國外政府創(chuàng)新過程中的影響因素研究

李兆友，董 ?。|北大學文法學院，遼寧 沈陽 110004）

國外政府創(chuàng)新過程中的影響因素研究

李兆友，董 健
（東北大學文法學院，遼寧 沈陽 110004）

政府創(chuàng)新研究應當加強本體性關懷與過程性關懷。從政府創(chuàng)新本體視閾審思，政府創(chuàng)新本質(zhì)上是一種多種影響因素之間相互作用的過程。這些影響因素在政府創(chuàng)新不同階段所釋放出不同的功能，總結(jié)各種影響因素在政府創(chuàng)新過程中的積極作用與負面障礙，以此實現(xiàn)政府創(chuàng)新成功經(jīng)驗與失效成因的理性觀照，從而在政府創(chuàng)新的一般性規(guī)律與政府創(chuàng)新的運行現(xiàn)實之間建立起真實的關系。

政府創(chuàng)新；政治影響；政府影響；社會影響

一、引 言

國家治理現(xiàn)代化進程中的政府創(chuàng)新研究應當加強本體性關懷與過程性關懷，政府創(chuàng)新過程本質(zhì)上是政治精英、政府公共行政人員及其背后的政府組織環(huán)境、社會公眾與相關利益集團及其所形成的社會氛圍等多種影響因素共同作用的結(jié)果。然而，當前理論界與實務界關于政府創(chuàng)新過程中影響因素的研究尚未形成理論自覺。在過去十幾年中，國外學者對關于政府創(chuàng)新過程中影響因素的專項研究不足，從已有文獻上看，不少學者偏重于政府創(chuàng)新本體過程中政府創(chuàng)新主體、動力、障礙等方面的研究，并取得了有價值的學術成果。然而，作為政府創(chuàng)新本體研究起點的政府創(chuàng)新過程中的影響因素研究卻仍處于相對的真空狀態(tài)，對政府創(chuàng)新過程中影響因素的具體表現(xiàn)形式以及互動模式缺少宏觀分類整合與微觀詮釋解讀，這種學術盲點使政府創(chuàng)新者無法從創(chuàng)新過程本源上理解影響因素的積極角色與消極作用，無法把握政府創(chuàng)新過程中內(nèi)在共性的基本成功經(jīng)驗與失效成因，不利于對政府創(chuàng)新本體過程深入研究的開展。

基于此，本文將政府創(chuàng)新過程中影響因素研究視為豐富政府創(chuàng)新本體研究話語譜系，提升政府創(chuàng)新研究可持續(xù)性的新的分析元素，通過相關文獻的梳理與歸納，嘗試從政治、政府與社會場域的三維視角建構(gòu)解釋框架，對政府創(chuàng)新過程中影響因素予以宏觀分類整合，對影響因素在政府創(chuàng)新的生成、實施、擴散全過程中的具體表征與作用予以微觀解讀。通過加強政府創(chuàng)新范式研究的過程性關懷與本體性關懷，實現(xiàn)政府創(chuàng)新成功經(jīng)驗與失效成因的理性觀照，在政府創(chuàng)新的一般性規(guī)律與政府創(chuàng)新的運行現(xiàn)實之間建立起真實的關系，進而更好地幫助政府創(chuàng)新主體反思各自政府創(chuàng)新過程中的優(yōu)勢與不足，明確政府創(chuàng)新過程中的改進方向，推動政府創(chuàng)新過程的有效運行和創(chuàng)新目標的成功實現(xiàn)。

二、作為一個過程的政府創(chuàng)新

政府創(chuàng)新是指為了提高政府績效與贏得社會信任，政府內(nèi)外部利益相關者在原有政府組織基礎之上，創(chuàng)生、引進新的政府理念與技術，并予以消化與吸收，進而變革政府組織傳統(tǒng)理念、制度、體制和操作方式，并擴散到其他單位的過程。作為一個過程的政府創(chuàng)新通常包括政府創(chuàng)新理念的生成、實施和擴散三個階段，“生成階段是指創(chuàng)建一系列機制來生產(chǎn)并維持好的想法的流動，并通過創(chuàng)建一種高效的分類機制來篩選好的想法的過程；實施階段是將理念轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品，服務和實踐的過程，擴散階段是發(fā)揮利益相關者作用，使理念得到廣泛擴散的過程”[1]（P18）。生成階段是政府創(chuàng)新過程的初始階段，明確政府實際存在問題，提出眾多創(chuàng)新性解決理念，選擇最具價值的解決理念構(gòu)成了政府創(chuàng)新生成階段的主要內(nèi)容。政府創(chuàng)新理念生成之后，創(chuàng)新性理念需要加以完善和執(zhí)行，轉(zhuǎn)化為實踐行為，這就進入了政府創(chuàng)新的實施階段。擴散階段是政府創(chuàng)新過程的最后一個階段，政府創(chuàng)新項目通過組織或個體的傳播行為，由“創(chuàng)新者”組織傳播到“落后者”組織，并被“落后者”組織采納與運用構(gòu)成了這個階段的主要內(nèi)容。

在政府創(chuàng)新過程中，政治精英、政府公共行政人員、社會公眾與利益團體等主動影響因素作為創(chuàng)新生成、實施與擴散的主要載體推動著政府創(chuàng)新過程的發(fā)展與變革。與此同時，政府創(chuàng)新過程還受到政府組織生態(tài)環(huán)境、社會創(chuàng)新氛圍等被動影響因素的制約，各種主動與被動影響因素對政府創(chuàng)新過程的穩(wěn)定性與持續(xù)性釋放出決定性能量。因此，政府創(chuàng)新過程在本質(zhì)上是政府創(chuàng)新過程多種影響因素之間相互作用的過程，政府創(chuàng)新的結(jié)果在本質(zhì)上是政府創(chuàng)新過程多種影響因素之間互動的產(chǎn)物。政府創(chuàng)新過程中的影響因素研究應當成為政府創(chuàng)新話語譜系研究的起點與熱點，通過梳理和發(fā)掘政府創(chuàng)新過程中的影響因素，發(fā)掘他們在政府創(chuàng)新過程中的作用，有助于我們更好的理解政府創(chuàng)新過程中成功與失敗的原因，把握政府創(chuàng)新過程的內(nèi)在規(guī)律和經(jīng)驗。

三、政府創(chuàng)新過程中的政治影響因素

政治精英是政府創(chuàng)新過程中的主要政治影響因素，政府創(chuàng)新過程中政治精英因素主要包括政治領導、政府的首腦、其他個體政客、立法機構(gòu)。政府創(chuàng)新過程是一個高風險，高成本的過程，作為政治統(tǒng)治階級代表的政治精英對于創(chuàng)新風險與成本的態(tài)度決定了權(quán)威性政治權(quán)力在政府創(chuàng)新過程中的作用，決定了政府創(chuàng)新過程中資金、法規(guī)、政策等創(chuàng)新資源的支持程度。桑福德·伯林斯（Sandford·Boris）通過研究發(fā)現(xiàn)，“美國政府創(chuàng)新有三分之二的支持來源于政治層面”[2]（P79）。政治精英在政府創(chuàng)新過程中發(fā)揮重要作用，他們會對政府創(chuàng)新過程“設置政治價值和政策方向，并對項目進行資源配置”[3]（P316），通過立法、財政、規(guī)制、監(jiān)管、機構(gòu)設置、人員任免等手段影響公共行政人員政府創(chuàng)新過程中的決策，引導他們的具體創(chuàng)新行為，進而對政府創(chuàng)新過程的走向施加影響。此外，政治精英還是政府創(chuàng)新的主要發(fā)起者之一，伯林斯通過對美國和聯(lián)邦制國家政府創(chuàng)新案例的研究，發(fā)現(xiàn)在政府創(chuàng)新發(fā)起主體中 “政客占到18%”[4]（P38）。

在政府創(chuàng)新生成階段，尤其在出現(xiàn)政治危機或政治爭議的時候，政治精英“希望政府能夠把工作做到最好，從而承擔有限的風險”[5]，他們中的明智之士會鼓勵政府創(chuàng)新性理念的提出，賦予創(chuàng)新者理念試驗的空間，理解政府創(chuàng)新的風險，獎勵那些富有創(chuàng)新精神的公共行政人員，并通過立法、資源支持等政治行為包容創(chuàng)新性理念可能出現(xiàn)的失敗。然而，政治精英對政府創(chuàng)新理念風險性和創(chuàng)新者能力的質(zhì)疑，對高額創(chuàng)新生成成本的顧慮以及政治精英基于各自利益出發(fā)而產(chǎn)生的關于政府創(chuàng)新理念的分歧與矛盾，會使政府行政人員因擔心創(chuàng)新性理念面臨被政治化的風險，而對冒險提出創(chuàng)新性理念猶豫不決。

在政府創(chuàng)新實施階段，政治精英中的創(chuàng)新者是政府創(chuàng)新實施階段的主要倡導者之一，他們會賦予政府創(chuàng)新實施者政策和資源方面的支持，通過立法、監(jiān)管等方面的調(diào)整賦予創(chuàng)新實施者權(quán)力，對創(chuàng)新實施者予以財政支持，減少創(chuàng)新者實施過程中來自權(quán)力、資源、規(guī)制等方面束縛，運用權(quán)威性政治權(quán)力化解實施過程中的利益矛盾與沖突，減少實施過程中協(xié)調(diào)的困難。此外，政府創(chuàng)新實施過程中“那些能夠省錢、無爭議的、能夠快速回收成本、提供邀功機會的創(chuàng)新項目與缺少這些特質(zhì)的創(chuàng)新項目相比更容易獲取政治支持”[6]（P113）。然而，政府創(chuàng)新項目實施所帶來的對政治精英權(quán)力、地位、聲譽、權(quán)威以及合法性等方面的挑戰(zhàn)會引致政府創(chuàng)新實施過程的政治反對，而政治精英與政府創(chuàng)新者之間關于創(chuàng)新實施的分歧與爭論會導致實施過程的淡化與失真，因為“政治精英更加傾向于支持那些與他們個人相關的創(chuàng)新項目”[6]（P113）。

在政府創(chuàng)新擴散階段，“獲取政治領導者的支持是通過組織擴散創(chuàng)新理念的關鍵因素”[1]（P26），政治精英中的創(chuàng)新支持者會通過政策法律手段確立政府創(chuàng)新擴散的合法地位，為創(chuàng)新擴散提供強有力的法律支持與保護，通過資源支持和減少監(jiān)管方面的強度化解創(chuàng)新障礙，激勵和引導政府創(chuàng)新者的創(chuàng)新傳播與采納行為，為政府創(chuàng)新擴散創(chuàng)造良好的政治環(huán)境。然而，創(chuàng)新項目與政治精英在價值觀、權(quán)力、利益等方面的矛盾與分歧會誘發(fā)政治精英對政府創(chuàng)新擴散的政治反對。擴散行為的風險性與不確定性所帶來的社會反對和政治層面的內(nèi)部質(zhì)疑會使政治精英對擴散行為采取保守態(tài)度，因為他們不想被認為在支持一項失敗的事業(yè)或被視為失敗者。

由此可見，政府創(chuàng)新過程的順利運行需要富有創(chuàng)新精神的政治精英的支持。他們應當包容政府創(chuàng)新過程中存在的風險，賦予政府創(chuàng)新者創(chuàng)新的權(quán)力空間，主動通過立法、政策等手段為政府創(chuàng)新活動提供法律保護，減少政府創(chuàng)新過程中的監(jiān)管，為政府創(chuàng)新活動提供物理資源，獎勵政府創(chuàng)新者，運用政治權(quán)力化解政府創(chuàng)新過程中的多元矛盾與障礙，積極支持和引導政府創(chuàng)新過程。然而，政治精英對于政府創(chuàng)新項目高風險與高成本的保守態(tài)度，對政府創(chuàng)新者的專業(yè)能力與態(tài)度的質(zhì)疑，以及政府創(chuàng)新所帶來的對政治精英權(quán)力、地位、聲譽、權(quán)威及合法性等根本利益產(chǎn)生挑戰(zhàn)，會使政治精英缺乏支持政府創(chuàng)新的勇氣與決心。而多元政治利益主體之間在政府創(chuàng)新過程中的利益博弈，以及由此引發(fā)的利益矛盾與分歧，會引致政治精英對于政府創(chuàng)新過程的政治反對。

四、政府創(chuàng)新過程中的政府影響因素

政府創(chuàng)新是一項完善政府組織運行方式，提高政府運行績效的活動，作為政府主要的行為主體和組織運行載體，公共行政人員及其背后的組織生態(tài)環(huán)境是政府創(chuàng)新活動的主要參與者和組織運行工具，它們在政府創(chuàng)新過程中的具體表現(xiàn)以及釋放出的功能是政府創(chuàng)新項目的成敗的關鍵。

創(chuàng)新是一項以人為本的活動，政府行政人員作為政府行為的主體，是政府創(chuàng)新過程中最重要的當事人。在政府創(chuàng)新過程中，政府組織內(nèi)部高層管理者作為創(chuàng)新組織者，他們的風險意識與創(chuàng)新能力決定著政府創(chuàng)新過程的命運。然而，高層管理者并不是政府創(chuàng)新過程的唯一主角，伯林斯通過對美國和聯(lián)邦制國家政府創(chuàng)新案例的研究，發(fā)現(xiàn)“最常見的政府創(chuàng)新發(fā)起者并不是機構(gòu)的首長（23%），而是機構(gòu)首長層下面的職業(yè)公共服務者，即中層管理者和一線行政人員 （48%）”[4]（P38）。作為創(chuàng)新活動的核心行動者，中層行政創(chuàng)新者與一線行政創(chuàng)新者的創(chuàng)新意愿、態(tài)度、能力與經(jīng)驗對政府創(chuàng)新的效能產(chǎn)生直接影響。然而，政府創(chuàng)新項目對多元行政人員個人或組織利益的沖擊與影響，會引致他們在政府創(chuàng)新過程中展開資源、權(quán)力和勢力范圍等方面的博弈，進而影響政府創(chuàng)新過程的效率與效果。

在政府創(chuàng)新生成階段，政府高層和中層創(chuàng)新者不僅是創(chuàng)新性理念的提出者與選擇者，他們還通過“激勵員工，鼓勵各種創(chuàng)新試驗，建立一種具有凝聚力的，靈活的，鼓勵各種創(chuàng)新試驗的，包容‘聰明的失敗’的職場文化”[7]（P21），為政府創(chuàng)新理念的提出與選擇培育良好的創(chuàng)新環(huán)境。與管理層相比，一線行政創(chuàng)新者在辨別和選擇創(chuàng)新項目中起到主要作用。一線公共行政人員通常更了解社會公眾需求與當前工作中存在的問題，并對如何提高行政績效擁有更好的理解和想法，因而他們的參與有助于更多富有實踐性創(chuàng)新理念的提出，有助于創(chuàng)新性理念的選擇更富有針對性與實效性。然而，“領導者對創(chuàng)新的人格化以及公共行政人員將創(chuàng)新視為組織高層領導者專有權(quán)力所滋生的惰性”[8]（P227）會對政府創(chuàng)新理念的提出與選擇產(chǎn)生消極影響，政府內(nèi)部不同層級行政保守者對于政府創(chuàng)新理念生成所帶來的風險會持規(guī)避態(tài)度，地位鞏固的行政人員因為恐懼創(chuàng)新性理念所帶來的自身職位及權(quán)力的弱化會反對政府創(chuàng)新理念的生成。

在政府創(chuàng)新實施階段，“高層創(chuàng)新者會試探法律或規(guī)則允許的底線，表達一種共同的使命感，幫助從事同一創(chuàng)新項目的人們建立聯(lián)系從而創(chuàng)造富有成效的協(xié)同效應，并為創(chuàng)新觀念實現(xiàn)所需的出差和培訓提供資金”[9]。政府中層創(chuàng)新者在政府創(chuàng)新實施進程中既是具有表率性的執(zhí)行者，又是高層管理者與一線政府工作人員之間溝通的協(xié)調(diào)者，還是一線創(chuàng)新者的引導者。而一線政府創(chuàng)新者通常是政府創(chuàng)新的具體實施者，他們更了解創(chuàng)新實施中的各種具體問題，因此，他們的參與有助于創(chuàng)新項目實施過程中各種具體問題得到更富有針對性和靈活性的解決。然而，政府創(chuàng)新項目的實施會對政府內(nèi)部部分行政人員，尤其是地位鞏固的中層領導者和內(nèi)部專業(yè)團體的職業(yè)模式、權(quán)力結(jié)構(gòu)等既得利益產(chǎn)生挑戰(zhàn)，他們會對項目的實施持抗拒或質(zhì)疑態(tài)度，成為政府創(chuàng)新實施的障礙。此外，政府多元行政主體在實施過程中的“勢力范圍之爭和維持項目實施者積極性的困難”[2]（P73）以及創(chuàng)新者對于實施過程中各種風險的畏懼與規(guī)避等都會對創(chuàng)新項目順利實施產(chǎn)生負面作用。

在政府創(chuàng)新擴散階段，“富有魅力且務實的領導在政府創(chuàng)新擴散過程中起到了關鍵作用”[1]（P58），作為政府創(chuàng)新項目的傳播者，政府高層領導的個性、價值取向等決定著政府創(chuàng)新項目傳播的內(nèi)容、方式與方向，而政府高層領導社會形象、社會地位能夠為政府創(chuàng)新項目的傳播創(chuàng)造一種轟動。作為政府創(chuàng)新項目的采納者，政府高層領導具有更多的渠道與資源獲取創(chuàng)新信息，他們的風險意識與創(chuàng)新意識決定著政府創(chuàng)新項目采納的速度與強度。創(chuàng)新項目引入之后，高層領導者能夠營造良好的創(chuàng)新環(huán)境，克服組織內(nèi)部束縛與障礙，推動創(chuàng)新項目與組織融合。政府中層與一線創(chuàng)新者是創(chuàng)新性項目傳播的主要源泉，他們與外部公共行政人員、公民、社會團體存在高連接度，具有廣泛的社會聯(lián)系網(wǎng)絡，這種社會網(wǎng)絡關系是有效傳播媒介，能夠為政府創(chuàng)新項目擴散提供了有效的傳播渠道。作為政府創(chuàng)新項目的采納者，本部門的創(chuàng)新往往源于他們對其他部門先進做法的主動發(fā)現(xiàn)與學習，他們是消化、吸收、改進創(chuàng)新項目，推動創(chuàng)新項目在本部門得到成功運用的具體執(zhí)行者。然而，高層管理者的封閉性與教條主義，以及創(chuàng)新意識、認知能力、決策能力和管理能力的缺失會成為擴散過程的障礙，中層管理者與一線工作人員“現(xiàn)存的合法性，技能甚至工作會因為創(chuàng)新陷入風險而反對創(chuàng)新的引進”[10]（P192）。

多元公共行政人員的集合體構(gòu)成了政府創(chuàng)新過程中的組織，政府創(chuàng)新組織中的影響因素包括政府組織結(jié)構(gòu)、組織氛圍和組織的物理條件三個方面。政府創(chuàng)新過程是由政府內(nèi)部不同層次的部門共同協(xié)作來實現(xiàn)的，政府組織的縱向?qū)蛹壴O計與橫向部門安排為政府創(chuàng)新過程提供了組織結(jié)構(gòu)保障。政府創(chuàng)新過程還會受到政府組織氛圍的影響，政府內(nèi)部組織文化、政府組織內(nèi)部的激勵因素以及政府內(nèi)部人際關系構(gòu)成了組織氛圍的主要內(nèi)容。“鼓勵和激勵創(chuàng)新的組織文化是政府創(chuàng)新過程的關鍵因素”[10]（P130），組織文化往往通過組織激勵等方式引導創(chuàng)新者的行為動機，政府創(chuàng)新過程中的激勵因素一方面來自于公共行政人員的物質(zhì)激勵和創(chuàng)新工作的豐富化與擴大化，“然而，公共行政人員當中更具冒險精神的人遠不只是受組織激勵機制的影響，他們似乎是由對客戶、顧客和個人（包括職業(yè)的）價值觀所激勵的”[6]（P72-73）。政府創(chuàng)新過程中所建立的人際關系通過左右政府創(chuàng)新過程中的組織氛圍影響創(chuàng)新者的情感、態(tài)度與創(chuàng)新行為，進而影響政府創(chuàng)新過程的靈活性與效率。政府創(chuàng)新過程中的組織物理條件是創(chuàng)新質(zhì)量與效率的物質(zhì)保障，它在一定程度上決定著創(chuàng)新者的創(chuàng)新能力。政府組織的物理條件主要涉及到政府創(chuàng)新所需要的技術、物力和財力等資源。技術創(chuàng)新使政府機構(gòu)處理問題的方式發(fā)生了廣泛的變革，而技術創(chuàng)新有賴于新的資本設備的購置與使用，新的資本社會的購置與使用則需要政府創(chuàng)新組織提供必要的財力支持，“資金是創(chuàng)新繁榮發(fā)展的必要成分”[11]。

在政府創(chuàng)新生成階段，創(chuàng)新理念的生成需要一個開放、放權(quán)的組織，弱化集權(quán)層級控制，向富有創(chuàng)造力的公共行政人員授權(quán)會促進新理念的噴薄態(tài)勢，“當公共行政人員被賦予權(quán)力并承擔責任，他們的職業(yè)自豪感與滿意度就會提高，他們會歡迎新的思路與想法，并考慮其潛在價值”[4]（P227），而嚴格等級控制的官僚制組織結(jié)構(gòu)會扼殺創(chuàng)新理念的萌芽。政府不同部門之間的溝通與合作提供了一種了解彼此理念、特定領域知識和了解彼此差異與相互依賴性的機會，而橫向政府部門的組織壁壘則降低了多元行政人員就最優(yōu)政府創(chuàng)新理念達成一致的可能性。政府組織內(nèi)部友好型創(chuàng)新文化通過鼓勵與支持創(chuàng)新性理念的生成，使創(chuàng)新內(nèi)化為行政人員日常工作的思維方式與行為規(guī)范；而科層制行政文化不會鼓勵行政人員的創(chuàng)新精神與冒險精神，它很難被視為推動創(chuàng)新生成的有效條件。行政人員自身對創(chuàng)新權(quán)力或威望的追求、對社會公眾的奉獻精神以及政府組織內(nèi)部科學合理的創(chuàng)新激勵機制都會激發(fā)行政人員創(chuàng)新生成階段的積極性。然而，不均衡的激勵機制會使部分同樣熱衷于創(chuàng)新性理念試驗與探索的行政人員因為沒有得到相應的獎勵而產(chǎn)生負面情緒。政府創(chuàng)新的生成會受到創(chuàng)新者人際關系的影響，“持續(xù)的誠信會產(chǎn)生一種內(nèi)部信任氛圍，促進有關創(chuàng)新的重要信息的交流”[12]（P26）。相反，受離心力威脅的伙伴關系會造成創(chuàng)新方案選擇過程的不和諧。此外，政府對于創(chuàng)新理念生成的資源支持有助于激發(fā)內(nèi)部創(chuàng)新者的創(chuàng)新熱情，為創(chuàng)新行為提供足夠可用的資金會對組織釋放一個重要的信號，即“創(chuàng)新對于組織是有價值的，創(chuàng)新被認為是重要的”[2]（P5），而政府預算的限制所造成的創(chuàng)新資源不足則會對政府創(chuàng)新理念生成帶來負面作用。

在政府創(chuàng)新實施階段，等級化、集權(quán)化的組織對于理念的實施更加有效，集權(quán)化的縱向?qū)蛹壴O計能夠克服實施過程中協(xié)調(diào)困難，在保證政府創(chuàng)新實施目標統(tǒng)一性的基礎上，提高政府創(chuàng)新實施效率。創(chuàng)新項目的實施同樣需要部門之間的橫向合作，這種合作在促進橫向創(chuàng)新實施者之間信息共享的同時，有助于提高組織凝聚力，最大限度減少組織壁壘。創(chuàng)新實施過程中應當建設創(chuàng)新友好型組織文化，鼓勵創(chuàng)新者的創(chuàng)新實施活動，而科層制組織文化是保守的，對創(chuàng)新風險的畏懼以及對創(chuàng)新實施中失誤的指責會導致創(chuàng)新實施的停滯。公共行政人員將有用的想法付諸于行動的個人創(chuàng)新動機、組織層面科學合理的創(chuàng)新工作設計以及創(chuàng)新物質(zhì)獎勵與精神表彰會激勵創(chuàng)新者的實施行為，然而，激勵和維持實施者的創(chuàng)新動力是實施過程中的一個難題，“倦怠或放棄經(jīng)常會使項目陷入實施者自身帶來的困難”[13]（P168）。政府創(chuàng)新實施過程中需要建立一種友善的、相互信任的人際關系，以此來提高創(chuàng)新實施過程中對新問題和不斷變化的環(huán)境做出快速靈活反應的能力，而創(chuàng)新實施者之間的矛盾與沖突會導致他們專注于維護自身立場，無法將所有精力與資源投入到實施過程之中。此外，創(chuàng)新性理念需要通過物理資源的投入轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新實施行動，充足的財力支持有助于實施者引入先進技術與設備，保證創(chuàng)新項目實施過程按照既定項目計劃順利運行，“高績效的組織，部門和系統(tǒng)中，總會有一部分來自基金或預算的資金來維持創(chuàng)新”[14]，而實施過程所需的財力、物力、技術等物理資源不足會成為政府創(chuàng)新實施者的重要障礙。

在政府創(chuàng)新擴散階段，分權(quán)的層級設計有助于克服政府創(chuàng)新傳播過程中的同質(zhì)性障礙，拓寬組織內(nèi)部傳播網(wǎng)絡，加快傳播速度。然而，“垂直管理在創(chuàng)新擴散過程中也發(fā)揮著重要作用”[3]（P316），垂直管理有助于克服組織內(nèi)部對于創(chuàng)新項目引進的阻力，維護創(chuàng)新項目引入之后組織的穩(wěn)定性。與此同時，成功的政府創(chuàng)新擴散需要打破組織壁壘，通過各種溝通渠道與其他政府部門建立聯(lián)系，進而實現(xiàn)創(chuàng)新性思想、知識、技術、經(jīng)驗跨部門的自由流動，縮短政府創(chuàng)新擴散時滯，節(jié)約擴散成本，提高擴散速度與強度。開放合作的政府組織文化則會使政府之間樂于主動學習和分享政府創(chuàng)新項目的相關知識、技術與經(jīng)驗，而政府內(nèi)部保守封閉的組織文化會使政府壟斷創(chuàng)新內(nèi)容，或進行選擇性的傳播。創(chuàng)新項目傳播所帶來的社會認可與物質(zhì)獎勵會激發(fā)創(chuàng)新者的傳播熱情，對政府內(nèi)部現(xiàn)狀不滿而產(chǎn)生的創(chuàng)新動機則會激發(fā)創(chuàng)新者的采納行為，然而擴散過程中激勵機制不對稱性，即“獎勵那些創(chuàng)新源而不是那些創(chuàng)新項目的采納者或改造者”[15]，會為政府創(chuàng)新擴散帶來負面效用。在政府創(chuàng)新擴散過程中，相互信賴的人際關系能夠改變部分公共行政人員對創(chuàng)新項目的抵觸情緒，加速政府創(chuàng)新的相關信息尤其是隱性信息的傳播。此外，政府創(chuàng)新的擴散意味著引入的成本可能會高于收益，政府組織雄厚的物理條件能夠為創(chuàng)新擴散潛在的風險提供緩沖，政府內(nèi)部資金支持越充足，技術設備條件越先進，創(chuàng)新傳播與采納能力就越強。而政府內(nèi)部物理條件的不足會導致政府組織傳播，吸收與消化創(chuàng)新項目能力不足，成為政府創(chuàng)新擴散的硬性障礙。

由此可見，政府創(chuàng)新過程的順利運行關鍵在于政府行政人員與政府內(nèi)部組織生態(tài)環(huán)境的強力支持。政府內(nèi)部高層行政人員應當主動發(fā)起政府創(chuàng)新活動，建立一種組織權(quán)威與理性自由和諧融合的組織層級結(jié)構(gòu)，打破組織壁壘，鼓勵政府不同部門之間的溝通與合作，培育創(chuàng)新友好型文化，建立有效的創(chuàng)新激勵機制，并為政府創(chuàng)新過程提供必要的物力資源支持，以此鼓勵中層與一線行政人員的創(chuàng)新行為，在創(chuàng)新者之間建立起富有成效的協(xié)同效應，增強政府創(chuàng)新過程中的凝聚力。政府中層創(chuàng)新者與一線行政人員在政府創(chuàng)新過程中應當具有積極進取和勇于創(chuàng)新的態(tài)度，富有創(chuàng)新經(jīng)驗和能力，能夠善于主動發(fā)現(xiàn)政府運行中存在的問題，并積極提出富有針對性與實踐性的創(chuàng)新理念，通過開放、合作、信任的組織人際關系推動創(chuàng)新性思想、知識、技術、經(jīng)驗、資源等能夠?qū)崿F(xiàn)跨部門自由流動，使創(chuàng)新性活動呈現(xiàn)噴薄態(tài)勢。然而，政府創(chuàng)新項目對公共行政人員職業(yè)模式、權(quán)力、地位等既得利益的挑戰(zhàn)，會引致公共行政人員對政府創(chuàng)新項目的抗拒行為，而在政府創(chuàng)新過程中公共行政人員關于權(quán)力、組織地位、資源配置等方面的“勢力范圍”之爭不僅增加了創(chuàng)新成本，還導致政府創(chuàng)新過程的低效與變態(tài)。嚴格等級控制的科層制封閉組織結(jié)構(gòu)扼殺了行政人員創(chuàng)新熱情，阻隔了行政人員與社會、政治精英之間的合作與交流?？茖又平M織文化和非均衡的激勵機制無法有效鼓勵和激發(fā)行政人員創(chuàng)新的積極性，受離心力威脅的伙伴關系會給政府創(chuàng)新者創(chuàng)新行為帶來負面影響。政府預算的限制、不穩(wěn)定的創(chuàng)新資金投入使政府創(chuàng)新過程因創(chuàng)新物理條件不足而陷入困境。

五、政府創(chuàng)新過程中的社會影響因素

“在充滿社會挑戰(zhàn)的環(huán)境中，政府和社會之間建立密切聯(lián)系的想法對政府創(chuàng)新至關重要”[12]（P204），政府創(chuàng)新過程的最終目標是獲取社會的信任，重新贏得社會對于政府的支持，社會本位的政府創(chuàng)新過程要以社會需求與期望為出發(fā)點和最終目標，社會公眾、相關利益團體以及他們所形成社會外部環(huán)境對于政府創(chuàng)新過程的態(tài)度與偏好決定著政府創(chuàng)新過程的發(fā)展。

“幾乎沒有公認的政府創(chuàng)新項目是由高層，或公共部門中知名的全明星行政人員來推動的。大部分這些項目是公共部門內(nèi)外相關利益者共同的產(chǎn)品。”[2]（P52）社會需求的多元化、復雜化決定了在社會本位的政府創(chuàng)新過程中，政府不再是唯一的主體，公民與相關利益團體等政府創(chuàng)新的外部社會參與者是政府創(chuàng)新過程的局中人。社會多元個體與群體的參與與合作能夠幫助政府部門突破科層化限制，通過整合社會人力、物力、信息資源，有效彌補政府創(chuàng)新過程中創(chuàng)新能力、創(chuàng)新財力不足與信息失靈的問題，豐富政府創(chuàng)新過程中的多元化創(chuàng)新思維，提高政府創(chuàng)新過程中的靈活性與針對性，并提高政府創(chuàng)新的社會認同度與接受度。伯林斯通過對美國和聯(lián)邦制國家政府創(chuàng)新案例的研究，發(fā)現(xiàn)在政府創(chuàng)新發(fā)起主體中“利益集團或非盈利組織占到13%，個體公民占到6%，而項目顧客則占到2%”[4]（P38）。

在政府創(chuàng)新生成階段，系統(tǒng)化的政府創(chuàng)新生成過程應當吸引組織外部各種創(chuàng)新主體（公民、項目顧客、利益集團或非盈利組織等）的參與。公民參與者作為政府創(chuàng)新的受惠者，能夠基于自身期望與需求為政府創(chuàng)新過程提供萬花筒似的多樣化創(chuàng)新理念，非政府組織或利益集團則能夠為鼓勵新想法和新舉措試驗提供一種“保護性環(huán)境”[8]（P239）。然而，多元主體在提供眾多多元化、多樣性的創(chuàng)新理念的同時，這些理念往往會因意識形態(tài)、既得利益、政治傾向的不同而相互沖突，導致最好的政府創(chuàng)新理念或方案難以得到選擇。而政府與外部創(chuàng)新主體的有效溝通與合作成為解決這個問題的有效手段，政府與外部有效的溝通與合作有助于多元化的創(chuàng)新主體之間建立一種新的系統(tǒng)的人員、知識、資源等方面良性互動體系，“合作關系使政府能夠快速試驗各種新理念”[13]（P10）。

政府創(chuàng)新項目的實施是一個復雜系統(tǒng)的過程，而一個由政府、社會創(chuàng)新者共同實施的創(chuàng)新項目會有更多成功的機會。社會公眾作為政府創(chuàng)新項目實施的接受者，在為創(chuàng)新項目的實施提供人力、信息、知識等資源的同時，能夠在實施過程中形成一種反饋回路，幫助實施者即時調(diào)整和改善實施行為，提高實施過程的社會認可度，保證政府創(chuàng)新的順利執(zhí)行?！霸试S公民對方案表達自己觀點與想法的方式更加容易推動既定項目的實施，并保證創(chuàng)新變革的持續(xù)成功?！盵13]（P10）利益團體作為創(chuàng)新項目的實施者，在為創(chuàng)新實施提供資源支持的同時，能夠為實施者提供專業(yè)經(jīng)驗和信息咨詢，“（公共管理者）應當定期咨詢那些涉及到重要利益或價值的公民群體”[7]（P14）。然而，意識形態(tài)、既得利益和政治傾向不同的多元實施主體之間的分歧與爭執(zhí)會導致實施項目無法順利執(zhí)行。而開放、透明的溝通與合作則有助于多元創(chuàng)新者在實施過程中明確各自的角色以及彼此承擔的責任，在增進彼此之間的協(xié)調(diào)與信任的同時，將創(chuàng)新實施能力與經(jīng)驗方面具有互補性的人們聚集在一起，有效提高政府創(chuàng)新實施過程的靈活性與效率。

在政府創(chuàng)新擴散階段，社會公眾之間正式與非正式的人際關系能夠為政府創(chuàng)新提供重要的傳播網(wǎng)絡媒介，推動創(chuàng)新項目在社會中的分享與認同，并通過社會參與行為將創(chuàng)新項目引入其他公共部門之中，使政府部門的先進創(chuàng)新經(jīng)驗、技術與知識能夠跨越組織壁壘，得到有效傳播。利益團體等社會組織是政府創(chuàng)新擴散的重要連接者，他們通過與公民的雙向溝通與互動，能夠使創(chuàng)新項目獲得公民的接受與支持；他們通過與政府部門的溝通與互動，能夠減少公共部門發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新項目的時間成本與政府創(chuàng)新擴散的物理成本。然而，“公共部門創(chuàng)新的擴散比私人部門更難，因為政府要對多個利益相關者負責”[1]（P26），在多元復雜的社會傳播網(wǎng)絡中，不同個人或群體基于自身利益的考慮容易導致政府創(chuàng)新項目擴散過程中出現(xiàn)信息失真，影響政府創(chuàng)新采納的準確性。而多元擴散主體之間的溝通與合作則有助于拉近彼此的距離，通過建立良性的社會擴散網(wǎng)絡，提高政府創(chuàng)新信息獲取與共享的準確性，降低政府創(chuàng)新擴散風險與成本。

政府創(chuàng)新過程還會受到組織外部社會環(huán)境的影響，這主要涉及到政府創(chuàng)新過程中社會民意、外部創(chuàng)新激勵因素及外部創(chuàng)新資源等。社會民意反映了社會公眾對政府創(chuàng)新過程的體驗感知與評價，民眾對政府創(chuàng)新過程的態(tài)度會通過代議機關轉(zhuǎn)化為政治層面對政府創(chuàng)新的影響，進而對政府創(chuàng)新過程的發(fā)展方向與具體路徑帶來沖擊。政府創(chuàng)新的外部利益相關者往往通過物質(zhì)和精神方面的激勵方式對政府創(chuàng)新活動做出回應，“這些獎勵為政府創(chuàng)新提供了一種公共認可，這種認可本身就是對工作人員的一種激勵”[10]（P178）。此外，政府創(chuàng)新過程還受到社會創(chuàng)新資源的影響。政府創(chuàng)新過程需要相關知識、技術與設備的采購與支付，政府內(nèi)部公共創(chuàng)新者通常要在不尋求新的、更多的政府資金支持的條件下開展各種創(chuàng)新行為，這往往會導致政府創(chuàng)新因為財政預算限制等問題而陷入困境。而政府組織外部的財力捐贈與支持則會彌補政府資金有限的缺憾，“社會網(wǎng)絡提供了獲取嵌入性資源的渠道”[12]（P35）。因此，政府應當通過探尋各種社會融資方式來幫助創(chuàng)新過程的順利運行。

在政府創(chuàng)新生成階段，政府創(chuàng)新的生成往往取決于公眾在多大程度上意識到創(chuàng)新的必要性。一方面，社會輿論“經(jīng)常會對公共部門創(chuàng)新的新穎性所吸引，關于創(chuàng)新的討論給了公眾一個聽到政府好消息的機會”[6]（Pxi），社會公眾對于創(chuàng)新性理念的偏好有助于為政府創(chuàng)新生成階段獲取民意支持；另一方面，社會輿論對于創(chuàng)新項目的質(zhì)疑會對政府創(chuàng)新生成過程帶來負面影響?！岸嗄暌詠恚浾?，學者和公共政策的教育包含了一種潛意識的信息：公共管理者很少會成功。他們有些愚蠢，經(jīng)常讓自己和他們的機構(gòu)陷入大麻煩。這種意識強化了愿意從事公共服務的人員對創(chuàng)新風險的規(guī)避動機?！盵7]（Pxi）社會民意對創(chuàng)新性理念的偏好通常通過外部精神和物質(zhì)激勵的方式調(diào)動創(chuàng)新者的積極性，然而創(chuàng)新性理念生成的風險是巨大的，社會面普遍存在對于創(chuàng)新風險的回避會引致外部激勵不足。此外，社會多元化、復雜化的嬗變使得政府創(chuàng)新生成階段的財力與技術成本日益增高，而政府組織外部的財力、技術投入能夠為創(chuàng)新性理念的試驗提供必要的物理資源支持。

在政府創(chuàng)新實施階段，政府創(chuàng)新項目的實施會改變部分社會個體或群體的利益結(jié)構(gòu)與分配，這會招致利益受損者對于創(chuàng)新項目執(zhí)行的質(zhì)疑與反對。如果反對意見在整個社會中成為主導性意見，就會形成反對創(chuàng)新實施的社會性壓力，會使政府創(chuàng)新的實施者不僅不會因為成功的創(chuàng)新而受到獎勵，反而會因為不成功的嘗試而受到懲罰。如果創(chuàng)新項目的實施符合或增進了多數(shù)社會公眾或群體的利益，對項目實施的支持與認同在整個社會中成為主導性意見，民意則會成為政府創(chuàng)新的實施的社會性動力。此外，社會民意能夠為創(chuàng)新實施形成一種民意反饋回路，創(chuàng)新實施者能夠通過信息反饋，及時了解民眾的利益關切，并對創(chuàng)新實施的具體路徑做出相應調(diào)整。對項目實施者給予物質(zhì)獎勵與社會表彰是社會作用于政府創(chuàng)新實施過程的重要方式。“外部激勵能夠鼓舞（實施者）在現(xiàn)有工作中表現(xiàn)得更好”[13]（P226），外部激勵為承擔風險的創(chuàng)新實施者提供了必要的社會性支持，對激發(fā)和維持創(chuàng)新實施者的創(chuàng)新熱情、提高創(chuàng)新實施過程效率具有重要作用。此外，“傳統(tǒng)上，公共部門是通過提高效率所帶來的預算松弛或成本節(jié)約來資助政府創(chuàng)新，但是問題在于這種資助具有不確定性”[16]，財政預算的不確定性會導致創(chuàng)新實施過程的不確定性，而社會財力支持有助于創(chuàng)新實施過程克服傳統(tǒng)政府預算限制與風險成本，實施者通過更為充裕的資金來采購政府創(chuàng)新實施過程所需的各種技術與設備，改善實施過程的物質(zhì)條件，提高實施過程成功的可能性。

在政府創(chuàng)新擴散階段，當擴散項目的理念與社會公眾對于政府變革訴求具有相容性，創(chuàng)新擴散帶來的政府變革滿足社會公眾的實際需求時，政府創(chuàng)新項目會得到社會民意的接受與支持，創(chuàng)新項目的傳播率和采納率會得到提高；而當擴散所帶來的變革對社會公眾利益產(chǎn)生威脅時，社會公眾的創(chuàng)新消極主義情緒則成為擴散過程的障礙。在這個過程中，大眾傳媒發(fā)揮著重要作用，它不僅代表社會民意表達一種集體、持續(xù)的聲音影響政府創(chuàng)新的擴散，而且大眾傳媒能夠使政府創(chuàng)新項目為更多的社會公眾或群體所認知，使政府創(chuàng)新項目得到更為廣泛的社會傳播，他們對于創(chuàng)新項目的態(tài)度會左右社會民意對于創(chuàng)新項目的偏好。外部激勵是社會對政府創(chuàng)新擴散過程施加影響的重要方式。來自外部的物質(zhì)與精神激勵能夠激發(fā)創(chuàng)新者傳播或采納政府創(chuàng)新項目積極性，鼓勵創(chuàng)新者傳播、采納行為，創(chuàng)新項目的傳播率和采納率會相應提高，而 “缺少應有的獎勵則是（美國）政府創(chuàng)新過程中的不利因素”[2]（P1）。此外，政府創(chuàng)新擴散需要多方面的資源支持，物力資源不足會直接影響政府創(chuàng)新擴散的速度與穩(wěn)定性。而社會網(wǎng)絡能夠提供必要的物理資源推動創(chuàng)新項目的外部移植與內(nèi)部改善和成熟，進而“克服風險擔憂，預算緊張以及其他事物所帶來的限制”[1]（P69），為政府創(chuàng)新擴散創(chuàng)造穩(wěn)定的資源支撐環(huán)境。

由此可見，政府創(chuàng)新過程的順利運行需要來自社會的支持。社會公眾與相關利益團體應當認同與接受政府創(chuàng)新的重要意義，通過與政府內(nèi)部創(chuàng)新者之間的溝通與合作，積極參與政府創(chuàng)新過程，為政府內(nèi)部創(chuàng)新者提供多元化創(chuàng)新理念、經(jīng)驗、人力、物力、信息等方面的支持，給予創(chuàng)新者社會獎勵與表彰，并針對政府創(chuàng)新過程中存在的問題形成一種社會反饋回路，幫助創(chuàng)新者及時了解社會民意與公眾關切，通過多元化的社會網(wǎng)絡關系推動政府創(chuàng)新項目在社會中的分享與傳播。然而，社會公眾與相關利益團體對于政府創(chuàng)新項目的創(chuàng)新消極主義情緒，社會公眾與相關利益團體對于政府創(chuàng)新者能力的質(zhì)疑，以及政府創(chuàng)新對社會公眾與相關利益團體在意識形態(tài)、既得利益結(jié)構(gòu)與分配、政治傾向等方面帶來的沖擊會引致社會民意對于政府創(chuàng)新的質(zhì)疑與抵制，使政府創(chuàng)新過程缺少來自社會層面的人力、物力、財力、信息、經(jīng)驗等方面的支持與激勵，而社會多元利益主體在政府創(chuàng)新過程中基于自身利益的考量所產(chǎn)生的利益博弈則造成了政府創(chuàng)新過程的停滯與低效。

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【責任編輯：張西山】

On Factors Influencing the Process of Government Innovation in Foreign Countries

LI Zhao-you,DONG Jian
(School of Humanities and Law;Northeastern University，Shenyang，Liaoning 110004)

The research of government innovation should pay more attention to the subject and the process of innovation.From the perspective of innovating subject,government innovation is a process of interactions among a variety of factors.However,nowadays,the study of the factors that influence government innovation is in lack of in-depth macroscopic classifications and microscopic interpretations in foreign countries.In this paper,we take political factors,governmental factors and social factors as the objects of our research,discuss their functions in the process of government innovation and describe their positive and negative effects.Our purpose is to engage in a rational reflection on the successes and failures in the process of government innovation,and establish real connections between the general patterns and the practical realities in the process of government innovation.

Process of Government Innovation；Political factors；Governmental Factors；Social Factors

D 630

A

1000－260X（2014）06-0077-09

2014-08-10

中央高?；究蒲袠I(yè)務費資助項目“面向創(chuàng)新型國家的服務型政府建設”（N100214001）

李兆友,法學博士，東北大學教授，博士生導師，主要從事公共政策研究；董健，東北大學管理學博士生，主要從事政府創(chuàng)新研究。