)督、教育立法、信息服務(wù)等方面存在不足，嚴(yán)重“缺位”。

要落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，關(guān)鍵還在于加快轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡政放權(quán)，最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，由“劃漿”轉(zhuǎn)向“掌舵”，而不是既做運(yùn)動(dòng)員，又做裁判員。十八屆三中全會(huì)要求深化教育領(lǐng)域改革，推進(jìn)教育“管辦評(píng)”分離，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系。教育行政部門作為公辦高校的管理者，主要應(yīng)保障對(duì)教育的投入，依法監(jiān)督高校辦學(xué)行為；高校作為辦學(xué)者，應(yīng)強(qiáng)化自治，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高教育教學(xué)質(zhì)量；至于高校的辦學(xué)質(zhì)量，則應(yīng)引入社會(huì)力量，交由專業(yè)機(jī)構(gòu)與受教育者評(píng)價(jià)。

當(dāng)前，教育主管部門已逐步下放一些手中的權(quán)力，如開始嘗試推進(jìn)大學(xué)校長公選改革，要求直屬高校年滿60歲的領(lǐng)導(dǎo)班子成員及時(shí)退出領(lǐng)導(dǎo)崗位。但是，改革力度還不夠大，步子還不夠快。因?yàn)橐艞壸陨砝?，革自己的命，談何容易？擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)意味著向權(quán)力部門開刀，這無疑是“老虎嘴中拔牙”。此時(shí)，必須運(yùn)用法治思維和法治方式，通過立法手段對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行約束和重新界定，修訂《高等教育法》或出臺(tái)擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的法律法規(guī)，就政府干預(yù)辦學(xué)權(quán)行使目標(biāo)、原則、邊界和責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定，用法治理念和法治方法控制政府干預(yù)辦學(xué)權(quán)力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的牢籠。

縱觀世界各國，立法都是保障高校辦學(xué)自主權(quán)的重要手段。

法國1968年頒布了《高等教育方向法》，確定大學(xué)“自治、民主參與和多學(xué)科”的三項(xiàng)辦學(xué)原則，讓大學(xué)在教學(xué)、研究、行政、財(cái)政等方面具有自主權(quán)。

德國所有高等院校都是公共的法人團(tuán)體，法律規(guī)定高?！霸谥莘杀O(jiān)視下，按大學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，自己負(fù)責(zé)管理學(xué)校的事務(wù)……高校必須保持最大可能的獨(dú)立自主權(quán)”。

英國大學(xué)自古就有高度自治和學(xué)術(shù)自由的傳統(tǒng)，牛津大學(xué)和劍橋大學(xué)都是自治的法人團(tuán)體，政府不能插手大學(xué)內(nèi)部的資源分配、大學(xué)的課程設(shè)置、學(xué)位授予等事務(wù)。

美國的大學(xué)更是高度自治的法人組織，聯(lián)邦政府無權(quán)干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)活動(dòng)。美國聯(lián)邦法典第31章“教育總則法”規(guī)定：“任何有關(guān)適用項(xiàng)目的法律條款不得解釋為授權(quán)任何美國政府部門、機(jī)構(gòu)、官員或雇員對(duì)任何教育機(jī)構(gòu)、學(xué)?；?qū)W校系統(tǒng)的過程、教學(xué)計(jì)劃、管理或人事，或是對(duì)任何教育機(jī)構(gòu)或?qū)W校系統(tǒng)選擇圖書館藏書或其它印刷的教育資料，或是對(duì)安排或輸送學(xué)生或以克服種族不均衡加以指導(dǎo)、監(jiān)督或控制?！边@充分表明美國高等學(xué)校范圍廣泛的自主權(quán)益。

總之，只有對(duì)高校的管理由運(yùn)用行政手段轉(zhuǎn)變依靠法律手段，建立高校辦學(xué)自主權(quán)的法律保護(hù)機(jī)制，將政府行為納入公開化和法制化的軌道，高校辦學(xué)自主權(quán)才可能真正得以落實(shí)。