論政府治理“理性”與法治

馮含睿（1.吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心；2.國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林 長春 130012）

論政府治理“理性”與法治

馮含睿1.2
（1.吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心；2.國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林 長春 130012）

在法學(xué)的視域中，作為法律程序的參加者的政府也是“有理性的使自我利益極大化者”，“理性”同樣是政府的一種行為模式和特征。政府在參與治理的過程中,需要以法律理性依法行權(quán)；政府參與共治，應(yīng)以“和諧共促”的價(jià)值理性作為基本導(dǎo)向，以“增量計(jì)算，效益最優(yōu)”的技術(shù)理性為效益標(biāo)準(zhǔn)。政府作為國家治理主體，在參與治理過程中，應(yīng)充分運(yùn)用法律理性以實(shí)現(xiàn)“法治國家”目標(biāo)；充分發(fā)揮價(jià)值理性以實(shí)現(xiàn)“和諧法治”目標(biāo)；充分發(fā)揮技術(shù)理性以實(shí)現(xiàn)“善治”的治理模式。

治理理性；法治政府；和諧法治；國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

在考察政府行為的過程中，可以看出，“政府懶政”、“強(qiáng)制拆遷”現(xiàn)象等表征的是政府忽視公共利益、濫用職權(quán)以最大程度地實(shí)現(xiàn)和滿足自身利益的問題，反映了政府具有自利性的傾向。對于主體自利性的行為，社會科學(xué)多學(xué)科已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)的研究。比如西方組織行為學(xué)在經(jīng)濟(jì)學(xué)“經(jīng)濟(jì)人”理論的基礎(chǔ)上結(jié)合組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式，指出政府這種組織形式的“自利”行為表明政府具有“理性”特質(zhì)。但組織行為學(xué)的論證是存在瑕疵的，以該理論來理解政府“理性”容易使政府陷入價(jià)值混亂、目標(biāo)不明以及絕對自私的境況。本文將從法學(xué)理論的角度探討政府“自利”的問題。在法學(xué)的視域中，“理性”同樣是政府的一種行為模式和特征，但政府作為參與治理的法律主體，其“理性”是受到法治意識、理念統(tǒng)御的。這種統(tǒng)御主要體現(xiàn)在政府治理的法律理性、價(jià)值理性和技術(shù)理性中。這三種因素共同推動政府治理走上“理性化”、“法治化”、“現(xiàn)代化”的道路，最終和其他社會治理主體一起，共同構(gòu)建國家治理體系和實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

一、政府是具有“理性”的治理主體

（一）“理性”問題的多視域剖析

關(guān)于個(gè)體行為的利己動機(jī)，自古希臘時(shí)期起就成為學(xué)者研究和思考的對象。學(xué)者們通過研究提出了“理性”概念，將“理性”定義為“人通過判斷、推理等思維過程從而認(rèn)知事物的能力和行為方式。”當(dāng)時(shí)的學(xué)者普遍認(rèn)為，“理性”指主體對理念的分析，是最高的心靈能力；是與感情、意志、信仰和想象相對的一種深思熟慮的思考能力?！袄硇浴边€被賦予了道德意義，屬于道德的范疇。比如西方倫理學(xué)一般認(rèn)為道德的行為是合乎理性的行為。18世紀(jì)法國唯物主義者和空想社會主義者認(rèn)為凡是合乎自然、合乎人性的就是理性，他們將理性作為衡量一切現(xiàn)存事物的唯一標(biāo)準(zhǔn)，把理性當(dāng)成反封建的思想武器。

處于本階段的 “理性”的研究對象是具有思考能力的人，因此學(xué)者們普遍認(rèn)為只有人才能具有“理性”的特質(zhì)。隨著自然科學(xué)的發(fā)展，隨著人們觀察、研究事物能力的增強(qiáng)、思想的解放和思維方式的進(jìn)步，“理性”問題的研究更為深入。個(gè)人已經(jīng)不是唯一的“理性”主體。社會科學(xué)多學(xué)科都將政府作為具有“理性”的主體進(jìn)行研究，比如經(jīng)濟(jì)學(xué)研究認(rèn)為，政府作為“理性”的主體能進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益的計(jì)算并做出最優(yōu)的選擇；組織行為學(xué)者認(rèn)為，“理性”是所有組織形式都具有的特質(zhì),政府作為一種正式的權(quán)力組織，也是“理性”主體。但是，經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下的政府具有的是一種純粹的追求效益最大化的工具理性，即認(rèn)為政府做了“低成本、高效益”的決策就是具有“理性”了。而組織行為學(xué)視域中的政府具有的是功能理性，這種理性只考慮目標(biāo)達(dá)成，而不管這個(gè)目標(biāo)是否正確。如，以“合理”的手段侵害公民利益。

如果按照以上兩個(gè)學(xué)科的“理性”釋義來指導(dǎo)政府行為，將出現(xiàn)政府一味逐利、忽視公共利益和以看似合理的手段侵犯公民的權(quán)利的結(jié)果。事實(shí)上，政府并非一般的組織，它是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)，政府的權(quán)力來自于公民權(quán)利的讓渡，這種權(quán)力應(yīng)用來為公民謀福利。政府作為一種權(quán)力主體，應(yīng)該通過以“理性”的行為方式實(shí)現(xiàn)對公民的自由與權(quán)利的保障。筆者認(rèn)為，需要在法學(xué)的視域下研究政府“理性”問題。

（二）“官僚制”政府作為法律程序參與主體具有“理性”

馬克斯·韋伯對于“政府”的理解給我們提供了一個(gè)新的角度，這種角度也可以作為在法學(xué)視域中研究政府行為、政府“理性”的背景性、支撐性的理論。在韋伯看來，官僚制是現(xiàn)代政府較為普遍的組織形式。他對官僚制的研究是比較深入的。他曾經(jīng)指出：“官僚制一旦完全得到確立，就會成為最難以摧毀的社會結(jié)構(gòu)。官僚制是把‘共同體行動 ’改造為理性安排的‘社會行動 ’的特定手段。因此，作為理性組織權(quán)威關(guān)系的工具，官僚制曾經(jīng)是、而且至今仍是對于官僚機(jī)器控制者頭等重要的權(quán)力工具?！盵1]（P210）“在官僚制中，職責(zé)與行使權(quán)威的相應(yīng)權(quán)利——‘權(quán)限’一樣，都是由理性制定的規(guī)范（成文法、法令與規(guī)章）確定下來的?！盵1]（P280）可見，韋伯認(rèn)為官僚制（政府）是一種具有法律理性的權(quán)力工具。此外，經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的代表人物波斯納認(rèn)為法律程序的參加者都是 “有理性的使自我利益極大化者”[2]（P201）。根據(jù)他的理論，作為法律程序的參與者的政府 （治理行為普遍來說是受法律規(guī)范制約和需要以法律程序履行和實(shí)現(xiàn)的）自然是具有理性的主體，本文中“政府治理”實(shí)際上指的是政府參與治理、政府是治理主體的一員。

（三）政府作為現(xiàn)代化治理的參與者具有“理性”

“治理”是由20世紀(jì)90年代公共管理學(xué)者提出的。詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為，治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當(dāng)兩個(gè)或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時(shí)，或者在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時(shí)才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。在治理的各種定義中，全球治理委員會(The Commission on Global Governance)的表述具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會提出：“為創(chuàng)造一個(gè)更好的社會，我們必須一起奮斗，運(yùn)用集體的力量。治理是個(gè)人和機(jī)構(gòu)、公部門與私部門管理其共同事務(wù)所有方式的總和。它是一個(gè)容納沖突和利益分歧、采取合行動的持續(xù)過程。它既包括擁有強(qiáng)制服從權(quán)力的正式機(jī)構(gòu)和政府，也包括人們和機(jī)構(gòu)為了自己的利益而同意或接受的非正式制度安排?！雹?/p>

“治理”這種新的社會管理方式和理念在我國也受到高度的重視，甚至作為深化體制改革的總體目標(biāo)。十八屆三中全會提出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》（以下簡稱《決定》）第一部分“全面深化改革的重大意義和指導(dǎo)思想”中提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的理論。

由此可見，隨著全球化和現(xiàn)代化的發(fā)展，隨著公民意識的覺醒和社會自治程度的深化，政府已經(jīng)由管理主體轉(zhuǎn)化為一種治理主體，政府已經(jīng)由統(tǒng)領(lǐng)的主體轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c的主體。政府在治理活動中與治理對象的權(quán)利義務(wù)關(guān)系及與其他治理主體的平等地位是通過法律規(guī)范給予確立和保障的。因此，政府是法律程序的參與者，是國家治理體系的一個(gè)主體，是國家治理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)者，是國家治理大局的參加者，是具有“理性”特質(zhì)的。

二、“法律理性”與法治

（一）政府治理的理性基礎(chǔ)：法治

如上文所述，就治理的方式或理念來說，既有正式的制度安排，也有非正式的制度安排。但應(yīng)以正式的制度安排為普遍、主要和核心，以避免非正式的制度安排由于其不確定性、妥協(xié)性和非規(guī)范性而對治理秩序和關(guān)系可能造成的負(fù)面影響。在法學(xué)的研究范圍內(nèi)，可以說，這種正式的制度性安排就是法律制度，遵循正式的制度安排就是遵守法律規(guī)范。依法守法是法治的基本內(nèi)涵，依法而治是治理的核心內(nèi)涵和目標(biāo)，因此，政府治理的“理性”的運(yùn)用和發(fā)揮也應(yīng)以法治為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)依法而治。通過深刻理解和把握“法治”的內(nèi)涵可以準(zhǔn)確總結(jié)治理“理性”的基本要素。

“法治”首先屬于法哲學(xué)的一個(gè)基本范疇。西方的法哲學(xué)家們十分重視“法治”問題。比如，洛克把自由與權(quán)力的有機(jī)平衡作為法治的表征和目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)指出：政治權(quán)力源于個(gè)人自由權(quán)利，政治權(quán)力應(yīng)以保護(hù)個(gè)人自由權(quán)利為宗旨，“一方面使人民可以知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障，另一方面也使統(tǒng)治被限制在他們的適當(dāng)范圍之內(nèi)?！盵3]戴雪首次提出“法的統(tǒng)治”(“Rule of Law”)，并把排除專斷（自由裁量）、法律至上，各個(gè)階級、階層在法律面前一律平等宣布為法治的基本原則[2]（P609-610）。“法治”還作為表征治國方略或社會調(diào)控方式，法治與人治對立。法治與人治的對立主要表現(xiàn)為人主與法制、主權(quán)在民與主權(quán)在君、法律與當(dāng)權(quán)者個(gè)人的意志之間的對立。作為社會調(diào)控的方式，“依法辦事”是其基本內(nèi)涵，是所有社會關(guān)系參加者活動的普遍原則。但從根本上講，現(xiàn)代法治的精髓是政府依法行事，只有政府及其官員依法辦事，官僚制組織按照法律規(guī)定運(yùn)作，“法治”才能實(shí)現(xiàn)。

“法治”更具有“國家合法性基礎(chǔ)”的內(nèi)涵。周雪光教授認(rèn)為，當(dāng)代中國國家的合法性建立在以法理權(quán)威為表，但更多地表現(xiàn)出卡理斯瑪權(quán)威為實(shí)的混合型基礎(chǔ)之上。后者的意志幾欲沖破前者的羈絆。比如領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷、意識形態(tài)統(tǒng)一化和話語壟斷，規(guī)則的尷尬等現(xiàn)象。隨著中國社會本身的多元化發(fā)展，執(zhí)政黨也在努力尋找新的合法性基礎(chǔ)，從黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的任期制，到強(qiáng)調(diào)法治、建立健全規(guī)章制度等一系列舉措來看，這是一個(gè)從卡理斯瑪權(quán)威轉(zhuǎn)向法理權(quán)威的過程[4]。

同時(shí)，中國政治體制改革的具體措施要提防卡里斯瑪權(quán)威的反復(fù)。需要以法律制度作為標(biāo)準(zhǔn)和保障，因?yàn)橹挥小胺ㄖ巍笔菣?quán)威類型、合法性基礎(chǔ)向法理型轉(zhuǎn)變的保障。只有“法治”是滿足官僚制這種遵循規(guī)則的支配方式對正式的規(guī)則和依照規(guī)則行事、依法行政的內(nèi)在需求的。因此，在國家未來的發(fā)展中，更需要以法治來實(shí)現(xiàn)治理的合理性，需要走法治化發(fā)展的道路，以法治鞏固和改良支配方式，從而真正實(shí)現(xiàn)向法理型的轉(zhuǎn)變。

最后，“法治”化也是國家治理體系現(xiàn)代化的核心。十八大以來黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人大力推行法治，提出建設(shè)“法治中國”等一系列重要論斷，比如十八大《報(bào)告》中提出“要全面推進(jìn)依法治國，法治是治國理政的基本方式”、“實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化。”十八屆三中全會《決定》專門論述了“推進(jìn)法治中國建設(shè)”問題，提出“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”以及“實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”論斷?？梢姡ㄖ握ㄔO(shè)是法治中國建設(shè)的重要內(nèi)涵，“嚴(yán)格執(zhí)法”是對于法治中國建設(shè)中的法治政府建設(shè)的目標(biāo)要求。同時(shí)，“國家各項(xiàng)工作法治化的要求”的提出表征著“國家治理體系和治理能力也需要實(shí)現(xiàn)法治化”，從邏輯上看，“國家治理體系和治理能力法治化”是“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要判定指標(biāo)，同時(shí)也是“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”實(shí)現(xiàn)的必要條件?！胺ㄖ位迸c“現(xiàn)代化”是相互依存、相互促進(jìn)的關(guān)系。從“國家治理體系和治理能力”建設(shè)角度來看，“法治現(xiàn)代化”與“現(xiàn)代化法治化”的任務(wù)都具有同等重要的意義[5]。

綜上所述，“法治”具有“排除專制、保障權(quán)利”和“依法辦事”以及“國家的合法道路”、“現(xiàn)代化的治理方式”等內(nèi)在涵義。由此，政府治理“理性”不管是在治理理念還是價(jià)值層面抑或技術(shù)層面都需要彰顯“法治”的上述內(nèi)涵和精神。下面首先論述政府治理的基礎(chǔ)“理性”——“法律理性”。

（二）通過“法律理性”實(shí)現(xiàn)“法治國家”

在法學(xué)視域中，治理有賴于能有效維護(hù)治理主體間關(guān)系的制度化的手段的支持，這種手段的表現(xiàn)形式是調(diào)整、維護(hù)治理主體間關(guān)系的法律法規(guī)制度，也是政府治理的基礎(chǔ)。法律制度是指一個(gè)國家或地區(qū)的所有法律原則和規(guī)則的總稱。法律規(guī)則本身就是“理性”的表現(xiàn)。因?yàn)榉梢?guī)則作為一種經(jīng)過縝密邏輯推理和思考，并通過正式的立法程序予以確立的制度，是不同于人們感性確定的誓約和承諾的。自然法學(xué)派學(xué)者費(fèi)尼斯就曾說過：“法的道德權(quán)威性取決于法律的正義性或至少是它保障正義的能力，來自表明這是必需的理性命令。法律是實(shí)踐理性的一個(gè)方面，許多唯有通過法律才能獲得的利益?！盵2]（P76）因此，法律法規(guī)作為一種“法律理性”是政府治理的基礎(chǔ)“理性”，能指導(dǎo)政府治理行為，使政府治理成為通過法律參與治理，成為法治化的治理。

有學(xué)者也指出：“考慮到政府治理工具之選擇的理性時(shí)，我們必須認(rèn)識到選擇治理工具時(shí)采用的理性標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的新制度主義那里，理性與否其基本的判定標(biāo)準(zhǔn)是考察進(jìn)行的選擇是否在資源的配置效率上是不是最優(yōu)的。但是，政府畢竟與市場、個(gè)人不同，其目標(biāo)和利益的多元性，要求選擇的治理工具“必須以多元理性為基礎(chǔ)。在進(jìn)政府治理工具選擇時(shí)，我們不僅要考慮經(jīng)濟(jì)理性，即工具是否有助解決問題，符合經(jīng)濟(jì)上的成本與效益：而且要考慮技術(shù)理性、法律理性、社會理性?！盵6]法律理性作為一種制度化的手段和科學(xué)的理性標(biāo)準(zhǔn)，在政府治理過程中是一個(gè)關(guān)鍵因素。政府治理的法律理性要求政府依法行政、確實(shí)保障和維護(hù)公民的權(quán)利。雖然法律作為一種規(guī)范不可避免地具有滯后性、規(guī)定不健全等問題，但法律制度作為一種“理性”形式是不容置疑和不容違抗的。法律手段所具有的法制性、強(qiáng)制性、執(zhí)行性特征也能使政府發(fā)揮其他治理主體無法具備的一定的強(qiáng)制能力，特別是在非正式制度安排失效的情況下，正式的強(qiáng)制安排能最終起到落實(shí)治理目標(biāo)的作用。

政府治理是國家治理的整個(gè)治理大局的重要環(huán)節(jié)，國家治理制度通過法律化而得以定型。治理制度法律化的路徑一般是：黨和政府在一定治國理念下，將一定的治國經(jīng)驗(yàn)確定為以黨內(nèi)法規(guī)和政策形式存在的治國制度，待這些黨內(nèi)法規(guī)和政策在治國理政實(shí)踐中進(jìn)一步成熟后通過立法程序轉(zhuǎn)化為法律，由法律和憲法加以定型。法律化定型化的政策具有了普遍性（克服了政策因地制宜的缺陷）、長效性（克服了政策因地制宜的缺陷）、可訴性（克服了政策侵權(quán)、政策違約難以通過法律程序解決的缺陷）。政府治理制度相應(yīng)的也是通過法律化的方式走上了“理性”發(fā)展的道路，政府治理方式也具有了“理性”內(nèi)涵，這是治理現(xiàn)代化發(fā)展的重要方向。

政府在參與治理中充分運(yùn)用“法律理性”能有效地實(shí)現(xiàn)“法治國家”目標(biāo)。政府作為國家治理的重要主體，政府治理活動也是國家治理大局的重要組成。要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治國家，實(shí)現(xiàn)“依法治國”，必須實(shí)現(xiàn)“法律之治”，即“法律的統(tǒng)治”，一切社會行為和社會關(guān)系都要納入法律的軌道，接受法律的調(diào)整。政府的一切權(quán)力皆源于憲法和法律，且要依照既定和公開的法律行使。政府的一切權(quán)力、行為都來自于法律的授權(quán)，通過法律法規(guī)的約束實(shí)現(xiàn)“有限政府”的治理權(quán)能，實(shí)現(xiàn)政府、社會組織和公民的協(xié)同治理。

三、“價(jià)值理性”、“技術(shù)理性”與法治

（一）以“價(jià)值理性”促“和諧法治”

在法學(xué)的視域中探討問題，首先應(yīng)該分析作為法律主體的一方與另一法律主體的關(guān)系問題。法學(xué)所關(guān)注和研究的是以“權(quán)利義務(wù)”或“權(quán)力義務(wù)”、“權(quán)力權(quán)利”為核心的主體之間的關(guān)系。政府作為一種治理主體，在國家治理體系中處于一種較為特殊的地位。首先，為了保證國家治理的順利進(jìn)行，政府必須與其他主體，如市場、社會組織相互協(xié)調(diào)、配合。在這一層面上，政府與其他的主體是處于相同的位置上的。但在另一方面，政府因其掌握政治權(quán)力具有調(diào)動其他資源和權(quán)力的能力，因此具有特殊的權(quán)能和地位，表現(xiàn)在對于特殊事項(xiàng)的許可、認(rèn)定（雖然行政審批制度改革不斷減少了政府審批、許可事項(xiàng)和范圍，但在特殊事項(xiàng)上，政府仍然握有審批權(quán)）和國家資源和保密信息的掌握等方面。正是由于政府的權(quán)能的特殊性，十八屆三中全會《決定》才設(shè)立了政府權(quán)力清單制度和公民、法人、社會組織、市場主體權(quán)利負(fù)面清單制度，認(rèn)定國家機(jī)關(guān)和公權(quán)力部門“法無授權(quán)不可為”，公民、法人、社會組織“法無禁止則自由”，這表征了國家治理中人權(quán)理念的升華和文明進(jìn)步。同時(shí)，“治理”涉及的是社會構(gòu)成要素運(yùn)用權(quán)力和權(quán)威，影響與公共生活、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相關(guān)的政策和決定的過程。治理的觀念超出了政府的范圍。治理涉及的是正式機(jī)構(gòu)和市民社會機(jī)構(gòu)之間的互動[7]。在互動的過程中，政府不應(yīng)只關(guān)注自身利益，而應(yīng)尊重和維護(hù)公民和其他社會組織的權(quán)利和利益，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。政府應(yīng)該在治理中擺正自己的位置，防止政府角色和權(quán)力異化。因此，政府應(yīng)在行使其權(quán)力進(jìn)行治理的過程中，遵循“和諧共促”的價(jià)值理性。

還有學(xué)者指出，在很大意義上，今天的政府不再居于各經(jīng)濟(jì)法人之上的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和管制位置，也不是僅僅扮演保護(hù)、推動本地工商業(yè)活動的角色，而是趨于成為自為一體的經(jīng)濟(jì)主體，成為與其他法人組織在資源和機(jī)會上的直接競爭者。換言之，其他經(jīng)濟(jì)組織常常成為政府“經(jīng)營利益最大化”的障礙或競爭對手。如此官僚權(quán)力為中心的經(jīng)營體制，遍覽中國歷史而未見先例，其意義殊為深遠(yuǎn)：這一官僚體制駕馭著壟斷、專斷權(quán)力，其行為體現(xiàn)了國家制度外的新動力（如官僚資本、新興利益共同體）的驅(qū)動，在相當(dāng)程度上游離于原來國家支配方式中的制度性約束，與國家權(quán)力的關(guān)系隨之發(fā)生了微妙但重大的變化[4]。對于這種“政府角色和權(quán)力異化”的現(xiàn)象，我國經(jīng)濟(jì)體制改革將之視作需要重點(diǎn)注意的問題。通過強(qiáng)調(diào)非公有制經(jīng)濟(jì)體的地位，加大對民營組織和機(jī)構(gòu)的扶持，放寬民營資本的行業(yè)準(zhǔn)入口徑，嚴(yán)肅處理國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層涉嫌貪腐的案件，以及對具有壟斷性質(zhì)的行業(yè)的運(yùn)營方式的市場化改革等舉措，使政府官僚制自為經(jīng)濟(jì)主體的現(xiàn)象已經(jīng)發(fā)生了改變。這些舉措將減少政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和利益資本方面的聯(lián)系，使政府向其原本的政策治理的方向靠攏、回歸。

中共十八屆三中全會提出了 “以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)”的新論斷。治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)是處理好政府、市場、社會的關(guān)系。這種能力存在于對社會發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識之中，存在于自覺遵循生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑的要求之中，存在于主動把握科學(xué)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌謀劃、共同治理的內(nèi)在基本邏輯之中[8]。其中，共同治理就是要實(shí)現(xiàn)“和諧共促”的治理模式和價(jià)值追求。政府作為國家治理體系的重要主體，政府治理作為國家治理體系的組成部分，應(yīng)該明確其在國家治理體系中的角色和地位。在經(jīng)濟(jì)治理體系中，政府應(yīng)適當(dāng)?shù)匕l(fā)揮調(diào)控市場的作用，發(fā)揮市場在配置經(jīng)濟(jì)資源中的決定性作用，以“先市場后調(diào)控”的理念保障市場主體的自由競爭與效益水平并實(shí)現(xiàn)政府的合理調(diào)控，市場與政府最終能形成和諧的關(guān)系；在政治治理體系中，政府按照黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的邏輯深化政治體制改革，發(fā)揮法治在配置政治資源中的決定性作用，保障人民當(dāng)家作主的根本權(quán)力和公民的基本權(quán)利并實(shí)現(xiàn)政府的有效治理；在社會治理體系中由社會組織配置社會資源，發(fā)揮社會組織在配置社會資源中的決定性作用，同時(shí)政府以“協(xié)調(diào)人”（對社會資源配置秩序的維持與協(xié)調(diào)）的方式為社會組織的發(fā)展提供更好的制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會組織的健康發(fā)展和政府的正確引導(dǎo)作用。

政府在參與治理中充分發(fā)揮價(jià)值理性能有效地實(shí)現(xiàn)“和諧法治”目標(biāo)。“法治”具有一種基本價(jià)值內(nèi)涵，這種價(jià)值內(nèi)涵是以“忠誠反對”(loyal opposition)為表現(xiàn)。所謂“忠誠反對”，是指一個(gè)社會擁有一些得到普遍尊重的基本價(jià)值，各種社會勢力即使在相互競爭甚至發(fā)生嚴(yán)重沖突的情況下也不會挑戰(zhàn)這些價(jià)值；它們對彼此的反對是在共同忠誠于這些基本價(jià)值基礎(chǔ)上的反對[9]。對于走在以全面建設(shè)小康社會為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的道路上的中國社會來說，“和諧”是法治現(xiàn)代化的根本內(nèi)容，和諧法治是法治現(xiàn)代化的目標(biāo)定位[10]（P437）。中國政府在與其他社會組織進(jìn)行共同治理、產(chǎn)生互動的過程中，必須秉持“和諧共促”的基本價(jià)值，秉承“和諧共處”的根本價(jià)值理性。

（二）“技術(shù)理性”：通過增量計(jì)算實(shí)現(xiàn)“善治”

政府“理性”的一個(gè)要素是技術(shù)理性。上文中波斯納的經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)“理性主體”理論是從經(jīng)濟(jì)效益角度出發(fā)，判定將要采取的行動和舉措是否符合經(jīng)濟(jì)效益。這種“理性主體”是一種“利益主體”。但作為“理性”主體的“自我滿足”應(yīng)涵蓋對他人幸福的滿足。政府是在公民政治權(quán)力的土壤中萌發(fā)的嫩芽，是公民政治權(quán)力的代理人，受到公民的監(jiān)督。政府應(yīng)該以公民的福祉作為行為是否合理的考量。

技術(shù)理性強(qiáng)調(diào)的不是政府應(yīng)考慮在治理過程中是給予公民自由還是秩序，平等還是效益，不是做一種價(jià)值間的衡量，而是做經(jīng)濟(jì)上的利益衡量。這種衡量是在經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)部做出的，也就是說是在同樣都以維護(hù)公民基本權(quán)利為基本價(jià)值內(nèi)涵的不同決策中進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益方面最優(yōu)的選擇。注重效益能更好地實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)，減少資源浪費(fèi)；注意增量計(jì)算，實(shí)現(xiàn)效益最優(yōu)。比如，在政府具有認(rèn)定資格的環(huán)?；蛘咂渌I(lǐng)域，政府應(yīng)該在以保護(hù)資源，提高效益的基本理念指導(dǎo)下做出符合經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的決策；在具體決策時(shí)應(yīng)以使一部分人的財(cái)富增長和獲得許可權(quán)并不損害他人的利益為前提，以一部分人的生活境況良性發(fā)展的同時(shí)沒有人因此而向負(fù)面發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)。

政府在參與治理中充分發(fā)揮技術(shù)理性能有效地實(shí)現(xiàn)“善治”的治理模式。建設(shè)和諧法治，就是要用和諧精神引領(lǐng)法治發(fā)展的方向，走向“良法善治”?！吧浦巍本褪呛椭C精神的實(shí)踐化，即信仰和諧，實(shí)踐和諧，實(shí)現(xiàn)和諧。具體而言，就是三個(gè)善待，即善待個(gè)人，善待社會，善待自然[10]（P441）。善待個(gè)人要求尊重人格，充分保障其權(quán)利和人權(quán)；善待社會要以平等關(guān)懷和尊重、政府中立為原則實(shí)現(xiàn)增量改革和統(tǒng)籌兼顧；善待自然要求尊重自然，保護(hù)自然。政府在參與治理時(shí)，如能在充分運(yùn)用價(jià)值理性的同時(shí)，充分發(fā)揮技術(shù)理性；在以“和諧法治”建設(shè)為目標(biāo)的基礎(chǔ)上以效益最優(yōu)為具體的決策標(biāo)準(zhǔn)，采取經(jīng)濟(jì)適用、節(jié)能環(huán)保，低成本高效率的治理措施，實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，將有效地實(shí)現(xiàn)良法善治、實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化。

結(jié)語

相比組織行為學(xué)域中的政府“理性”具有的價(jià)值混亂、目標(biāo)不明和肆意妄為的問題，法學(xué)視域中的政府“理性”理論考慮到了政府作為一種法律主體，其治理行為的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。那就是，和諧共促、“理性（遵守法律等正式規(guī)范）”、效益最優(yōu)（不是“最大”，而是在以增量計(jì)算方式得出的“最優(yōu)”）[11]。法學(xué)在探討政府“理性”問題時(shí)，也注意到政府作為參與治理的法律主體，其“理性”是受到法治意識、理念的統(tǒng)御的。這種統(tǒng)御主要體現(xiàn)在政府治理的法律理性、價(jià)值理性和技術(shù)理性中。它們之間相互配合推動政府治理走上“理性化”、“法治化”、“現(xiàn)代化”的道路，最終和其他社會治理主體一起，共同構(gòu)建國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[12]。在提出政府是具有“理性”的法律主體這個(gè)觀點(diǎn)之后，是否就等于認(rèn)為存在著“理性政府”的形態(tài)？其實(shí)，這更多的是一種理想化的狀態(tài)。受制于經(jīng)濟(jì)社會等條件以及社會意識程度以及法律法規(guī)本身具有滯后性、不健全，官僚制結(jié)構(gòu)存在的缺陷等問題，世界上沒有一個(gè)國家的政府能夠說自己是“理性政府”。但“理性政府”可以作為一種理念為政府改革指引前進(jìn)方向。

注：

① http://www.Cgg.Ch/execsunL htm.

[1][德]馬克斯·韋伯.馬克斯·韋伯社會學(xué)文集[C].閻克文譯.北京：人民出版社，2010.

[2]張文顯.二十世紀(jì)西方法哲學(xué)思潮研究[M].北京：法律出版社，1998.201.

[3][英]洛克.政府論（中譯本）[M].葉啟芳，瞿菊農(nóng)譯.北京：商務(wù)印書館，1964.59.

[4]周雪光.國家治理邏輯與中國官僚體制[EB/OL].http://www. 21ccom.net/articles/zgyj/gqmq/article_2013051583435.html.共識網(wǎng)，2013-05-15.

[5]莫紀(jì)宏.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與法治化[EB/ OL].http://law.china.cn/features/2014-05/04/content_688152 6.htm.法治政府網(wǎng)，2014-05-04.

[6]張成福.論政府治理工具及其選擇[J].中國機(jī)構(gòu)，2003，（1）.

[7]The Governance Working group of the International Institute of Administrative Sciences[EB/OL].//www.Iiasiisa.Be/iias/ aiacc.Htm.

[8]高小平.國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑[EB/ OL].http://www.chinareform.org.cn/gov/governance/Practice/ 201402/t20140219_188720.htm.

[9]馮仕政.法治、政治與中國現(xiàn)代化[J].學(xué)海，2011，（4）.

[10]張文顯.法哲學(xué)通論[M].沈陽：遼寧人民出版社，2009.

[11]譚九生，楊建武.生態(tài)環(huán)境治理價(jià)值理性的解構(gòu)[J].求索，2013，（4）：194-196.

[12]黃碩，張德淼.中國法治理念的時(shí)代演進(jìn)——以改革開放為主線[J].求索，2013，（4）：180-183.

【責(zé)任編輯：張西山】

On the Rationality of Government’s Governance and the Rule of Law

FENG Han-rui1.2
（Center for Jurisprudence Research of Jilin University,Changchun,Center of Cooperation Innovation for Judicial Civilization,Changchun,Jilin 130012）

Rationality refers to the cognitive ability and behavior of people through the process of judging and reasoning.The results of multidisciplinary research point out that,as a form of organization,the government also shows certain “rational characteristics”in its exercise of power.In the legal theory，the government as a participant of legal procedure is also a rational self-interest maximizer.In order to achieve a harmonious balance between social justice and efficiency,the government in its process of participatory governance should fully exercise its rationality,including its legal rationality,value rationality,and technology rationality.

the rationality of governance；the government ruled by law；the harmonious principle of the rule of law；the modernization of national governance system and ability

D 90

A

1000－260X（2014）06-0085-06

2014-09-08

深圳市哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法評估制度研究”（125C066）

馮含睿，吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心博士生，從事法學(xué)理論、部門法哲學(xué)研究。