關(guān)于提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與技術(shù)可行性的思考

張 悅 王英進(jìn) 沈兆欣

(1.北京航天計(jì)量測(cè)試技術(shù)研究所，北京 100076;2.中國(guó)運(yùn)載火箭技術(shù)研究院環(huán)境影響評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)中心，北京 100076;3.中國(guó)航天科技集團(tuán)公司節(jié)能減排與環(huán)保技術(shù)服務(wù)中心，北京100076;4.中國(guó)運(yùn)載火箭技術(shù)研究院，北京 100076)

我國(guó)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作實(shí)行公眾參與制度(保密項(xiàng)目除外)，其目的在于通過(guò)公眾參與，使公眾知曉、吸收并反饋對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的意見(jiàn)和建議，以此促進(jìn)環(huán)評(píng)工作的透明化、公開(kāi)化和信息化，保證公眾的知情權(quán)、申訴權(quán)和決策參與權(quán)［1］。最近，環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南》(試行)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》)［2］，《指南》于2014年1月1日正式在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行，要求環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、表在上報(bào)前、受理前要進(jìn)行全本公開(kāi)，擬作出審批意見(jiàn)前、作出審批決定后要進(jìn)行部分內(nèi)容的公開(kāi)。我國(guó)現(xiàn)行、也是迄今為止唯一的一部環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與技術(shù)規(guī)范性文件為《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(2006年)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)［3］，該辦法制定于2006年，執(zhí)行過(guò)程中暴露出一些問(wèn)題?！吨改稀奉C布實(shí)施后，《暫行辦法》中存在的問(wèn)題進(jìn)一步凸顯。目前環(huán)境保護(hù)部正在研究制定《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 公眾參與》，此前發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 公眾參與》(征求意見(jiàn)稿)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《導(dǎo)則征求意見(jiàn)稿》)，其中部分內(nèi)容也并不適應(yīng)《指南》的要求。因此，在《指南》的宏觀要求下，我國(guó)公眾參與技術(shù)規(guī)范性文件亟需完善，以解決當(dāng)前制度存在的問(wèn)題，適應(yīng)《指南》信息公開(kāi)對(duì)公眾參與內(nèi)容與深度的要求。本文結(jié)合《指南》要求，對(duì)我國(guó)目前公眾參與技術(shù)規(guī)范性在實(shí)施過(guò)程中尚存在的一些問(wèn)題進(jìn)行剖析和總結(jié)，并結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)提出相應(yīng)完善建議，旨在為公眾參與技術(shù)規(guī)范性文件的后續(xù)完善提供借鑒。

1 現(xiàn)有公眾參與技術(shù)規(guī)范性文件存在的問(wèn)題

下面剖析問(wèn)題時(shí)會(huì)以《暫行辦法》為主，并結(jié)合《導(dǎo)則征求意見(jiàn)稿》進(jìn)行分析。

1.1 公眾方面——不便于公眾廣泛參與

1.1.1 缺乏公眾參與制度的輔助宣傳措施

我國(guó)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的關(guān)注度日漸提高，環(huán)保參與的意識(shí)逐漸增強(qiáng)。但我國(guó)目前缺乏與公眾參與制度相對(duì)應(yīng)的社會(huì)宣傳措施，導(dǎo)致很多公眾對(duì)公眾參與制度缺乏了解，對(duì)于公眾參與的目的、方式、作用等都不太清楚，使公眾參與的實(shí)施效果大打折扣，也使得公眾參與調(diào)查的組織單位在開(kāi)展公眾參與時(shí)異常艱難。例如，在公眾參與工作開(kāi)展過(guò)程中，會(huì)有公眾完全不知參與途徑、不了解自己的權(quán)益，甚至對(duì)公眾調(diào)查工作有抵觸心理，不積極參與調(diào)查、填寫(xiě)虛假身份信息、或者之前作為被調(diào)查著參與了公眾參與調(diào)查工作，但在環(huán)保部門(mén)核實(shí)時(shí)不予承認(rèn)等現(xiàn)象，在很大程度上影響了公眾參與的實(shí)施效果。

《指南》為公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供了更廣闊的平臺(tái)，但由于公眾對(duì)公眾參與制度缺乏整體了解，會(huì)從源頭上制約《指南》作用的發(fā)揮。

1.1.2 信息發(fā)布平臺(tái)不統(tǒng)一

《暫行辦法》和《導(dǎo)則征求意見(jiàn)稿》中，對(duì)信息公開(kāi)方式的規(guī)定是，在建設(shè)項(xiàng)目所在地的公共媒體上發(fā)布公告，公開(kāi)發(fā)放印刷品及其它方式。在實(shí)際工作中，建設(shè)單位或者環(huán)評(píng)單位多利用網(wǎng)站進(jìn)行信息發(fā)布。由于網(wǎng)站的選取有很大的主觀性，因此公眾參與實(shí)施單位很可能會(huì)趨利避害，選取有利于公示結(jié)果的網(wǎng)站。如，有些建設(shè)單位或者環(huán)評(píng)單位在自己的官方網(wǎng)站上進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的網(wǎng)上公示，而企業(yè)官方網(wǎng)站的受眾群體極有可能并不是項(xiàng)目所在地周邊可能受到項(xiàng)目建設(shè)影響的公眾，因此即使企業(yè)官方網(wǎng)站的瀏覽量很大，滿(mǎn)足“公共網(wǎng)站”的要求，也不會(huì)達(dá)到向目標(biāo)團(tuán)體或個(gè)體公示的效果，信息發(fā)布形同虛設(shè)。

《指南》同樣存在信息發(fā)布平臺(tái)的問(wèn)題，目前尚未出臺(tái)細(xì)則對(duì)信息發(fā)布平臺(tái)進(jìn)行規(guī)定。

1.1.3 信息公開(kāi)內(nèi)容和方式的選取具有主觀性

《暫行辦法》和《導(dǎo)則征求意見(jiàn)稿》中，對(duì)信息公開(kāi)內(nèi)容的規(guī)定主要為兩次信息公開(kāi)及公眾參與調(diào)查表，信息公告方式要求為在建設(shè)項(xiàng)目所在地的公共媒體上發(fā)布公告、公開(kāi)免費(fèi)發(fā)放包含有關(guān)公告信息的印刷品、其他便利公眾知情的信息公告方式。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)論是信息公開(kāi)內(nèi)容、公眾參與調(diào)查表的設(shè)計(jì)、還是信息公告方式的選擇，均受公眾參與組織單位的主觀影響較大，組織單位不可避免的進(jìn)行主觀性、躲避性選取，難以有效保障公眾環(huán)境知情權(quán)。

1.2 組織實(shí)施方面——不便于建設(shè)單位(或者環(huán)評(píng)單位)組織實(shí)施

1.2.1 公眾參與范圍定義模糊

《暫行辦法》對(duì)應(yīng)納入調(diào)查的公眾范圍界定模糊，對(duì)公眾參與調(diào)查表的發(fā)放數(shù)量也沒(méi)有做出明確要求，導(dǎo)致調(diào)查個(gè)人、團(tuán)體的選取及公眾參與調(diào)查表的發(fā)放數(shù)量缺乏依據(jù)。

在《導(dǎo)則征求意見(jiàn)稿》中這一問(wèn)題有很大改進(jìn)，指明了公眾參與調(diào)查重點(diǎn)是核心公眾群(包括:受建設(shè)項(xiàng)目直接影響的單位和個(gè)人、項(xiàng)目所在地的人大代表和政協(xié)委員、有關(guān)專(zhuān)家)，并明確了公眾代表的選取數(shù)量要求。但是，對(duì)“受建設(shè)項(xiàng)目直接影響的單位和個(gè)人”的解讀中(居住在項(xiàng)目環(huán)境影響范圍內(nèi)的居民和個(gè)人，在項(xiàng)目環(huán)境影響范圍內(nèi)擁有土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，利用項(xiàng)目環(huán)境影響范圍內(nèi)某種物質(zhì)作為生產(chǎn)生活原料的單位，個(gè)人和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，因各種客觀原因需搬遷的單位和個(gè)人)，沒(méi)有明確環(huán)境影響范圍如何界定，在實(shí)際工作中就會(huì)有兩種理解，一是導(dǎo)則規(guī)定的各種環(huán)境因子環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍，二是經(jīng)過(guò)環(huán)境預(yù)測(cè)與分析后得出的可能造成環(huán)境影響的實(shí)際范圍，后者要小于前者。由于《導(dǎo)則征求意見(jiàn)稿》中公眾代表的選取數(shù)量由“受建設(shè)項(xiàng)目直接影響的”公眾數(shù)量而確定，因此環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍的界定直接會(huì)影響公眾代表的選擇范圍和選取數(shù)量。

1.2.2 公眾參與的實(shí)施主體、責(zé)任主體不明確

《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十一條規(guī)定:“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)。”《暫行辦法》第五條規(guī)定:“建設(shè)單位可以委托承擔(dān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行征求公眾意見(jiàn)的活動(dòng)”。以上兩條款說(shuō)明公眾參與的實(shí)施主體可以是建設(shè)單位，也可由建設(shè)單位委托環(huán)評(píng)單位來(lái)開(kāi)展。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，這兩種情況都不鮮見(jiàn)，也有建設(shè)單位和環(huán)評(píng)單位共同完成的。而對(duì)于公眾參與調(diào)查的責(zé)任主體，我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)制度中并未給出明確的規(guī)定。在最近兩年由于公眾參與調(diào)查工作弄虛作假而導(dǎo)致撤銷(xiāo)環(huán)評(píng)批復(fù)的案例中，即使環(huán)評(píng)單位沒(méi)有直接參與公眾參與工作，也因“未曾審核相關(guān)調(diào)查是否真實(shí)有效”，受到了環(huán)保行政主管部門(mén)“不負(fù)責(zé)任”的處罰。

《指南》的頒布實(shí)施，對(duì)組織開(kāi)展公眾參與調(diào)查工作提出了更高要求，公眾參與的實(shí)施情況要接受全社會(huì)、在更長(zhǎng)時(shí)間范圍的考驗(yàn)，亟需明確公眾參與工作的實(shí)施主體，并明確責(zé)任，督促其開(kāi)展工作。

1.3 監(jiān)督、審核方面——不便于環(huán)評(píng)審查機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督、審核

目前公眾參與制度中對(duì)信息公開(kāi)的方式主要包括媒體發(fā)布、張貼布告、發(fā)放印刷品等，信息公開(kāi)的方式比較單一，不便于環(huán)評(píng)審查機(jī)關(guān)檢查信息公開(kāi)的執(zhí)行情況。例如，目前公眾參與制度中要求的兩次公示，一般常用的方式為在公共媒體上公示或者在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響范圍內(nèi)張貼布告。為檢查信息公開(kāi)的執(zhí)行情況，有些環(huán)保部門(mén)會(huì)要求公眾參與組織單位對(duì)網(wǎng)頁(yè)或者布告張貼現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行拍照，但在執(zhí)行過(guò)程中，即使采取拍照的補(bǔ)救措施依然很難保證信息公開(kāi)的實(shí)際執(zhí)行效果。

1.4 與《指南》要求銜接不暢的問(wèn)題

《暫行辦法》和《導(dǎo)則征求意見(jiàn)稿》均要求了兩次信息公開(kāi)，公開(kāi)時(shí)間分別為建設(shè)單位確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)后、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件上報(bào)前。第一次公開(kāi)內(nèi)容為建設(shè)項(xiàng)目、建設(shè)單位、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)基本情況、環(huán)境影響評(píng)價(jià)基本工作程序和公眾參與的方式等。第二次公開(kāi)內(nèi)容為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響概述、環(huán)境保護(hù)措施要點(diǎn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論要點(diǎn)、公眾查閱環(huán)境影響報(bào)告書(shū)簡(jiǎn)本的方式和期限等。

《指南》要求在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件上報(bào)前，應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件全文信息。筆者認(rèn)為《暫行辦法》和《導(dǎo)則征求意見(jiàn)稿》要求的第二次信息公開(kāi)和《指南》要求的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件上報(bào)前的全文公開(kāi)，公開(kāi)時(shí)間相同，公開(kāi)目的相同，應(yīng)該進(jìn)行合并執(zhí)行，合理縮短建設(shè)項(xiàng)目的上報(bào)周期。

2 對(duì)現(xiàn)有公參制度問(wèn)題的改進(jìn)建議

完善公眾參與制度是提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效性的必要途徑。針對(duì)以上問(wèn)題，對(duì)我國(guó)進(jìn)一步完善建設(shè)項(xiàng)目公眾參與制度給出如下建議。

2.1 進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳、教育工作

目前環(huán)保部門(mén)對(duì)公眾參與的重視與公眾對(duì)公眾參與制度的不了解形成了強(qiáng)烈反差。建議國(guó)家相關(guān)部門(mén)能長(zhǎng)期、廣泛開(kāi)展公眾參與制度公益宣傳工作。同時(shí)開(kāi)展環(huán)保知識(shí)宣傳和教育，加強(qiáng)環(huán)保知識(shí)普及，使公眾的環(huán)保綜合素質(zhì)得到提升。

2.2 統(tǒng)一信息發(fā)布平臺(tái)，確保信息公開(kāi)效果

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制階段，公眾參與組織單位要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目及其環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)信息進(jìn)行信息公開(kāi)，征集公眾意見(jiàn)。為保證信息公開(kāi)效果，建議對(duì)信息公開(kāi)平臺(tái)提出明確要求。此外，“專(zhuān)欄”或者“專(zhuān)題網(wǎng)站”可增加公眾參與程序、方法等專(zhuān)題知識(shí)，規(guī)范和指導(dǎo)公眾有序、有效參與。

2.3 進(jìn)一步明確公眾參與范圍

如上所述，目前公眾參與范圍是根據(jù)“環(huán)境影響范圍”界定的，“環(huán)境影響范圍”界定模糊導(dǎo)致“公眾參與范圍”不清晰。建議明確環(huán)境影響范圍的定義，如根據(jù)導(dǎo)則規(guī)定的各種環(huán)境因子環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍確定為公眾參與范圍，或以經(jīng)環(huán)境預(yù)測(cè)與分析后得出的可能造成環(huán)境影響的實(shí)際范圍來(lái)確定。

2.4 進(jìn)一步明確實(shí)施主體及其責(zé)任

建議根據(jù)實(shí)施主體的不同方案，給出對(duì)應(yīng)的責(zé)任主體及責(zé)任大小、處罰方式等。防止環(huán)境事件發(fā)生后，環(huán)評(píng)單位和建設(shè)單位對(duì)公眾參與的責(zé)任劃定互相扯皮的情況。如，方案一:環(huán)評(píng)單位編制公眾參與技術(shù)方案，建設(shè)單位具體實(shí)施，由環(huán)評(píng)單位對(duì)技術(shù)方案的合理性、合規(guī)性負(fù)責(zé)，建設(shè)單位對(duì)實(shí)施過(guò)程負(fù)責(zé);方案二:建設(shè)單位委托環(huán)評(píng)單位開(kāi)展公眾參與工作，由環(huán)評(píng)單位對(duì)公眾參與工作負(fù)責(zé)。

2.5 信息公開(kāi)方式盡量多元、廣泛，便于過(guò)程及結(jié)果的可審核性

目前常用信息公開(kāi)方式為張貼布告、網(wǎng)站公示等，相關(guān)附具的證明材料則是張貼布告的照片、網(wǎng)站公示的截圖等。建議進(jìn)一步豐富信息公開(kāi)的方式，使其盡量多元化、廣泛化，如報(bào)紙、電臺(tái)、廣播、電視等都可承擔(dān)信息發(fā)布的工作，相關(guān)附具的證明材料可以為視頻、音頻、影像資料等，以便真實(shí)保存信息公開(kāi)的過(guò)程，方便環(huán)評(píng)審查機(jī)關(guān)對(duì)信息公開(kāi)過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行檢查和審核。

2.6 與《指南》要求銜接方面

建議《暫行辦法》和《導(dǎo)則征求意見(jiàn)稿》的第二次環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息要點(diǎn)公開(kāi)可以和《指南》要求的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件上報(bào)前的全文公開(kāi)合并執(zhí)行，以一次全文公開(kāi)代替，全文公開(kāi)期間收集到的公眾意見(jiàn)及意見(jiàn)采納情況等納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，再上報(bào)審批。

3 結(jié) 語(yǔ)

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與是我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與的重要一環(huán)。在當(dāng)前國(guó)家不斷出臺(tái)政策推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與工作的形勢(shì)下，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與技術(shù)規(guī)范性制度亟需進(jìn)行修訂和完善，以構(gòu)建系統(tǒng)化、具體化、可執(zhí)行性強(qiáng)的公眾參與制度體系，提高公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性、指導(dǎo)公眾參與組織單位更好開(kāi)展工作、理順環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批部門(mén)的信息公開(kāi)工作程序。

［1］楊曉峰，唐永順，郭琳．公眾參與綜合支持指數(shù)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的應(yīng)用［J］．資源開(kāi)發(fā)與市場(chǎng)，2010，26(1):18、19、93．

［2］環(huán)境保護(hù)部．關(guān)于印發(fā)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開(kāi)指南(試行)》的通知(環(huán)辦［2013］103 號(hào))，2013年11月14日．

［3］原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局．關(guān)于印發(fā)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的通知(環(huán)發(fā)［2006］28 號(hào))，2006年2月24日．